ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО И НОВЫЕ ГОРОДА В США

ПО Л И Т И К А В Б О Л Ь Ш И Х

АМ Е Р И К А Н С К И Х Г О Р О Д А Х

Встране свободного предпринимательства само понятие «планирование» ставится под

сомнение. Поэтому не удивительно, что созда­ ние региональных органов планирования

было запоздалым, а их роль - ограниченной.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ СТРУКТУРА

Как правило, у каждого города есть своя гра­ достроительная комиссия (City Planning Com­ mission), которая дает директивы большой группе специалистов, занимающихся проект-

ющий градостроительные решения, положен­ ные в основу регионального плана.

В Сан-Франциско региональные проектно­ планировочные группы, прежде чем разрабо­ тать три принципиальные схемы (линейная, или схема «городского коридора», полицент­ рическая, дисперсная), изучили все разроз­ ненные плановые предложения муниципали­ тетов района. После консультаций с различ­ ными местными инстанциями Ассоциация представителей местных властей в 1969 году опубликует уже настоящий проект районной планировки.

11. А Д М И Н И С Т Р А Т И В Н А Я С Т Р У К Т У Р А

При слабости официальных градострои­ тельных органов важную роль приобретает частная инициатива. Строительство новых городов в Соединенных Штатах - по преиму­ ществу сфера деятельности частного пред­ принимательства, при этом, как будет пока­ зано ниже, предприниматель стремится полу­ чить прибыль.

СОЗДАНИЕ НОВЫХ ГОРОДОВ

В УСЛОВИЯХ ЧАСТНОЙ И НИЦИАТИВЫ

Движение за новые города возникло в Сое­ диненных Штатах как естественный резуль­ тат деятельности частных застройщиков. По­ следние, удовлетворив спрос на индивидуаль­ ные жилые дома на окраинах крупных горо­ дов, обратились к более широкому рынку: семьям с доходами выше среднего (Upper

middle i ncome families). Большая емкость этого

рынка и необходимость обеспечить потреби­ телю сеть учреждений социально-бытового обслуживания более высокого класса, чем в пригородных жилых зонах, потребовали пла­ нирования более крупных градостроительных операций, предусматривающих возведение более 1 0 ООО жилищ. Название «новые горо­ да» в применении к таким операциям возник­ ло прежде всего из соображений рекламного характера.

Большое строительство возможно лишь тогда, когда застройщик в состоянии приоб­ рести крупные участки территоf>ИИ. С этой точки зрения идеальным решением была бы покупка всего участка под застройку у одно­ го владельца или если бы последний сам, вер­

нее, при посредничестве какой-либо строи­ телы:юй ассоциации стал застройщиком. При­ мерно так возникли города Рестон, Фостер­ Сити, Редвуд-Шорс, Валенсия. Необходимо также, чтобы застройщик располагал финан-

совыми средствами, достаточными для при­ обретения земли, инженерного оборудования

ности, возникающие в подобных случаях, за­ частую проистекают из недостатка финансо­ вых возможностей у застройщиков: так, ком­ пания « Рестон Вирджиниа инкорпорейтед» в 1 967 году объявила себя несостоятельной и была куплена компанией «Галф ойл», которая учредила филиал под названием « Галф Рес­ тон инкорпорейтед» .

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ С ОФИЦИАЛЬНЫМ И

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫМИ СЛУЖБАМИ

Районные градостроительные учрежде­ ния (не считая службу, ведающую федераль­ ными автодорогами) настолько слабы, что за­ стройщики новых городов имеют дело в основном с властями более мелких админи­ стративно-территориальных единиц: напри­ мер, с администрацией графств, когда новый город не входит в подчинение какого-либо муниципалитета, или же - в противном слу­ чае - с муниципалитетом. Переговоры с местной администрацией при совпадении ин­ тересов застройщиков и властей обычно про­ текают без особых осложнений. И в самом деле, возведение на территории, подведомст­ венной муниципалитету или графству, ново­ го города открывает дополнительные источ­ ники доходов, если наряду с жильем будут создаваться места приложения труда, то есть новые объекты налогообложения (местные налоги взимаются со стоимости земли и рас­ положенных на ней строений). Расходы же, которые потребуются от властей (строитель­ ство школ, общественно-бытовых учрежде­ ний и т. п.) не столь велики, как расходы на строительство жилищ. Лепю понять, что в условиях обостренного соперничества разных муниципалитетов и графств, стремящихся повысить местную деловую активность, а следовательно, поступление налогов, строи­ тельство нового города является важным преимуществом, даже если в течение долгого периода доходы от жилых новостроек не бу­ дут покрывать расходов, понесенных муни­ ципалитетом на их строительство. Теоретиче­ ски графство может контролировать деятель­ ность застройщиков четырьмя основными способами: определением размера земельно­ го налога, использованием совещательных функций плановой комиссии графства, про­ кладкой сети водоснабжения и канализации, регламентацией городского зонирования. Од­ нако наблюдения, проведенные в некоторых новых городах (Фостер-Сити, Редвуд-Шорс,

Валенсия, Коламбия и др.), показывают, что графства отнюдь не всегда могут или хотят полностью использовать свои полномочия.

Рестон составляет исключение из правила: его местоположение было выбрано с согласия региональных инстанций, и новый город является частичным осуществлением регио­ нального плана 1961 года. Глава компании, строящей город, имеет заместителем бывше­ го сотрудника планировочного бюро, разра­ ботавшего проект. Инициатор строительства стремился прежде всего добиться высокого качества работ, создания столь редко встре­ чающейся в Соединенных Штатах подлинной городской среды. Не случайно поэтому Рес­ тон был признан в графстве Фзйрфакс образ­ цовым примером нового города.

ВНУТРЕННЯЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ

СТРУКТУРА НОВЫХ ГОРОДОВ

Через несколько лет новые города столк­ нутся с важной проблемой: им предстоит соз­ дать городское самоуправление, по крайней мере в том случае, если новый город возник на территории, непосредственно входящей в состав графства, а чаще всего так и бывает. Теоретически жители города могут потребо­ вать самоуправления с того момента, как их число достигнет нескольких сот и за него вы­ скажется большинство в три четверти голо­ сов. Застройщики, как правило, энергично противятся такой возможности, поскольку они предпочитают иметь дело не с предста­ вителями горожан, а с прежними властями, которые весьма благожелательно настроены к людям, открывающим для них новые источники доходов. Что касается жителей, то требовать административного отделения так­ же не в их интересах, во всяком случае по­ началу, поскольку может случиться так, что зто отделение затронет только жилые зоны, и тогда местные налоги на строительство об­ щественных учреждений (в частности, школ) сильно повысятся. Тем не менее в большин­ стве новых городов существует мнение, что в конце концов решение о создании само­ стоятельного муниципалитета должно быть принято. Застройщики готовятся к этому, сами организуя ассоциации жильцов, которые управляют некоторыми учреждениями обще­ ственного назначения (например, в Вален­ сии). В Коламбии главный застройщик создал ассоциацию, в которой его представители имеют большинство, но где роль жителей бу­ дет возрастать и ко времени окончания строи­ тельства города большинство и право контра­ ля за делами уже перейдет к ним. Эта ассо-

циация ведает содержанием городских ком­ муникаций, парков и мест отдыха, мест соб­ раний и т. п. Она имеет право передавать эти заведения частным лицам и взимать с них налоги на собственность (около 0,75 % от стоимости в год).

поиски новой

АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ

Нет твердой уверенности в том, что подоб­ ное совпадение интересов застройщика и соответствующих местных инстанций выгод­ но для всего района, с одной стороны, и для тех, кто будет жить в новом городе, - с дру­ гой. Население выбирает такой образ жизни, который отвечает общей тенденции развития

ненных Штатах перспектива жилой среды, обеспеченной достаточным и разнообразным обслуживанием. Однако представляется сом­ нительным, чтобы обещания, расточаемые рекламными проспектами, были бы полно­ стью осуществлены. Этому могут помешать либо размеры самих новых городов, недоста­ точные для того, чтобы обеспечить столь вы­ сокий уровень обслуживания населения, ли­ бо ограниченные возможности застройщиков для финансирования учреждений социально­ бытового обслуживания или даже просто для привлечения в новые города.

В некоторых новых городах финансовые трудности таковы (см. раздел IV), что приз­ нается необходимым сократить программу строительства таких учреждений. Так, как мы уже говорили, случилось в Рестоне, где инициатор строительства недавно потерпел финансовый крах, и все предприятие было куплено крупной нефтяной компанией.

С другой стороны, с точки зрения местных властей, новые города не вписываются в рам­ ки какой-либо общей градостроительной по­ литики, а если и вписываются, то скорее слу­ чайно (как Рестон). Этим объясняется и пло­ хое использование региональных учреждений общественно-бытового назначения, и хаоти­ ческий рост города, и опасность поглощения зеленых пространств и т. п. Кроме того, уже сам способ финансирования новых американ­ ских городов предназначает их (и застрой­ щики не скрывают этого) для относительно зажиточных слоев общества. Эти города, сле­ довательно, не могут содействовать решению проблемы жилья для малообеспеченных классов.

Кое-кто считает такое положение неудов­ летворительным. Это руководители регио-

ltttltllВЫСО>;ОЙ ПЛОТНОСТИ

6

лем фондов. Предстоит также преодолеть противодействие крупных городов, которые не захотят, чтобы федеральные деньги пошли на мероприятия по обновлению и на строи­ тельство новых городов. Подобная проблема

возникнет и во Франции. Но как бы там ни было, такого рода законодательство представ­ ляется необходимым, если только Соединен­ ные Штаты намерены строить настоящие но­ вые города. А пока региональные градострои­ тельные службы, например в Вашингтоне, могут выступать с предложениями (скажем, проект развития Джермантауна с привлече­ нием частной инициативы), не имея иных средств, кроме права убеждать местную ад­ министрацию и застройщиков да контроля над проектами сооружений общественного назначения, которые строятся с финансовым участием федерального правительства.

111. Г Р А Д О С Т Р О И Т ЕЛ Ь Н Ы Й А С П Е К Т

Итак, новые города - это частные пред­ приятия, объем которых незначителен по сравнению с общим размахом операций по застройке городских окраин. Они являются, следовательно, лишь одним из аспектов - в итоге второстепенным - проблемы градост­ роительства в этой стране, хотя их инициато­ ры и стараются всеми способами заставить говорить о своих планах и о результатах их осуществления.

ПРОЕКТНЫЕ РАБОТЫ

Отмеченная выше слабость региональных служб планирования ведет к тому, что орга­ ны, ответственные за строительство новых городов, не получают никаких директив, предписывающих включение их проектов в программу регионального развития. Обычно застройщик поручает составление программы работ какому-либо частному проектному бюро: для города Редвуд-Шорса работает контора «Лэрри Смит и К0», для Валенсии - «Виктор Грюн энд ассошиэйтс» и т. д. Затем частному градостроительному бюро дают за­ каз на разработку генерального плана (Маstеr

Plan ) : контора «Вилси, Хэм и Блэйр» состав­

ляла план Фостер-Сити, «Аркитектс колла­ борэйтив» - план Редвуд-Шорса, «Томас Л. Саттон» - Валенсии, «Витлси и Конк­ лин» - план Рестона. Инициатор строитель­ ства Коламбии предпочел организовать соб­ ственное проектное бюро в составе компании «Роуз». Пользуясь услугами различных экс-

о

'=======1 нм --

ВАЛЕНСИЯ. СХЕМА ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНА

пертов, он в то же время сохранял за собой контроль над общей координацией работ.

Генеральный план обычно не вызывает возражений со стороны местных властей, но сам застройщик, столкнувшись с конкретны­ ми затруднениями, с финансовыми проблема­ ми, может, не колеблясь, изменить первона­ чальные проекты. Похоже на то, что, поручая разработку градостроительного плана част­ ному бюро, застройщик обеспечивает своему предприятию дополнительную рекламу. Схе­ мы генеральных планов и проекты детальной планировки составляются различными гра­ достроительными и архитектурными служ­ бами. Иногда проектные работы проходят еще одну стадию: составляется так называе­ мый «промежуточный план» (Intermediate

P!an), :который является переходным звеном от генерального плана :к проекту детальной планировки. Контроль над всеми этими пла­ нами теоретически должны обеспечивать вла­ сти той административной единицы, на тер­ ритории :которой расположен город.

Опыт строительства новых городов (в ча­ стности, Рестона и Редвуд-Шорса) показыва­ ет, что нередко между градостроительными бюро и персоналом, непосредственно отвеча­ ющим за строительство, по тем или иным во­ просам возникают расхождения. Налажива­ нию тесного взаимодействия между ними мешает и то обстоятельство, что они часто зна­ чительно удалены друг от друга (например, градостроительное бюро «Ар:ките:ктс колла­ борейтив», занятое составлением проекта го­ рода Редвуд-Шорса, находится в Кембридже, неподалеку от Бостона).

П РИНЦИПИАЛЬНЫЕ УСТАНОВКИ

Принципы, :которыми руководствуются градостроители при разработке планов новых городов, редко можно определить с достаточ­ ной четкостью. Тем не менее детальный ана­ лиз этих проектов позволяет вывести некото­ рые основные положения, а именно:

стремление создать живой городской орга­ низм: застройка в виде малых жилых единств («деревень»), имеющих замкнутые простран­ ства, :как реакция против индивидуализма, свойственного американским пригородам. От­ сюда обращение :к принципу линейной за­ стройки вместо обычных разбросанных уча­ стков;

систематическое включение мест отдыха непосредственно в зоны жилой застройки. Особое внимание уделяется водоемам (в Фос­ тер-Сити, Рестоне), зеленым насаждениям, игровым и спортивным площадкам;

предпочтение, отдаваемое пешеходным пу­ тям, что вытекает из двух предыдущих прин­ ципов. Идея разделения уличного движения выглядит оригинальной в стране, где преиму­ щество отдано автомобилю. Сеть пешеход­ ных дорог связывает жилые кварталы с за­ ведениями общественного назначения, рас­ положенными в центре города, по меньшей мере в 400 метрах от жилья;

равновесие между общественным транс­ портом и автомобилем. Этот принцип выра­ жается в выделении пространств для предпо­ лагаемой системы общественного транспорта, но, как правило, он отнюдь не проводится в жизнь. В данном случае имеют место боль­ шие расхождения между выдвинутым прин­ ципом и его реальным осуществлением;

поиски оригинальных архитектурных ре­ шений. Часто это ведет :к заимствованию эле­ ментов средиземноморского декора (пиацца, галерея, аркада, патио).

Мы видим, что градостроительные концеп­ ции американских новых городов, даже и не отличаясь большой оригинальностью, в неко­ торых случаях идут вразрез со стихийными тенденциями развития градостроительства в Соединенных Штатах.

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ СХЕМЫ

Изложенные выше принципы приходится модифицировать, сообразуясь с условиями местности, которые не всегда бывают благо­ приятными: иногда новые города строятся на удалении 30-50 километров от крупных мет­ рополий (таких, как Вашингтон, Сан-Фран­ циско, Лос-Анджелес) или в холмистой и по­ крытой растительностью местности (Колам­ бия, Рестон), иногда на низменных и сырых, окаймляющих залив участках (Фостер-Сити, Редвуд-Шорс), иногда на пересеченной или пустынной местности (Валенсия) - словом, там, где застройщик сумел подыскать доста­ точную по размерам и подходящую по цене территорию.

ВАЛЕНСИЯ. СХЕМА РАЗДЕЛ ЕНИЯ ТРАНСПОРТНЫХ ПОТОКОВ

вающей город с другими населенными места­ ми, все строится главным образом на воз­ можности автомобильного движения, какие бы надежды ни возлагались на обществен­ ный транспорт. Что касается последнего, то на него ссылаются, но не особенно в него ве­ рят.

IV. Ф И Н А Н С И Р О В А Н И Е Н О В Ы Х Г О Р О Д О В

Поскольку в Соединенных Штатах новые города начинаются как предприятия частных застройщиков, проблемы финансирования приобретают там иные особенности, нежели в странах Западной и Восточной Европы. Здесь мы рассмотрим проделанные работы по изучению рентабельности строительства, фи­ нансовые источники застройщиков, порядок приобретения земли и цены на нее, инженер­ ное оборудование и перепродажу земельных участков, цены и размер платы за наем квар­ тир и других помещений.

РЕНТАБЕЛЬНОСТЬ

Исследование рентабельности задуманного предприятия имеет большое значение для за­ стройщиков, которые рассчитывают на при­ быль порядка 20 % от вложенного капитала. В Коламбии, например, г-н Роуз, возглавля­ ющий одноименную компанию, которая уже выстроила несколько коммерческих центров, поручил своим службам разработать эконо­ мическую модель, которая позволила бы поддерживать финансовые дела предприятия в хорошем состоянии в течение длительного периода строительства. В настоящее время зта модель определяет сроки строительства нового города в 1 5 лет и устанавливает допу­ стимые расходы и потребности в инвестици­ онном капитале: она позволяет рассчитывать на доходы (без выплаты налогов) общей сум­ мой около 1 30 ООО ООО долларов (640 ООО ООО

франков) в течение 15 лет. Экономическая модель становится руководящей основой все­ го предприятия: ни один архитектурный за­ мысел не может быть принят к осуществле­ нию без предварительной оценки его стоимо­ сти и его воздействия на общий бюджет. Разумеется, подобная модель не может быть гарантирована от элементов случайности в оценке стоимости и рыночной цены и прежде всего в определении темпов строительства. Тем не менее она показывает, что в течение 6-7 лет предприятие продолжает оставаться крайне убыточным, и зто вновь поднимает проблему первоначального финансирования.

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ

На практике вопрос о финансировании та­ кого предприятия, как новый город в Соеди­ ненных Штатах, ставится так же, как и для любой другой строительной операции, - раз­ ница лишь в масштабах. Во всех случаях ме­ стные власти не оказывают строительству какой-либо особой финансовой помощи, разве что иногда, выделяя ассигнования на инже­ нерное оборудование территории.

Застройщик, если он не располагает землей до начала строительства, должен ее приоб­ рести, и как можно быстрее, чтобы обезопа­ сить себя от конкурентов, так называемых «пиратов». Затем он должен оборудовать при­ обретенные участки, возможно пользуясь фи­ нансовой поддержкой властей той админист­ ративной единицы, на территории которой они находятся. Использование этой оборудо­ ванной территории не регламентируется ка­ тегорически, но обычно участки, отводимые под застройку индивидуальными домами, он уступает строительным компаниям, которые возводят зти дома и продают их. За собой застройщик сохраняет строительство соору­ жений, сдаваемых внаем (квартиры, коммер­ ческие сооружения, конторские здания, пред­ приятия и т. п.). Бывают исключения из это­ го правила. Так, в городе Ирвин-Рзнч (около Лос-Анджелеса) застройщик сдает внаем ин­ дивидуальные дома. Кроме собственных средств, застройщик обращается еще к двум финансовым источникам:

краткосрочные займы на покрытие расхо­ дов по приобретению и оборудованию зе­ мельных участков для перепродажи их строи­ тельным компаниям. Эти займы он полу­ чает от частных банков из расчета в сред­ нем 6 % годовых. Так, в городе Фостер-Сити

компания «Т. Джек Фостер и сыновья»

долгосрочные займы на покрытие расходов по строительству зданий, возведенных заст­ ройщиком с целью их последующей сдачи внаем. Кредитная ставка этих займов не­ сколько выше (около 7 % ), а срок обычно 2025 лет. Так, в Рестоне займы на строительст­ во квартир получают от банков и страховых обществ на 20-25 лет из 6,5 % годовых. В Ва­ ленсии кредитная ставка займов сроком на 25 лет составляет всего 6 % . Такой размер кредитной ставки следует считать весьма умеренным, если сравнить его с ожидаемыми доходами застройщика от сдачи помещений внаем.

Чтобы получить эти займы, застройщики новых городов стараются показать, что они не испытывают особых финансовых трудно­ стей. Между тем их финансовое положение далеко от полной стабильности, особенно ког­ да они вынуждены приобретать земельные участки (так было в Рестоне, Коламбии и Фостер-Сити). Когда в начале операции (KaI( в Фостер-Сити) приходится иметь дело не с одним владельцем земли, а с несколькими, цены на землю повышаются, что ставит за­ стройщика в затруднительное положение. То же самое было в Рестоне и Коламбии. Финан­ совые трудности Коламбии известны. В Рес­ тоне они привели к недавнему банкротству компании, осуществлявшей строительство («Вирджиния Рестон инкорпорейтед» ), и к пе­ рекупке ее нефтяной компанией «Галф» . Хо­ тя, разумеется, получить точные сведения по этому вопросу трудно, строительство нового

города, по-видимому, операция, требующая от предпринимателя больших усилий, особенно если возникает необходимость предваритель­ ной покупки территории, разделенной на участки, принадлежащие разным владель­ цам.

ПРИОБРЕТЕНИЕ И ПЕРЕПРОДАЖА

ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

В некоторых случаях застройщику не при­ ходится приобретать землю - это когда ком­ пания, уже давно владеющая землей, сама решает строить на ней новый город при по­ средстве одного из своих филиалов. Так, в Валенсии компания «Ньюхолл лэнд энд фар­ минг», владеющая землей уже более столетия, передала ее в распоряжение своего филиала «Калифорния лэнд компани», который и осу­ ществляет строительство нового города. Ком­ пания «Лесли пропертиз инкорпорейтед», строящая город Редвуд-Шорс, является фи­ лиалом компании «Лесли солт», которая вела раньше на этой территории соляные разра­ ботки. Иногда (пример Фостер-Сити) застрой­ щик покупает перед началом операции цели­ ком всю территорию под застройку, если это возможно, у одного владельца (например, у той же «Лесли солт компани» ). Но в менее благоприятных условиях (Рестон, Коламбия) застройщик вынужден покупать участки у нескольких собственников земли, подвергаясь риску: некоторые из землевладельцев могут затеять игру на повышение, спекулируя на высокой норме прибыли, ожидаемой от стро­ ительства нового города, и на возможности «пиратской» застройки (например, конкури­ рующим коммерческим обществом). Такая

земельная спекуляция в Коламбии и особенно в Рестоне была одной из причин тех финан­ совых затруднений, с которыми столкнулись застройщики.

Инженерное оборудование территории за­ стройщик осуществляет по мере необходимо­ сти и, как правило, самостоятельно (Вален­ сия, Рестон, Коламбия). Себестоимость этих операций достигает порядка 25 ООО долларов на 1 акр земли (370 ООО франков на 1 гектар). Однако в некоторых случаях он получает по­ мощь от местных властей, от муниципалите­ та или от администрации графства, если тер­ ритория нового города не входит в ведение какого-либо муниципалитета (unincorporated

агеа) через посредство Ведомства развития

(Iшproveшent [ )istrict), специально учрежден­

ного с этой целью. Такой порядок принят в городах Фостер-Сити и Редвуд-Шорсе. В по­ следнем случае муниципалитет (Редвуд-Си­ ти) предоставляет частным лицам займы (сроком на 40 лет и менее чем из 6 % годо­ вых), используя проценты от них на финан­ сирование определенной части работ. Участ­ ки продолжают оставаться исключительной собственностью застройщиков, которые, од­ нако, перепродают их по умеренной цене, поскольку покупатели должны еще вы­ плачивать муниципалитету взносы по зай­

мам.

Как правило, перепродаются лишь те из оборудованных участков, которые отведены под застройку индивидуальными жилыми домами, приобретенными в собственность (преобладающий тип жилищ). Что же касает­ ся других видов строений (многоквартирные дома, здания коммерческих и других учреж­ дений, производственные помещения), то за­ стройщик возводит их на свои средства, что­ бы затем сдать внаем. Но этот общий прин­ цип допускает известные отклонения. Иногда застройщики сами возводят индивидуальные дома, а затем продают их или же предостав­ ляют возможность строить производственные помещения предприятиям и т. д. Площадь индивидуальных участков обычно от 500 до 1 ООО кв. метров, а цена их определяется из расчета от 50 до 85 франков за 1 кв. метр тер­ ритории, оборудованной «до границ участка» (то есть когда линии городских коммуникаций подведены к самым границам участка). Это относительно невысокие цены, но в условиях редкой застройки и весьма низкой ее стои­ мости в Соединенных Штатах (порядка 600 франков за 1 кв. метр для индивидуаль­ ных домов) они составляют от одной чет­ верти до одной трети цены дома (и всего 1015 % цены квартиры).