goloskokov_lv_stanovich_ium_shagieva_rv_i_dr_treugolnik_sete

В настоящее время юридические лица, обладающие общей правосубъектностью и выступающие эмитентами электронных денег, не являются организациями, на которые согласно Федеральному закону № 115-ФЗ от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», возложены функции по мониторингу операций и сделок на предмет выявления их причастности к противоправной деятельности. Отсутствие законодательного закрепления данных организаций в качестве агентов финансового мониторинга можно рассматривать как несоблюдение двадцать четвѐртой рекомендации ФАТФ в части того, что государства должны гарантировать, что другие категории нефинансовых учреждений и профессий являются субъектами эффективных систем контроля и обеспечения их соответствия требованиям борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Несомненно, что деятельность по эмиссии и обеспечению платежей с помощью электронных денег является высокорисковой деятельностью в сфере легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Таким образом, использование электронных денег, не имеющих правового закрепления, практически позволяет избегать двух основополагающих процедур финансового мониторинга: идентификации лиц, участвующих в денежных расчѐтах и обязательного и факультативного мониторинга, а организации, индивидуальные предприниматели, представляющие услуги по осуществлению расчѐтов электронными денежными средствами, не являются агентами финансового мониторинга, т.е. субъектами права, на которых возложены обязанности по осуществлению информационных, контрольных и правоохранительных процедур в сфере финансового мониторинга.

Таким образом, в настоящее время актуальными вопросами сетевого и финансового права являются вопросы, связанные с определением правового статуса электронных денежных средств, порядка их обращения, а также включения организаций, представляющих услуги по осуществлению расчѐтов электронными денежными средствами, в перечень агентов финансового мониторинга с возложением на последних функций по идентификации клиентов и мониторингу их операций и сделок.

Следует обратить внимание, что проблемы электронных денежных средств и финансового мониторинга является международной проблемой. Использование сети «Интернет» во всѐм мире делает вопросы государственного регулирования и контроля электронного денежного обращения не столько проблемой отдельной юрисдикции, сколько проблемой международного значения.

В настоящее время одним из примеров удачного решения вопросов выпуска и обращения электронных денег можно считать законодательство Европейского Союза, в состав которого входят Рекомендация ЕС от 30 июля 1997 г. № 97/489/ЕС «О сделках, совершаемых с использованием электронных платѐжных инструментов, их эмитентах и держателях»,

49

Директива от 18 сентября 2000 г. 2000/46/ЕС о занятии, осуществлении и надзоре за предпринимательской деятельностью институтов «электронных денег», а также акты Европейского центрального банка.

К основным мерам европейского правового регулирования рынка электронных денег относится: 1) установление пруденциального надзора

ликвидности, т.е. возможности беспрепятственно быть обмененными на валюту государства, и наконец, 6) возможность установления резервных требований к эмитентам электронных денег.

Подчеркнѐм, что отдельным требованием в европейском законодательстве предусмотрена необходимость разработки мер и процедур, направленных на защиту систем «электронных денег» от их использования в незаконных целях, в том числе для отмывания денежных средств и финансирования терроризма.

Европейский законодатель обоснованно выделяет проблему создания системы мер и процедур предотвращения использования системы электронных денег в качестве основной для обеспечения надлежащего функционирования системы электронных расчѐтов внутри государства и за его пределами.

В целях обеспечения соответствия зарождающейся российской системы электронной коммерции международным и национальным стандартам противодействия легализации доходов, полученных преступным путѐм, и финансированию терроризма, на наш взгляд, требует

мониторинга; 2) закрепление за ними обязанностей по идентификации клиентов и выгодоприобретателей, проведению процедур обязательного и факультативного мониторинга и т.д., т.е. всего спектра обязанностей, возложенных на агентов финансового мониторинга; 3) методологическая разработка первоначального перечня критериев выявления и признаков необычных операций и сделок, осуществляемых в системе интернеткоммерции и направленных на легализацию преступных доходов и финансирование терроризма; 4) возложение на Банк России как центральное кредитное учреждение, обеспечивающее функционирование платежной системы страны, надзорных функций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении эмитентов электронных денежных средств.

В заключении отметим, что предложенный нами перечень не является исчерпывающим. Он представляет собой лишь первоначальные мероприятия, способные, на наш взгляд, обеспечить полноценное развитие

50

российской интернет-коммерции в рамках легальной экономики и предотвратить использование интернет-компаний, компаний-эмитентов электронных денег, а также пользователей для легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

51

Глава 4

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ВЛАДЕНИЯ,

ПОЛЬЗОВАНИЯ И РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ НЕФТЯНЫМИ И ГАЗОВЫМИ РЕСУРСАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИХ РЕШЕНИЕ МЕТОДАМИ СЕТЕВОГО ПРАВА

В.Б. Довбня

Конституция РФ не раскрывает понятий «природные ресурсы», «природные нефтегазовые ресурсы». Определение «природные ресурсы» даѐт Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: природные ресурсы – компоненты природной среды, природные объекты и природноантропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность1.

История добычи нефтегазовых ресурсов и развития нефтяной промышленности России начала активно складываться с 1900 года, когда Россия стала добывать нефти больше, чем все страны мира вместе взятые. Ещѐ в 1989 году СССР добывал более 600 млн т. нефти в год, что было крупнейшим в мире показателем. Соответственно, роль нефтегазового комплекса была весьма значительной, а в последние два десятилетия стала для российской экономики определяющей, поскольку были потеряны многие достижения в машиностроении, электронике и других отраслях промышленности.

Современной России, как считает Г. Фетисов, грозит опасность превращения в сырьевой придаток Запада и государств АТР, прежде всего Китая, и для этого он предлагает следующие меры: вкладывать замороженные в различных резервных фондах госсредства в реальные активы, при этом инвестрование нефтегазовых доходов государства в национальную экономику способно быть не просто неинфляционным, но и антиинфляционным за счѐт вложения в отрасли, конкурентные позиции которых в случае падения цен на нефть улучшаться. Но при всей очевидной прогрессивности диверсификационной подвижки в идеологии федерального правительства, которая произошла при разработке среднесрочной программы социально-экономического развития России на 2006-2008 годы и проекта долгосрочного (до 2020 г.) социальноэкономического развития, когда правительство поддержало «диверсификационную» альтернативу сырьевой модели, Г. Фетисов полагает необходимо учитывать, что если бы не экспортные поставки, то Россия уже лишилась бы оставшихся конкурентоспособных предприятий

1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

52

оборонно-промышленного комплекса и создавать «объединѐнные корпорации» в судостроении и авиапроме было бы просто не из чего1. Это лишний раз подчѐркивает важность сырьевой составляющей российского экспорта. На этот счѐт профессор И.Е. Дискин справедливо замечает, что у нас почему-то популярна странная «склонность к борьбе против развития сырьевого сектора экономики, в то время как все прогнозы говорят о том, что ближайшие тридцать лет пройдут под лозунгом борьбы за сырьевые ресурсы»2.

Вместе с тем понятно, что инновационная модель развития пока не реализуется и есть опасность того, что она не будет реализована. Так, Е. Козловский заметил, что «Россия вышла на первое место в мире по экспорту углеводородов, но это еѐ не обогатило»3. Какие могут быть последствия такого сценария с точки зрения российской академической науки? Директор Института экономики РАН Р. Гринберг полагает, что «в любом случае критически значимым для нашей страны является фактор времени: Россия оказалась на грани окончательного распада своего промышленного комплекса и «нуллификации» своего индустриального потенциала. Факты таковы, что при всех хорошо известных негативах советской власти ей удалось создать очень мощную, превратившую страну в сверхдержаву, научно-техническую цивилизацию, которая, однако, в последние два десятилетия неуклонно разрушается. Согласно оценке учѐных Института экономики РАН, при сохранении этого рукотворного, спровоцированного радикально-либералистскими реформами тренда остаѐтся всего семь-восемь лет до еѐ полного исчезновения. Причѐм Россия может даже сохраниться как государство, а устойчивость мирового спроса на энергоносители способна и на неопределѐнную перспективу пролонгировать «макроэкономический рост». Но это будет уже другая – полностью дезиндустриализированная страна с соответствующими последствиями для еѐ судьбы и судеб всего мира…»4.

Как видно из этого заключения, роль нефтегазового комплекса имеет особую формулу зависимости от вариантов развития России. При лучшем сценарии Россия для ускоренного развития индустрии и высоких технологий будет использовать нефтегазовые ресурсы, потому что именно их продажа формирует бюджет, а худший сценарий для страны, когда она утрачивает высокие технологии, повышает роль нефтегазовых ресурсов до максимально возможного уровня. Значит, фактическая роль нефтегазового

1Фетисов Г.Г. Альтернативы «сырьевой» модели развития Российской экономики (как трансформировать «нефтедолларовые» доходы в высокие технологии?) // Российский экономический журнал. 2007. № 9-10. С. 9-10.

2Дискин И.Е. Стратегия России в тисках истории и сценариев // Экономические стратегии. Академический бизнес-журнал. 2011. № 2 (88). С. 64.

3Козловский Е.А. Национальная безопасность в свете минерально-сырьевых проблем // Экономические стратегии. Академический бизнес-журнал. 2011. № 1 (87). С. 33.

4Гринберг Р. Ведущий центр российской экономической науки: разворот исследований накануне второго десятилетия нового века (к 80-летию Института экономики РАН) // Российский экономический журнал. 2010. № 3. С. 19.

53

комплекса страны в среднесрочной и долгосрочной перспективе может быть либо очень большой, либо предельно большой. Это обстоятельство доказывает актуальность исследования и обосновывает особую важность взгляда на конституционно-правовые проблемы разграничения полномочий РФ и субъектов РФ на примере сферы владения, пользования и распоряжения нефтегазовыми ресурсами.

Соответственно, роль проблем, существующих в нефтегазовой отрасли становится более значимой и подлежит непрерывному изучению, поскольку ситуация в стране и мире быстро меняется и требуется решение всѐ новых и новых задач или поиск ответов на старые нерешѐнные вопросы, к которым относится правовая проблема, проистекающая из федеративного устройства России и неполного решения вопросов разграничения полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами в Российской Федерации на конституционном уровне: ст. 72 Конституция РФ и федеральное законодательство не раскрывает понятие «совместное ведение».

Почему так важна эта проблема? Г. Фетисов полагает, что высокотехнологичная модель развития состоит в том, чтобы «перегнать», не «догоняя», то есть, не использовать догоняющую модель развития, по которой пошли многие страны. Основа для этого есть – это российская передовая наука и вложения в НИОКР на базе сохранившихся высокотехнологичных предприятий оборонно-промышленного комплекса, но «до сих пор подобным образом проблема на официальном уровне не ставилась, бюджетные ассигнования на науку и инновации были мизерными, а институциональная инфраструктура господдержки научнотехнического прогресса находилась в рудиментарном состоянии»1. И далее им предлагается оказать господдержку «конкретных межотраслевых кластеров высоких технологий и высокотехнологичных инвестиционных проектов»2. С.Ю. Глазьев также полагает, что «сохраняющиеся в стране научный и интеллектуальный потенциалы могут стать основой быстрого подъѐма российской экономики при создании благоприятных условий к его активизации»3, и с такими оценками можно согласиться. Но не просто согласиться, а в рамках темы исследования сделать предложение, которое будет состоять в следующем:

во-первых, средства на господдержку науки, вложения в НИОКР и т.п. нужно будет взять из бюджета, а он образуется в значительной степени за счѐт нефтегазовых доходов, значит, большую часть нефтегазовых доходов нужно развернуть в инновации и новые технологии;

во-вторых, наука, передовые технологичные предприятия, в том числе оборонно-промышленного комплекса, рассредоточены по территориям

1Фетисов Г.Г. Альтернативы «сырьевой» модели развития Российской экономики (как трансформировать «нефтедолларовые» доходы в высокие технологии?) // Российский экономический журнал. 2007. № 9-10. С. 13-14.

2Фетисов Г.Г. Указ. соч. С. 9-10.

3Глазьев С.Ю. Стратегия опережающего развития России в условиях глобального кризиса / С.Ю. Глазьев. Москва: Экономика, 2010. С. 220.

54

множества разных субъектов Федерации, следовательно, здесь возникает связь между проблемой конституционно-правового разграничения полномочий центра и регионов в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами в Российской Федерации и направления вырученных от реализации средств на решение важнейших и срочных федеральных задач.

Проблемность федеративной системы России закладывалась в предыдущие периоды в конституциях России, начиная с 1918 года, поэтому еѐ решение в Конституции России 1993 года не могло быть идеальным в силу исторических причин и трудностей преодоления отрицательного советского опыта, состоявшего в развале СССР, одной из основных причин которого была заложенная ранее юридическая мина – право на свободный выход из состава Союза национальных республик. Можно сказать, что в конечном итоге это проблема федерализма, проблема преодоления советского образа мышления и ряда исторических ошибок. Добавили сложности и количественные характеристики Российской Федерации, заложенные Конституцией РФ, которые оказались уникальными – 89 субъектов Федерации, сильно отличающиеся по множеству естественных параметров и реальному статусу. Этот факт усложнил взаимодействие субъектов Федерации между собой и центром, особенно в сфере разделения полномочий, в том числе, разграничения полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами.

Проблема разграничения полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами для Российской Федерации представляется исключительно важной в силу естественных и исторических причин, по которым российская экономика остаѐтся сильно зависимой от цен на нефть и газ, и, несмотря на провозглашение властями страны курса на инновации, нанотехнологии и прочие высокие технологии, пока находится в зависимости от объѐмов добываемого сырья, степени его переработки, возможностей транспортировки нефтегазовых продуктов и решения разных вопросов, связанных с разграничениями полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами между регионами и центром. Эта проблема имеет как внутренние аспекты, так и внешние, например, связанные с тем, что транспортировка нефтегазовых продуктов происходит через территории субъектов Федерации, а некоторые из этих субъектов Федерации граничат с сопредельными государствами, и здесь тоже возникает множество проблем, связанных с разграничением полномочий, но и множество возможностей для регионов. Так, Б.Н. Кузык, М.Л. Титаренко пишут, что наиболее объективные китайские аналитики признают, что нефтепровод Тайшет-Находка наилучшим образом отвечает национальным интересам России, поскольку он не только способствует развитию российских территорий в Сибири и на

55

Дальнем Востоке, но и открывает новые возможности для российского экспорта нефти в Восточную Азию и Северную Америку1.

Действительно, только крупных центров переработки нефти имеется более чем в пятнадцати регионах страны, нефтепровод «Дружба» проходит

вРоссии от Альметьевска до Брянска и далее идѐт за границу, крупнейшая

вмире компания по транспортировке нефти «Транснефть» содержит трубопроводы общей длиной более 47 тыс. км., которые проходят через множество субъектов Российской Федерации. Согласно аналитического обзора Научно-исследовательского финансового института «добыча нефти

вРоссии в январе-сентябре 2010 г. увеличилась на 2,1% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года и составила 377 млн т. Доля

экспорта нефти достигла в январе-августе 2010 г. 34,8%, в экспорте топливно-энергетических товаров – 50,8%»2. Это финансовые аспекты доказательств важности нефтегазового комплекса и его продукции.

Некоторые специалисты полагают, что «реализация интересов России в экономическом прогрессе всех дальневосточных субъектов Федерации

предполагает: 1) развитие реального сектора их экономики…; 2) опережающее развитие на основе федеральных ресурсов современных коммуникаций между всеми населѐнными пунктами макрорегиона, а также их полноценное топливно-энергетическое обеспечение»3. Таким образом, роль нефтегазовых ресурсов и их межрегиональное использование прослеживается и в решении сложнейшего вопроса более плотной интеграции дальневосточных субъектов Федерации в общероссийское правовое и экономическое поле, иначе говоря, эта роль проявляется и в деле сохранения целостности государства.

Рассмотрим часть существующих проблем в конституционно-правовом плане, а именно остановимся на проблеме разграничения полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами между регионами и центром.

Федерализация России началась с 1990 года принятием автономными республиками декларации о суверенитете. Съезд народных депутатов РСФСР принял 12 июня 1990 года Декларацию «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»4, которая установила исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России

1 Кузык Б.Н., Титаренко М.Л. Китай – Россия – 2050: стратегия соразвития / Б.Н. Кузык, М.Л. Титаренко. М.: Институт экономических стратегий, 2006. С. 182.

2Кулакова Т.В. Добывающая промышленность // Финансы реального сектора экономики России. Аналитический обзор. ФГОУ ВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации». Научноисследовательский финансовый институт. 2010. Ноябрь. С. 9.

3Лексин В., Скворцов В., Швецов А. Российский Дальний Восток и его «региональные столицы»: поиск стратегий развития // Российский экономический журнал. 2007. № 9-

10.С. 27.

4Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 12 июля 1990 г. № 22-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

56

и право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР (ст. 4).

Федеративный договор от 31 марта 1992 года, ставший составной частью действовавшей в то время Конституции, разделил суверенитет и полномочия между Российской Федерацией и еѐ субъектами. Федеративный договор, в частности, отнѐс к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации разграничение государственной собственности и законодательство о недрах.

Затем Конституция Российской Федерации 1993 года фактически закрепила унитарную концепцию государственного суверенитета, которая утвердила верховенство федеральной власти и устранила суверенный статус республик в составе России.

Продолжение реформы федеративной системы, проведѐнной в 2000 – 2008 годах, преследовало официальные цели сохранения и укрепления российской государственности и было направлено на укрепление федеральной власти, стабилизацию и централизацию управления, а также на укрепление унитарных основ государственного устройства. Реформа привела к появлению параллельного и неконституционного, но фактически действующего нового территориального устройства России, что было осуществлено образованием федеральных округов, кроме того, был изменѐн порядок формирования Совета Федерации, что привело к некоторому ограничению роли субъектов РФ. Реформа также привела к усилению полномочий Президента РФ и ослаблению значения руководящих кругов субъектов Федерации.

В результате сложился тип государственного устройства, весьма отличающийся от конституционного, который характеризуется усиленным централизмом, формально сохраняющим элементы федерализма с тяготением к унитарной модели государства. На эту проблему имеются диаметрально противоположные взгляды специалистов и властей. Понятны мотивы власти по укреплению вертикали власти. Сложнее – с пониманием мотивов создания федеративных государств вообще и России в частности.

Так, Ф.М. Раянов полагает, что федерализм, во-первых, нужен для децентрализации государственного управления, кроме того, идея федеративного государства должна разделить властные полномочия между центром и регионами; во-вторых, он нужен для разрешения национального вопроса, который пытались таким образом решить в Бельгии, СССР и Югославии, причѐм в последних двух система оказалась нежизнеспособной. И далее Ф.М. Раянов высказывает мысль о том, что мы в России сегодня больны федерализмом, поскольку он из средства превратился в цель государственного и общественного развития, о чѐм свидетельствует защита идей «двойного суверенитета», «суверенного этноса», декларации прав народов» и т.д., и при этом забывается, вопервых, что в истории всѐ это уже было опровергнуто жизнью, а во-

57

вторых, что для представителя гражданского общества неважно в каком по форме устройства государстве ему жить, главное, чтобы государство обеспечивало ему условия для нормальной жизни, и из всего этого следует, что увлечение федерализмом не столь уж безобидное занятие, ибо оно уводит нас от действительно насущных проблем демократизации общественной жизни и социально-оправданной деятельности государства1.

Принимая к сведению описанные подходы, мы обоснуем своѐ видение частичного решения проблемы, которое заключается в том, что усиление централизации управления не всегда должно однозначно вести к ослаблению федерализма. Дело в том, что в такой уникальной по размерам стране как Россия усиление вертикали власти было объективно необходимо для преодоления центробежных тенденций и поэтому данный процесс имел своѐ положительное содержание. Естественно, он имеет и свои пределы, за которые он не должен выходить, эти пределы будут постепенно определяться в ходе практической работы и борьбы двух начал

– централизации управления государством как единого образования, и развития федерализма, как конституционной и необходимой основы многонациональной и разнородной в культурном, этническом и ментальном плане страны, в которой к тому же обозначились стремления различных этносов к самоутверждению, проявление чего происходит не всегда в цивилизованных и правовых формах.

С нашей точки зрения борьба двух начал должна обеспечивать, с одной стороны, укреплением вертикали власти – целостность государства, которая постоянно подвергается тестированию изнутри и со стороны иностранных держав теми или иными способами, а с другой стороны – грамотным и тонким развитием федеральных начал – цементированием страны в единое целое развитием внутренних потребностей к единению, но не на основе силы власти, а на основе принципов правового государства, принципов справедливости, дополнительности, мультикультурности, взаимообмена потенциалом и ресурсами всех видов – интеллектуальными, людскими, материальными, и одну из главных ролей в таком обмене играют нефтяные и газовые ресурсы, которые обеспечивают жизнь во всех без исключения субъектах Федерации, даже если некоторые виды ресурсов (нефть и газ) туда не поступают непосредственно, по их территориям не проходят трубопроводы, и они не перерабатывают нефтепродукты, ибо в таких случаях они перераспределяются не в натуральном, а в финансовом виде через систему бюджета и межбюджетных отношений.

Мы предлагаем иную точку зрения на произошедшие в последние двадцать лет процессы, и она отличается от двух известных и противоположных (первая – усиление вертикали власти необходимо и полезно, важен единый и неделимый суверенитет Федерации; вторая – усиление вертикали власти не соответствует общепринятым стандартам

1 Раянов Ф.М. Правовое государство – судьба России / Ф.М. Раянов. Уфа: ДизайнПолиграфСервис, 2007. С. 172-175.

58