- •Система муниципального управления
- •Под редакцией в.Б. Зотова
- •Глава 1. Основы местного самоуправления
- •1.1. Концепция и сущностные признаки
- •1.2. Исторический путь местного самоуправления
- •1.3. Правовые основы местного самоуправления
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления
- •1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •1.6. Местное самоуправление и государство
- •1.7. Непосредственное участие граждан
- •1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)
- •1.9. Организационные основы местного самоуправления
- •1.10. Муниципальная служба
- •1.11. Финансово-экономическое обеспечение
- •1.12. Межмуниципальное сотрудничество
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления
- •2.1. Муниципальное образование
- •2.2. Типология муниципальных образований
- •2.3. Население муниципального образования
- •2.4. Территория муниципального образования
- •2.5. Инфраструктура муниципального образования
- •2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
- •2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •3.1. Специфика муниципального управления
- •3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •3.3. Муниципальные услуги
- •3.4. Человек в муниципальном управлении
- •3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой
- •4.1. Общие положения
- •4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным
- •4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
- •4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом
- •4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •4.7. Муниципальное управление строительством
- •4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •5.1. Основы государственной и муниципальной
- •5.2. Муниципальное регулирование занятости
- •5.3. Муниципальная жилищная политика
- •5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •5.5. Муниципальное управление
- •5.6. Муниципальное управление образованием
- •5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •5.8. Муниципальное управление развитием
- •5.9. Муниципальная молодежная политика
- •Глава 6. Муниципальное управление экономикой
- •6.1. Общие положения
- •6.2. Муниципальное управление пользованием землей
- •6.3. Управление муниципальным имуществом
- •6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
- •6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления
- •6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование
- •6.7. Муниципальный заказ
- •6.8. Система муниципальных финансов
- •6.9. Управление муниципальными финансами
- •6.10. Хозяйственная кооперация и внешние
- •6.11. Организационные формы комплексного управления
- •Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
- •7.1. Условия и факторы социально-экономического развития
- •7.2. Анализ, прогнозирование и планирование
- •7.3. Стратегическое планирование
- •7.4. Муниципальные целевые программы
- •7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое
- •7.6. Управление пространственным развитием поселений
- •Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
- •8.1. Организационная структура местной администрации
- •8.2. Организация и планирование работы
- •8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
- •8.4. Информационное обеспечение муниципального управления
- •8.5. Организация муниципальной статистики
- •8.6. Система контроля в муниципальном образовании
- •8.7. Эффективность муниципального управления
- •Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения
- •9.1. Специфика и законодательная база организации
- •9.2. Законодательство и практика
- •9.3. Законодательство и практика муниципального управления
- •9.4. Направления совершенствования
- •Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности
- •10.1. Сельская местность как объект
- •10.2. Система самоуправления в сельской местности
- •10.3. Муниципальное регулирование экономики
- •10.4. Муниципальное регулирование планировки,
- •10.5. Муниципальная социальная политика
- •Глоссарий
1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)
Основы ТОС
Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами.
Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. В уставе устанавливаются:
- территория, на которой осуществляется ТОС;
- цели и задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;
- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;
- порядок принятия решений;
- порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;
- порядок прекращения осуществления ТОС.
ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от местного самоуправления, органы ТОС:
- не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;
- не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);
- не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;
- могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.
В то же время органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятельности (ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в табл. 1.8.1.
Таблица 1.8.1
Основные отличия ТОС и ООС
Параметры |
ТОС |
ООС |
Правовая основа |
Законодательство о местном самоуправлении |
Законодательство об общественных объединениях |
Территория деятельности |
Часть территории муниципального образования |
Территория деятельности определяется уставом |
Количество органов на территории |
На определенной территории может действовать только один орган |
На территории могут действовать несколько различных органов |
Инициаторы создания |
Большинство населения данной территории |
Не менее 3 граждан |
Способы образования руководящих органов |
Собрание (конференция), для исполнительного органа - наем |
Только собрание |
Регистрация |
В местных органах, регистрационной палате или органах юстиции |
В органах юстиции |
Представляет интересы |
Всего населения самоуправляющейся территории (локального территориального коллектива) |
Определенной части населения |
Право нормотворческой и законодательной инициативы |
Обладает данным правом |
Не обладает данным правом |
Властные полномочия |
Обладает в части своей компетенции |
Не обладает |
В настоящее время массовому развитию ТОС препятствует слабая их поддержка населением.
В то же время благодаря ТОС могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, упрощаться и активизироваться избирательные и другие процессы, выявляться и использоваться внутренние резервы территории. Необходимо, однако, учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения и их компетенция определяется самими гражданами. Развитие ТОС отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции местного самоуправления как становления власти снизу вверх.
Система организации ТОС
Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др.
Особое значение имеет создание органов ТОС в местах компактного проживания малочисленных народов. Они призваны содействовать социально-экономическому и культурному развитию, защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Общие принципы организации и деятельности ТОС малочисленных народов устанавливаются федеральным законом.
Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов (рис. 1.8.1).
┌─────────────────────────┐
│Организационные формы ТОС│
└────────────┬────────────┘
┌─────────────────────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────────────┐
│ Формы с участием ││Органы и должностные││ Ассоциация │
│ населения ││ лица ТОС ││ органов ТОС │
└┬────────────────────────┘└┬───────────────────┘└┬─────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │┌──────────────────┐ │┌────────────────┐
├─┤собрания (конференции)│ ├┤ председатель ТОС │ ├┤ на части МО │
│ └──────────────────────┘ ││ (староста) │ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │└──────────────────┘ │┌────────────────┐
├─┤ выборы органов ТОС │ │┌──────────────────┐ ├┤ в пределах МО │
│ └──────────────────────┘ ││ исполнительно- │ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ ││ распорядительные │ │┌────────────────┐
├─┤ референдумы, опросы │ ├┤ органы (исполни- │ ├┤межмуниципальные│
│ └──────────────────────┘ ││ тельный директор)│ │└────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐ │└┬─────────────────┘ │┌────────────────┐
├─┤ правотворческая │ │ │┌────────────────┐ ├┤ региональные │
│ │ инициатива │ │ ├┤ микрорайонов │ │└────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐
│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ ├┤ межрегиональные│
├─┤ обращения │ │ ├┤жилых комплексов│ │└────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐
│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ └┤ общероссийская │
├─┤ обсуждения │ │ ││кварталов, улиц,│ └────────────────┘
│ └──────────────────────┘ │ ├┤ дворов │
│ ┌──────────────────────┐ │ │└────────────────┘
│ │ различные │ │ │┌────────────────┐
└─┤ общественные │ │ ││многоквартирных │
│ инициативы │ │ ├┤домов (подъезда)│
└──────────────────────┘ │ │└────────────────┘
│ │┌────────────────┐
│ ││малых населенных│
│ └┤ пунктов │
│ └────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐
├─┤общественные комиссии │
│ │по отдельным вопросам │
│ └──────────────────────┘
│ ┌──────────────────────┐
└─┤контрольно-ревизионные│
└──────────────────────┘
Рис. 1.8.1. Система территориального
общественного самоуправления
ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, которые могут избирать различные органы. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет. Конференция считается правомочной при участии не менее 2/3 избранных делегатов. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся:
- установление структуры органов ТОС;
- принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;
- избрание органов и должностных лиц ТОС на основе открытости и гласности;
- определение основных направлений деятельности ТОС;
- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет председатель или другое лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями, - староста. Исполнительный орган может возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены. По отдельным вопросам могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчетны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести соответствующую отчетность, в том числе бухгалтерскую.
Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей. К собственной хозяйственной деятельности ТОС может относиться торговая и строительная деятельность, участие в коммерческих организациях, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС, и т.п.
Компетенция отдельных органов ТОС определяется их уставами с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.
К ассоциациям относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС (советы, комитеты, иные органы), а также объединения уполномоченных выборных лиц (советы старост, иных уполномоченных лиц). Они создаются в целях содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.
Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно (рис. 1.8.2).
┌──────────────────────────────────────────────────┐
│ Роли ТОС │
└───────┬─────────────┬─────────────────┬──────────┘
\/ \/ \/
┌─────────────┐┌────────────┐┌─────────────────────┐
│Хозяйствующий││Общественная││ Посредник между │
│ субъект ││ организация││ жителями и властью │
└─┬────────┬──┘└─┬──────────┘└─────┬───────────────┘
│ │ │ ┌──────────┼───────────┐
\/ \/ \/ \/ \/ \/
┌──────────┐┌────────┐┌────────┐┌──────────┐┌───────────┐
│Распоряди-││Исполни-││Информа-││Представи-││Контрольные│
│тельные ││тельные ││ционные ││тельные ││ │
└──────────┘└────────┘└────────┘└──────────┘└───────────┘
/\ /\ /\ /\ /\
┌─┴──────────┴─────────┴───────────┴───────────┴───┐
│ Функции ТОС │
└──────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 1.8.2. Роли и функции территориального
общественного самоуправления
Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования разных федеральных законов. В связи с этим рассматриваются предложения о принятии специального федерального закона "О территориальном общественном самоуправлении населения".
Финансовые ресурсы ТОС
Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления, доходы от собственной хозяйственной деятельности. В собственности ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения: детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество. Структура доходов и расходов ТОС представлена на рис. 1.8.3.
┌──────────────────────┐
│ Доходы и расходы ТОС │
└───────────┬──────────┘
┌────────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐
┌─────────>│ Доходы ТОС │ │ Расходы ТОС │<──────────┐
│ └──────────┬─────────────┘ └─────────┬──────────┘ │
│ ┌──────────┴─────────────┐ ┌──────────────────┴─────────────────────┐│
│ │ Источники формирования │ │ ┌───────────────┐ ┌─────────────────┐ ││
│ │ финансовых средств │ │ │Самостоятельное│ │ Благотвори- │<─┤│
│ └──────────┬─────────────┘ ├>│ использование │ │ тельные акции │ ││
│┌────────────────────┴─────────────────────┐│ │ имеющихся в │ └─────────────────┘ ││
││ ┌───────────────┐┌─────────────────────┐ ││ │ распоряжении │ ┌─────────────────┐ ││
││ │ Доходы от ││ Финансовые средства,│ ││ │ собственных │ │ Пользование │ ││
│├>│ собственной ││ переданные ТОС │<┤│ │ средств │ │ собственностью, │ ││
││ │ хозяйственной ││ из местного бюджета │ ││ └───────────────┘ │ переданной ТОС │<─┤│
││ │ деятельности │└─────────────────────┘ ││ ┌───────────────┐ │ на условиях │ ││
││ └───────────────┘┌─────────────────────┐ ││ │Финансирование │ │ безвозмездного │ ││
││ ┌───────────────┐│Имущество, переданное│ ││ │ целевых │ │ пользования │ ││
││ │ Добровольные ││ в управление ТОС, и │<┘│ │ социальных │ └─────────────────┘ ││
││ │ взносы и ││собственное имущество│ ├>│ программ │ ┌─────────────────┐ ││
│├>│ пожертвования │└───────────────────┬─┘ │ │территориальных│ │ Организация │ ││
││ │ юридических и │┌────────────────┐ │ │ │ образований │ │ экономической │ ││
││ │ физических лиц││жилые и нежилые │<─┤ │ └───────────────┘ │ деятельности, │ ││
││ └───────────────┘│помещения │ │ │ ┌───────────────┐ │ направленной │<─┤│
││ ┌───────────────┐└────────────────┘ │ │ │ Финансовая │ │ на достижение │ ││
││ │ Финансовые │┌────────────────┐ │ │ │ поддержка при │ │ уставных целей │ ││
││ │ средства от ││производственные│<─┤ │ │ проведении │ │и удовлетворение │ ││
│├>│ гражданско- ││ помещения │ │ │ │ культурных, │ │ потребностей │ ││
││ │ правовых │└────────────────┘ │ ├>│ спортивных, │ │ членов ТОС │ ││
││ │ сделок │┌────────────────┐ │ │ │ лечебно- │ └─────────────────┘ ││
││ └───────────────┘│детские и спор- │<─┤ │ │оздоровительных│ ┌─────────────────┐ ││
││ ┌───────────────┐│тивные площадки │ │ │ │ мероприятий │ │Оплата должностей│<─┘│
││ │Кооперированные│└────────────────┘ │ │ └───────────────┘ │в органах ТОС │ │
││ │ денежные │┌────────────────┐ │ │ ┌────────────────┐└─────────────────┘ │
││>│ средства ││ инвентарь, │<─┤ │ │Создание объек- │ │
││ │физических лиц ││ оборудование │ │ │ │тов коммунально-│ │
││ └───────────────┘└────────────────┘ │ │ │бытового и соци-│ │
││ ┌───────────────┐┌────────────────┐ │ │ │ально-культурно-│ │
││ │Кооперированные││ транспорт │<─┘ └>│ го назначения, │ │
││ │ денежные │└────────────────┘ │ обеспечение их │ │
│└>│ средства │ │ содержания и │ │
│ │юридических лиц│ │ эксплуатации │ │
│ └───────────────┘ └────────────────┘ │
│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐ │
└───────┤Контроль за поступлением и расходованием финансовых средств ТОС├──────────────┘
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\ /\ /\
┌─────────┴────────┐┌────────┴───────────┐┌─────────────┴───────────────┐
│ Ревизионная ││ Органы финансового ││Годовой отчет ТОС на собрании│
│комиссия (ревизор)││ контроля ││ или конференции членов ТОС │
└──────────────────┘└────────────────────┘└─────────────────────────────┘
Рис. 1.8.3. Финансовая модель ТОС
Вопросы для самоконтроля
1. Что понимается под ТОС?
2. Как образуются органы ТОС?
3. Какова роль ТОС в осуществлении местного самоуправления?
4. На каких территориях могут создаваться органы ТОС?
5. Какие задачи могут решать органы ТОС?
6. Назовите источники финансирования ТОС.