2.2.Конституционно-правовая сущность и нормативное содержание права на информацию

Конституционно-правовая сущность и нормативное содержание права на информацию - это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях, ор­ганизм. В процессе реализации прав и свобод граждан участвуют не только сами граждане и их объединения, но и государственные органы общей и специальной компетенции. Это есть процесс превращения прав и свобод, установленных в Конституции, в их реальное осуществление.

Механизм реализации права является основной частью механизма пра­вового регулирования. По мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование, по своему фактическому итогу, выражается в реализации права».[22, c.16]

Он различает три основные стадии механизма правового регулирования: 1) об­щего действия юридических норм, на которой происходит регламентация поведения субъектов, определение содержания этого поведения, условий возникновения прав и обязанностей и т. д.; 2) возникновения субъективных прав и обязанностей; 3) реализации прав и обязанностей, на которой права и обязанности претворяются в фактическом поведении субъектов. Таким об­разом, реализация права является элементом механизма правового регули­рования. Она выражается в поведении участников общественных отношений, через которые воплощаются требования и возможности, содержащиеся в праве.[35, c.9]

Следовательно, механизм правового регулирования и механизм реали­зации права тесно взаимосвязаны, поскольку первый как бы направляет реализацию права в нужное русло. Таким же образом механизм правового регулирования связан и с механизмом правовой защиты прав и свобод.

Существуют четыре формы реализации права: 1) исполнение, 2) ис­пользование, 3) соблюдение, 4) применение. При исполнении субъекты пра­ва осуществляют содержащееся в нем обязывающее правовое предписание.

Для этой формы характерно активное поведение субъектов, так как они вы­полняют возложенные на них обязанности. При использовании права субъ­екты осуществляют возможности, вытекающие из дозволения. Эта форма также характеризуется активным поведением субъектов, но в отличие от предыдущей субъект реализует свое собственное право на определенные действия. Соблюдение права характеризуется неактивным поведением, так как субъекты согласуют свое действие (бездействие) с юридическими за­претами и выполняют возложенные на них пассивные обязанности. Вторая и третья формы реализации тесно взаимосвязаны, поскольку при использо­вании права нельзя преступать рамки дозволенного. Особой формой госу­дарственной деятельности, направленной на реализацию правовых предпи­саний, является применение права. Применяя право, государство осуществ­ляет две основные функции: 1) организацию выполнения предписаний пра­вовых норм (посредством принятия индивидуальных актов); 2) охрану и защиту права от нарушения.[91, c.139]

Как подчеркивает С.С. Алексеев, активное поведение субъекта можно рассматривать как реализацию права лишь условно, так как поведение субъ­ектов здесь является результатом осуществления его интересов, основан­ных на потребностях социальной жизни. Сущность же реализации любых юридических норм заключается в создании типовых конструкций, в соот­ветствии с которыми субъекты и строят свое активное поведение, продик­тованное социальными потребностями. Такие формы реализации права, как использование и соблюдение представляют собой регулятивный и эффек­тивный охранительный социальный механизм, который может «дать про­стор и гарантировать правомерное поведение», то есть они одновременно предоставляют субъекту свободу выбора и выступают для общества в целом и для каждого отдельного субъекта права гарантией того, что его права не будут нарушены другими.[40, c.61]

В соответствии с формами реализации права можно наметить и пути его реализации: 1) соблюдение гражданами правопорядка; 2) осуществле­ние правоохранительной деятельности органами государственной власти.

Правопорядок - это «порядок в регулируемых ... правом общественных отношениях, предполагающих реализацию участниками этих отношений субъективных прав и исполнение ими юридических обязанностей».[35, c.139]

Соблюдение гражданами правопорядка тесно связано с первыми тремя формами реализации права в силу того, что правопорядок - это «такая упо­рядоченность общественных отношений, которая выражается в правомер­ном поведении их участников». Значит, действия субъектов правоотноше­ний, не нарушающие правопорядок, могут считаться его соблюдением. Реа­лизация права в любой из вышеупомянутых форм (исполнение, использова­ние, соблюдение) предполагают правомерное поведение субъекта.[79, c.69]

Осуществление правоохранительной деятельности органами государ­ственной власти наиболее тесно связано с такими формами реализации пра­ва, как исполнение и применение. Это обусловлено тем, что в правоотноше­ниях, связанных с реализацией гражданских прав субъектами, на которых возложены обязанности по охране прав граждан, являются государственные органы. Например, в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ говорится, что каждому га­рантируется судебная защита его прав и свобод. Охрана прав граждан мо­жет быть возложена не только на суд, но и на такие правоохранительные органы, как милиция и прокуратура, а также на Федеральное Собрание, Уполномоченного по правам человека, комитеты и комиссии Государствен­ной Думы. Гарантом прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ является Президент (ст. 80).[54, c.47]

Государственные органы могут участвовать в реализации прав граж­дан, не только осуществляя правоохранительную деятельность, но и просто выполняя правовые предписания, обязывающие их производить какие-либо действия. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими его права и свободы.

Необходимо отметить, что не все права и свободы нуждаются в опре­деленном механизме реализации. Для использования некоторых из них не­обходимо всего лишь, чтобы в государстве существовало реальное верхо­венство закона. Потребность в защите прав и свобод в данном случае воз­никает только при условии их нарушения. Это такие права, закрепленные в российской Конституции, как право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право определять и ука­зывать свою национальность (ст. 26), право свободно передвигаться, выби­рать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27) и т. д.[31, c.14]

Однако для использования большинства прав, гарантированных Кон­ституцией РФ, необходим определенный механизм реализации. К таким правам относятся: право проведения митингов, демонстраций и т. п. (ст. 31), право на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), избиратель­ное право (ч. 2 ст. 32), право подачи обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), право на социальное обеспечение (ст. 39), право на предоставление бесплатного жилья (ч. 3 ст. 40), право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь (ст. 41), право на бла­гоприятную окружающую среду (ст. 42), право на образование (ст. 43), пра­во на государственную защиту прав и свобод (ст. 46), право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездейст­вием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), и некоторые другие.[63, c.236]

Для реализации прав и свобод, относящихся ко второй группе, требует­ся определенный механизм реализации, поскольку их полноценное претво­рение в жизнь зависит не только от реального верховенства закона, но и от определенных действий уполномоченных на это органов или должностных лиц, которые должны помочь физическим лицам осуществить свои права и свободы. Так, в ведении органов исполнительной власти находится органи­зация системы охраны здоровья, образования, социального хозяйства, защи­та от безработицы и т. д. К этому нужно добавить обязанность органов ис­полнительной власти создавать необходимые условия для участия граждан в управлении делами государства (реализации их прав на объединение в общественные организации, демонстрации, митинги, собрания, свобода со­вести и вероисповедания и т. д.). К этой же группе прав и свобод относится и право на информацию.[31, c.39]

Это обусловлено уже самими правомочиями, гарантированными Кон­ституцией РФ. Например, реализация права получать информацию от госу­дарственных органов невозможна без определенного процесса запроса ин­формации и ответа на него государственного органа. В данном процессе определенные права и обязанности существуют у обеих сторон. Только в результате их обоюдного соблюдения возможна эффективная реализация права на получение информации. «В ходе право применения реализация прав и свобод означает деятельность государственных и общественных структур, направленную на точное и неуклонное исполнение веяний, выра­женных в применяемой правовой норме, закрепляющей соответствующие юридические возможности граждан». Таким образом, в отношениях с орга­нами исполнительной власти гражданин выступает как правомочная сторо­на, когда его правам соответствует обязанность органа управления (должностного лица).[50, c.13]

Механизм реализации любого права представляет собой многоступен­чатый процесс. Отправной момент (или первая стадия) такого процесса - это выяснение того, является ли лицо гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства. В юридической литературе эту стадию принято называть стадией правового статуса. От нее зависит нали­чие у человека определенного права, а, следовательно, и объем возможности реализовать это право. Согласно конституционным нормам гражданин Рос­сийской Федерации может самостоятельно осуществлять свои права и обя­занности с 18 лет. В принципе, иностранные граждане и лица без граждан­ства пользуются в РФ теми же правами, что и граждане РФ, но законом или международным договором РФ могут быть оговорены исключения (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ст. ст. 4-6 Положения «О порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа эмиг­рантов и реэмигрантов к государственной тайне»).[50, c.109]

Так, по отношению к праву на информацию лица, обладающие граж­данством, вправе обратиться в органы государственной власти, на предпри­ятие, в учреждения, организации, государственные архивы с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне. Различ­ным в данном случае будет и порядок допуска к таким сведениям граждан РФ, лиц без гражданства, а также бипатридов, эмигрантов, реэмигрантов. Например, для последних порядок допуска должен быть установлен Прави­тельством РФ, тогда как граждане РФ допускаются к государственной тайне в добровольном порядке.

В федеральном законе «о коммерческой тайне» дается определение доступа к информации, составляющей коммерческую тайну, — это ознакомление определенных лиц с данной информацией с согласия ее обладателя при условии сохранения конфиденциальности этой информации. Здесь также указано, что передача информации, составляющей коммерческую тайну, контрагенту по сделке осуществляется обладателем коммерческой тайны на основании договора. В качестве условий договора обязательно условие о принятии контрагентом мер по охране конфиденциальности коммерческой тайны. Предоставление информации, составляющей коммерческую тайну, определено в законе как передача информации органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления в целях выполнения их функций. Здесь же определено такое понятие, как разглашение информации, составляющей коммерческую тайну. Разглашение — это действия, направленные на то, что коммерческая тайна становится известной третьим лицам без согласия обладателя коммерческой информации, в том числе вопреки трудовому или гражданско-правовому договору.[12]

Сама унификация правового регулирования указанных объектов интеллектуальной собственности является новеллой российского законодательства. Поэтому глава 69 ГК РФ, регламентирующая общие положения в правовом регулировании результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации (интеллектуальной собственности), является новой и заслуживает отдельного рассмотрения. Результатами интеллектуальной деятельности и приравненными к ним средствами индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг, предприятий и информационных систем, которым в соответствии с частью четвертой ГК РФ предоставляется правовая охрана (интеллектуальной собственностью), являются: произведения науки, литературы и искусства; программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ); базы данных; исполнения; фонограммы; сообщение в эфир или по кабелю радио- или телевизионных передач (вещание организаций эфирного или кабельного вещания); изобретения; полезные модели; промышленные образцы; селекционные достижения; топологии интегральных микросхем; секреты производства (ноу-хау); фирменные наименования; товарные знаки и знаки обслуживания; наименования мест происхождения товаров; коммерческие обозначения. Таким образом, по сравнению с ранее действовавшими нормативными правовыми актами законодатель стремится к приданию единообразия в правовом регулировании объектов интеллектуальной собственности.[5]

Второй этап механизма реализации - стадия правоотношения. Каждое правоотношение обладает определенной совокупностью признаков, инди­видуализирующих его. Признаки правоотношения могут быть как юридиче­ски существенными, так и юридически несущественными. Юридически су­щественными являются признаки правоотношения, которые прямо или кос­венно указаны в соответствующей норме Конституции и закона.[39, c.19]

Следовательно, юридически существенными признаками правоотно­шения по поиску, получению, передаче и распространению информации, в соответствии с Конституцией РФ, будут: 1) объект правоотношения - ин­формация, то есть сведения о событиях, явлениях и фактах общественной жизни; 2) субъектом данного правоотношения может выступать любое фи­зическое лицо (в определенных случаях - только лицо, обладающее гражданством РФ), а также орган государственной власти или местного само­управления; 3) субъективным правом в данном случае обладает только фи­зическое лицо; 4) юридическая обязанность может быть возложена исклю­чительно на юридическое лицо (органы государственной власти, местного самоуправления, средства массовой информации, предприятия, учреждения и т.п.).Предположение о том, что юридическая обязанность, может быть, воз­ложена на средства массовой информации, вытекает, например, из Указа Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информа­цию» от 31 декабря 2003 г.[2]

Юридическая обязанность сообщать о каких-либо событиях, явлениях и фактах может быть возложена на предприятия и другие юридические лица (ст. 3 Указа Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»). А в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ государст­венные органы должны знакомить граждан с информацией, затрагивающей их права и свободы.[2]

Третьей стадией реализации права является определение организаци­онно-правовой процедуры, подходящей для реализации данного права. Организационно-правовая процедура обычно содержится в нормативно- правовых актах. Для ее применения необходимо быть уверенным в том, что: 1) текст правовой нормы является подлинным; 2) норма издана полно­мочным на то органом власти; 3) она действует в данное время на данной территории; 4) определенная норма может применяться в отношении дан­ного лица и объекта.

Третью стадию называют стадией пользования конкретными благами, так как весь процесс реализации права должен заканчиваться именно удовлетворением субъектом своих интересов. Вероятнее всего все же, что ста­дию пользования конкретными благами нельзя полностью отождествлять со стадией определения организационно-правовой процедуры реализации, так как пользоваться благами человек может либо в ходе самой реализации права, либо по ее окончании.

Указанные выше стадии реализации прав и свобод могут быть допол­нены еще одной стадией - стадией конкретизации прав и обязанностей субъектов определенного правоотношения. Эта стадия промежуточная ме­жду стадией правового статуса и стадией правоотношения. Под конкретиза­цией прав и обязанностей следует подразумевать детальное урегулирование права и обязанностей участников правоотношения в текущем (отраслевом) законодательстве. Реализация данной стадии возлагается на законодатель­ные органы. Промежуточной эту стадию следует считать по следующим причинам: 1) конкретизация субъективных прав и обязанностей необходима при решении вопроса о правовом статусе субъекта-носителя прав (ведь, по сути, речь идет об установлении в законодательном порядке его полномо­чий в той или иной сфере и их пределов); 2) если речь идет о конкретизации обязанностей, то, хотя они и проистекают из прав, но приобретают свою ак­туальность только при вступлении субъекта-носителя права в правовые от­ношения.[42, c.35]

Конкретизация прав и обязанностей сама по себе имеет очень большое значение для реализации прав и свобод граждан, так как посредством кон­кретизации возможно устранить препятствия осуществления прав и свобод. Важную роль в процессе реализации прав и свобод граждан играет толкование правовых норм. Это необходимо для установления содержания и осмысления конкретных конституционных положений. Не уяснив содержание нормы, невозможно правильно ее применить. Толкование норм мо­жет осуществляться как государственными органами, так и гражданами (официальное и неофициальное толкование). В процессе реализации прав и свобод граждан могут быть восполнены пробелы в праве. Пробелы в праве могут появиться, например, в случае отсутствия организационно-правовой процедуры реализации прав и свобод граждан. Одной из стадий реализации права является принятие кон­кретного решения, которое должно находиться в полном соответствии, как с законодательством, так и с индивидуальными особенностями конкретных обстоятельств. [16, c.125]

Выработка решения не исчерпывает процесса реализации прав. Для то­го чтобы завершить данный процесс, необходимо, чтобы принятое решение реализовалось в поведении людей, то есть, чтобы они реально пользовались предусмотренными в праве социальными благами.

Заключительным этапом реализации права является проверка правиль­ности выполнения выработанного предписания. Здесь реализация прав гра­ждан связана с механизмом защиты прав, так как осуществлению этой по­следней стадии способствуют разнообразные формы контроля и надзора, выполняемые различными органами государственной власти и местного самоуправления. А в случае выявления нарушений при реализации права, в действие вступает механизм защиты прав и свобод граждан. [16,c.126]

Государственными органами, осуществляющими конституционный контроль в РФ, являются: глава государства, Федеральное Собрание, прави­тельство, судебные органы. В настоящее время в Конституции Российской Федерации основной приоритет отдается человеку, его основным правам и свободам. Данное обстоятельство подтверждает и закрепленная в тексте статьи 2 Конституции Российской Федерации норма о том, что права и свободы человека и гражданина – высшая ценность. Их признание, соблюдение, а также защита является обязанностью государства. Президент Российской Федерации В. В. Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года обратил внимание на особую значимость внедрения нашего государства в мировое информационное пространство, а также необходимость признания, соблюдения, охраны и защиты личных прав и законных интересов.[48, c.281]

По существу, же реализация прав и свобод является единой деятельно­стью, осуществляемой как органами государственной власти и самоуправ­ления, так и отдельными гражданами, и их объединениями. В процессе реа­лизации прав и свобод человек может столкнуться с различными препятст­виями, под которыми в юридической сфере следует понимать такие факты, которые создают преграду упорядочению социальных связей и действуют в противоречие правовым целям и принципам. Негативное влияние препятст­вий на процесс реализации прав и свобод, на управленческий процесс вы­ражается в его торможении.[47, c.159]

Классификацию препятствий можно провести по различным основани­ям, например, на поддающиеся и не поддающиеся управлению. К послед­ним следует отнести препятствия естественного характера, негативно влияющие на процесс реализации прав (стихийные бедствия, природные явления, дальние расстояния и т.д.). К факторам, поддающимся управле­нию, относятся устаревшие правовые нормы, недостатки, появляющиеся в ходе право применения. Такие негативные факты можно преодолеть, напри­мер, путем принятия новых нормативных актов. Препятствия можно разде­лить на выражающиеся в отсутствии необходимых для эффективного управления моментов и препятствия, характеризуемые наличием конкури­рующих с управлением моментов. К первым относится, например, отсутст­вие достаточной материально-финансовой базы, неурегулированность определенного отношения в законодательстве, отсутствие необходимой юри­дической нормы (пробел), отсутствие решающего юридического факта, правовой нигилизм и т.д. Ко второй группе можно отнести все, что прямо конкурирует с правовым регулированием - правонарушения, противоречи­вость правовых средств. В зависимости от того, со стороны какого субъекта они исходят, препятствия можно разделить на чинимые гражданами, обще­ственными организациями, государственными структурами и т.п. Органы государственной власти, например, могут устанавливать препятствия удов­летворению интересов различных субъектов права, а граждане, - совершая преступление.[75, c.321]

Препятствия можно противопоставить по тому, в каком правовом акте они находятся (в нормативном или правоприменительном). В зависимости от их характера препятствия классифицируются на противозаконные сти­мулы и противозаконные ограничения. В качестве примера первых можно привести взятки, а в качестве примера вторых - произвольные запреты, не­обоснованные обязанности и наказания.

Говоря о препятствиях, необходимо провести различие между ними и ограничениями прав и свобод. Их различие состоит в том, что ограничения - это законные средства управления, обеспечивающие, как и стимулы, упоря­доченность системы. Препятствие - негативный фактор, действующий в противоречие управленческим процессам. Препятствия реализации права человека и гражданина на информацию будут рассмотрены в § 4 данной главы.[75, c.323]

Таким образом, механизм реализации права человека и гражданина на информацию обладает некоторой особенностью по сравнению с механиз­мом реализации других прав и свобод. Прежде всего следует отметить, что в его реализации задействованы две стороны - гражданин и государствен­ные органы. Эта специфика предопределяется особенностью правоотноше­ния по поиску и получению информации, который представляет собой взаимосвязанный двусторонний процесс. Кроме того, следует отметить раз­личные условия реализации права на информацию российскими граждана­ми и лицами, не обладающими гражданством РФ. Третьей особенностью механизма реализации рассматриваемого права человека является то, что обязанность в правоотношениях по поиску, получению, передаче и произ­водству информации возлагается исключительно на юридических лиц. Особое место в механизме реализации прав и свобод граждан занима­ют гарантии и ограничения, так как они помогают сделать процесс реализа­ции более упорядоченным.