3. Види публічної служби

До адміністративно-правових відносин вступають (залучаються) численні, різноманітні за організаційно-правовою формою, статусом і завданнями суб’єкти публічної адміністрації. Суб’єкти публічної адміністрації здійснюють свої повноваження у найрізноманітніших сферах суспільно-державного життя. З огляду на ці обставини підзаконна діяльність суб’єктів публічної адміністрації, безпосередньо пов’язана із виконанням їх завдань та функцій, – публічна служба – характеризується множинністю її видів. Відповідно множинність видів публічної служби обумовлює численні види публічних службовців.

Публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України).Для кожного виду публічної служби притаманні власне спеціальне законодавство, правила проходження такої служби, інші особливості набуття та припинення статусу публічного службовця. На підставі класифікації публічної служби розмежовуються правовідносини публічної служби й відносини, урегульовані нормами трудового законодавства.

Поділ (класифікація) публічної служби на види має не лише науково-теоретичне (пізнавальне, систематизуюче), а й прикладне значення, оскільки через процедуру співвіднесення (порівняння) різних видів публічної служби за їх сутнісними ознаками можливо правильно вирахувати (зарахувати) стаж публічної служби при переході особи з одного виду публічної служби на іншу, гарантувати збереження за такою особою її публічно-службових здобутків (призначення на подібну, відповідну посаду, присвоєння відповідних спеціальних звань (класних чинів), вста-новлення соціальних гарантій (зарахування стажу публічного службовця за попереднім місцем проходження публічної служби, нарахування пенсії, здійснення інших, передбачених національним законодавством соціальних виплат).Отже, поділ (класифікація) публічної служби на види дозволяє:

–правильно застосувати відповідні норми спеціального й трудового законодавства;

–сформувати уяву про зміст та призначення певного виду публічної служби, оскільки види публічної служби передбачають власний, особливий «набір» прав та обов’язків публічного службовця;

–співвіднести (порівняти) публічну службу одного виду із іншим видом такої служби, відмежувати публічну службу від роботи особи за трудовим договором;

–обирати належні способи захисту суб’єктивних прав, свобод та інтересів;

–безпомилково визначати вид судової юрисдикції, котра поширюється на спірні правовідносини;

–правильно вирахувати (зарахувати) стаж публічної служби.

Зауважимо, по-перше, що поділ (класифікація) публічної служби є результатом суто науково-дослідної діяльності й у чинному законодавстві офіційно не передбачений.

По-друге, такий поділ на види можливо здійснювати за різноманіт-ними критеріями, що характеризують суть й особливості відповідного виду публічної служби й публічних службовців.

По-третє, критеріями поділу публічної служби на види є:1) завдання суб’єкта публічної адміністрації;2) вид суб’єктів публічної адміністрації;3) зміст публічної служби;4) посада публічного службовця;5) спосіб добору на публічну службу.1. Залежно від завдань суб’єкта публічної адміністрації публічна служба класифікується на такі види (п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України):

•політична служба;

•діяльність народних депутатів;

•державна служба;

•професійна діяльність суддів;

•професійна діяльність прокурорів;

•військова служба;

•альтернативна (невійськова) служба;

•дипломатична служба;

•інша державна служба, наприклад служба у Національному банку України;

•служба в органах влади Автономної Республіки Крим;

•служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).

2. Залежно від суб’єкта публічної адміністрації, де відбувається пу-блічна служба, вона класифікується на такі види:

•служба в органах державної влади;

•служба в органах влади Автономної Республіки Крим;

•служба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба);

•служба у межах інших суб’єктів публічної адміністрації – підприємств, установ (наприклад, Національна школа суддів України, дипломатичні представництва та консульські установи України, постійні представництва України при міжнародних організаціях), організацій, особливого центрального органу державного управління (Національ-ний банк України).

3. Залежно від змісту публічна служба класифікується на такі види:

•цивільна публічна служба – це державна служба в органах державної влади, публічна служба органах місцевого самоврядування, проходження, зміст та особливості якої регулюються загальним зако-нодавством про публічну службу – законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування». Таку службу особи проходять у апаратах Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, у центральних й місцевих органах виконавчої влади (за винятком мілітаризованих центральних органів виконавчої влади – Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства оборони України, Служби безпеки України та підпорядкованих їм органів), апаратах судів загальної й конституційної юрисдикції, інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, Національному банку України, інших установах, органах місцевого самоврядування

•мілітаризована публічна служба – державна служба в деяких органах виконавчої влади, яка характеризується поєднанням ознак цивільної й військової (мілітаризованої) служби. Мілітаризована публічна служба має місце у Міністерстві внутрішніх справ України, Міністерстві оборони України, Службі безпеки України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Державній пенітенціарній службі Украї-ни та підпорядкованих їм органах і підрозділах.Мілітаризована публічна служба, на відміну від цивільної публічної служби, урегульована винятково спеціальним законодавством. Більш того, для кожного суб’єкта публічної адміністрації, де має місце мілі-таризована публічна служба (Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Адміністра-ція Державної прикордонної служби України, Державна пенітенціарна служба України), прийняте спеціальне законодавство, що урегульовує проходження публічної служби у межах конкретного, мілітаризованого суб’єкта публічної адміністрації, зокрема:–Закон України від 20 грудня 1990 р. «Про міліцію»;–Закон України від 22 лютого 2006 р. «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України»;–Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 р.;–Закон України від 6 грудня 1991 р. «Про Збройні Сили України»;–Закон України від 24 березня 1999 р. «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України»;–Закон України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки Украї-ни»;–Закон України від 3 квітня 2003 р. «Про Державну прикордонну службу України»;–Закон України від 23 червня 2005 р. «Про Державну кримінально-виконавчу службу України».Мілітаризована публічна служба характеризується (відрізняється від цивільної публічної служби) такими ознаками:–урегульована нормами спеціального законодавства, натомість за-гальне законодавство про публічну службу, що складається із законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого са-моврядування», як правило, щодо цього виду публічної служби не за-стосовується;–щодо осіб, які проходять мілітаризовану публічну службу, застосо-вуються спеціальні регламентні нормативні акти – статути, якими вста-новлено особливі правила проходження такої служби – наприклад, Статут внутрішньої служби Збройних Сил України, Стройовий статут Збройних сил України;–мілітаризована публічна служба запроваджується для виконання особливих державних завдань – наприклад, оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, забезпе-чення державної безпеки і захист державного кордону України (ст. 17 Конституції України), захист життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань (ст. 1 Закону України «Про міліцію»);–для гарантування дотримання службової дисципліни для мілітари-зованих публічних службовців встановлюються більш суворі, порівня-но із цивільною публічною службою, службова дисципліна й дисциплі-нарні стягнення;

–мілітаризовані публічні службовці для виконання ними завдань і функцій наділені повноваженнями застосовувати заходи фізичного, впливу, спеціальні засоби і вогнепальну зброю;–мілітаризовані публічні службовці здійснюють правоохоронні функції;–мілітаризованим публічним службовцям присвоюються військові (спеціальні) звання;–мілітаризовані публічні службовці носять форменний одяг та роз-міщені на ньому зовнішні атрибути, які вказують на їх приналежність до конкретного мілітаризованого суб’єкта публічної адміністрації, мають військове звання та інші особливості, притаманні для певного виду служби;

•спеціалізована публічна служба – державна служба в деяких органах виконавчої влади та державних органах. Таку службу проходять, наприклад, в органах прокуратури, митних органах, податкових орга-нах на підставі норм і загального, і спеціального законодавства про публічну службу – наприклад, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвер-дженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 р. No 593.

4. Залежно від посади, що її обіймає особа, публічна служба класифікується на такі види:•публічна служба на керівних посадах – наприклад, керівник цен-трального органу виконавчої влади, керівник апарату суб’єкта публічної адміністрації тощо. Так, апарат міністерства очолює заступник міністра – керівник апарату (ч. 2 ст. 11 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»);

•публічна служба на посадах спеціалістів. Назви таких посад різно-манітні й обумовлюються видом суб’єкта публічної адміністрації. Наприклад, до штату апарату судів загальної юрисдикції належать секретарі судового засідання, наукові консультанти та судові розпорядники (ч. 9 ст. 149 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»);

•публічна служба на посадах обслуговуючого персоналу – наприклад, адміністративно-технічний працівник – державний службовець, який здійснює адміністративно-технічне обслуговування системи органів дипломатичної служби (ст. 1 Закону України від 20 вересня 2001 р. «Про дипломатичну службу»).

5. За способом добору на публічну службу вона класифікується на такі види:•публічна служба за призначенням – розпочинається з моменту ухвалення суб’єктом публічної адміністрації адміністративного акту про призначення особи на посаду до органу державної влади або місцевого самоврядування. Такі адміністративні акти є предметом оскарження в адміністративному суді у спорах з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби1;•публічна служба за конкурсом – передбачає призначення особи на посаду публічного службовця після успішного проходження цією особою процедури випробування. Конкурсна процедура відбору притаманна для державної служби і служби в органах місцевого самовря-дування.Такий конкурс проводиться поетапно. Як передбачено п. 9 постанови Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. No 169 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців», конкурс складається з таких етапів:1) публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації;2) прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади;3) проведення іспиту та відбір кандидатів;

•патронатна публічна служба – має місце в деяких державних орга-нах (наприклад, Адміністрація Президента України), органах держав-ної влади (Верховна Рада України, Конституційний Суд України), органах місцевого самоврядування1. Підстави її виникнення спеціально передбачені законодавством. Суть такого виду служби полягає у осо-бистому доборі осіб на посаду публічного службовця. Добір на посаду патронатного службовця здійснюється на розсуд посадової особи, для якої законодавством передбачена патронатна служба. Призначення патронатної публічної служби полягає у забезпеченні повноцінного функціонування посадової особи.

•публічна служба, вступ на яку відбувався за іншими процедурами, передбаченими національним законодавством, – такий вид публічної служби притаманний для посад:

1) у Верховній Раді України – для народних депутатів, Голови Верховної Ради України, його заступників;

2) в уряді – для Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністра, міністрів України;

3) у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування – для депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Багатофункціональність держави визначає внутрішню дифе ренціацію публічної служби. Двома основними видами публічноїслужби є служба в органах державної влади (державна служба) таслужба в органах місцевого самоврядування (муніципальна служба).Принципових відмінностей у службовій діяльності державних служ бовців та службовців місцевого самоврядування немає. І в цій роботі по няття публічного службовця (в теоретичному розумінні) та державногослужбовця (в розумінні законодавства України) часто будуть вжива тись, як синоніми. Проте для більш повного розуміння суті публічноїслужби доцільно зупинитися на інших класифікаціях публічної служби. Зокрема, відомим є поділ публічної служби на цивільнута мілітари зовану22. Мілітаризована служба характеризується особливим призна ченням і завданнями, спеціальним порядком формування і проходжен ня служби, спеціальними вимогами щодо професійної підготовки. Особливими характеристиками мілітаризованої служби є: здійсненняохоронної функції, що полягає в охороні і захисті правопорядку, тери торіальної цілісності та безпеки держави, захисті життя і здоров'я гро мадян; можливість застосування примусу (легальне застосування на сильства); наявність системи субординації, суворої ієрархії особовогоскладу, обов'язковості наказів. Крім того, при прийнятті на мілітаризо вану службу, як правило, визначено жорсткіші вимоги щодо віку, стануздоров'я, фізичної підготовки тощо. Також службовці мілітаризованоїслужби мають спеціальні зовнішні атрибути (форму одягу, зовнішнівідзнаки), їм присвоюють спеціальні звання.В Україні до мілітаризованої служби відносять військову державнуслужбу: у Збройних Силах України, Службі безпеки України та право охоронну (воєнізовану) державну службу – в органах внутрішніхсправ (міліції), державній прикордонній службі тощо. Після запровад ження повноцінної муніципальної міліції її теж можна буде розгляда ти, як частину мілітаризованої служби.Інший вид публічної служби, про який, власне, і йтиметься у нашо му дослідженні, становить служба професійного апарату чиновників,тобто осіб, що забезпечують функціонування органів державної владита органів місцевого самоврядування. В країнах Європи цей вид служ би зазвичай називається цивільною службою, що також дозволяєвідмежувати її від служби мілітаризованої та основний обов'язок цихосіб – служіння суспільству. Акцент на цивільному характері службизроблено у багатьох країнах, наприклад, у Законі Латвії "Про держав ну цивільну службу", Законі Польщі "Про цивільну службу", ЗаконіРосійської Федерації "Про державну цивільну службу".В країнах Європи цивільну службу поділяють на загальнуцивільну службу та спеціалізовану цивільну службу. Це розмежуван ня закріплено, наприклад, у законодавстві Латвії. Аналогічний підхідспостерігається і в законі Польщі "Про цивільну службу", де встанов лено, що корпус цивільної служби (по суті – загальний корпус) утво рюють працівники, котрі посадах займають службові посади в: 1)Канцелярії Голови Ради Міністрів, 2) відомствах міністрів і голівкомітетів, які входять в склад Ради Міністрів та відомствах централь них органів урядової адміністрації, 3) воєводських відомствах таінших відомствах, які становлять допоміжний апарат місцевих ор ганів урядової адміністрації, підпорядкованих міністрам або цент ральним органам урядової адміністрації, 4) Урядовому Центрі Стра тегічних Досліджень, 5) комендатурах, інспекціях та інших ор ганізаційних одиницях, які становлять допоміжний апарат керівниківвоєводських об'єднаних служб, інспекцій і охорон та керівниківповітових служб, інспекцій і охорон. В той же час польським закономвиокремлено закордонну службу, організація і функціонування якоїрегулюється спеціалізованим законодавчим актом. В Законі Естонії "Про публічну службу"24зазначається, що на Гене рального Аудитора, канцлера юстиції, суддів, чиновників поліції, чи новників прикордонної служби, тюремних чиновників і прокурорівцей Закон поширюється лише в тій мірі, в якій інше не передбаченоКонституцією чи законами. Звідси можна зробити висновок про вио кремлення в спеціалізовані корпуси військової служби, служби чинов ників поліції, чиновників прикордонної служби, тюремних чиновниківі прокурорів тощо.Загальна цивільна служба пов'язується з виконанням однотипних,«стандартних» функцій публічної адміністрації, які в принциповомуплані не мають своєї специфіки. В сучасних умовах основним призна ченням діяльності цивільних службовців є сервісні функції. При цьомутакі функції знаходить вияв у багатьох формах, зокрема, обслуговуван ня політичного керівництва держави, надання адміністративних по слуг громадянам та організація надання інших публічних послуг. ДляУкраїни це, насамперед, служба в апараті Кабінету Міністрів України,міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, так зва них «урядових органах державного управління», в місцевих державнихадміністраціях. Прояв «універсальності» загальної цивільної служби,на наш погляд, можна побачити і в тому, що в багатьох країнах (особ ливо системи кар'єри) заохочується мобільність (горизонтальні пе реміщення на посадах) службовців між міністерствами. Крім того, цятенденція стає, фактично, правилом для найвищих службовців і у краї нах системи посад. Натомість спеціалізована служба покликана забезпечуватидіяльність держави в окремих, вузьких сферах. Спеціалізовані корпусидержавної цивільної служби, як правило, складають дипломатичнаслужба та консульська служба, оскільки міжнародний характер їхдіяльності накладає цілий ряд особливостей, пов'язаних із ор ганізацією проходження служби. В Україні до спеціалізованої служби також пропонується відноситислужбу в прокуратурі, зважаючи на обмежені можливості горизонталь ного переміщення з органів прокуратури до органів виконавчої владита те, що організаційно правовий статус прокурорів, заступників тапомічників прокурорів, слідчих прокуратури встановлено Законом Ук раїни "Про прокуратуру"25. Водночас правовий статус службовців, якіпрацюють в апараті органів прокуратури, визначається відповідно дозагального закону "Про державну службу".Також в Україні та інших країнах пострадянського простору поши реною є позиція про необхідність віднесення служби в податковійадміністрації, митній службі, органах юстиції тощо до корпусу спеціалізованої служби. Так, за Законом Латвії27цивільним службов цем спеціальної державної цивільної службиє особа, яка виконуєфункції цивільного службовця у дипломатичній та консульськійслужбі, у службі державних доходів, поліції, прикордонній службі, по жежній, рятувальній та тюремній службах. Проте, на нашу думку, у більшості цих випадків відсутнє достатнєобґрунтування для подібної «спеціалізації», адже порядок організаціїта проходження служби в державній податковій адміністрації чи мит ниці не має принципових відмінностей від загального порядку, що пе редбачений в інших органах виконавчої влади. Наявність же спеціаль них звань та службової форми, що передбачається відповідними зако нами, є лише зовнішнім атрибутом, який не відображає сутніснихвідмінностей цієї служби від загальної цивільної служби в інших орга нах виконавчої влади.У цьому контексті, необхідно наголосити на проблемі демілітари зації податкової та митної служби. Зокрема, вважаємо слушними ідеїщодо демілітаризації податкової служби та перепідпорядкування по даткової міліції Міністерству внутрішніх справ. Також змін вимагає істатус митників. Діяльність митників не потребує повноважень із за стосування примусу (насильства), адже для забезпечення дотриманняправил перетину кордону існує мілітаризована служба – державнаприкордонна служба.Таким чином, найбільш доцільним, на нашу думку, є підхід, за якимдо загального корпусу цивільних службовців мають відноситись всіслужбовці органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а доспеціалізованого – службовці дипломатичних та консульських установі, можливо, органів прокуратури.