2. РефорМы естественных монополий: зарубежный опыт и российские реалии (электроэнергетика, железные дороги, жкх)

2.1 Развитие электроэнергетики: история

Электроэнергетика возникла в 80-х годах XIX века, когда были построе­ны первые небольшие электростанции на постоянном токе низкого напряжения для электроснабжения отдельных потребителей. Ввиду очевидных преимуществ электроэнергии для освещения помещений и улиц, а также постоянно расширяющихся областей ее применения (электротранспорт, отопление, связь и т.д.) этот период ознаменовался быстрым ростом числа не­больших изолированно работающих электростанций с собственными электри­ческими сетями, проложенными к их потребителям. Таким образом, электро­энергетические компании изначально были вертикально - интегрированными структурами, осуществляющими производство, передачу и поставку электро­энергии¹⁶.

Высокие удельные потери электроэнергии при ее передаче на низком на­пряжении ограничивали дальность передачи электроэнергии несколькими ки­лометрами, что обусловило в этот период строительство электростанций пре­имущественно в крупных городах с их компактно расположенными потребите­лями и жесткую конкуренцию между производителями за потребителей. Распо­ложенные по соседству потребители могли получать электроэнергию от разных электростанций, принадлежащих разным производителям, и улицы многих городов оказывались опутанными проводами воздушных линий электропередачи (кабели для подземной прокладки сетей стали применяться позднее).

Следующий этап развития электроэнергетики пришелся на конец XIX -начало XX века, когда были изобретены и начали применяться трехфазные электрические машины (генераторы и двигатели) и трансформаторы. Это по­зволило строить электростанции в местах расположения первичных источников энергии (гидроэнергия рек, уголь), производить электроэнергию на повы­шенном напряжении, передавать ее на большие расстояния до местонахожде­ния потребителей и трансформировать ее в низкое напряжение, требующееся потребителям. Эти нововведения также позволили обеспечивать элек­троэнергией малые города и сельские населенные пункты и положили начало созданию энергосистем.

Одновременно шел процесс объединения и слияния небольших незави­симых компаний, вызванный снижением прибыли из-за жесткой конкуренции, возможностью снижения издержек за счет отказа от прокладки параллельных линий электропередач, присущим электроэнергетике положительным эффек­том масштаба и усиливающейся критикой со стороны городских властей и об­щественности из-за неопрятного вида улиц, опутанных многочисленными про­водами¹⁷.

В целях упорядочения деятельности электроснабжающих компаний город­ские власти стали практиковать предоставление отдельным компаниям привиле­гии (концессии) обеспечивать электроэнергией те или иные районы города или отдельные участки электрохозяйства города (электротранспорт, электроосвеще­ние и т.д.). Однако сроки действия концессии часто были непродолжительными, что не устраивало ни энергоснабжающие компании, ни их инвесторов.

Указанные обстоятельства послужили причиной того, что вначале в США в 1907 году, а затем и в других странах, начали приниматься законода­тельные акты, устанавливающие, что электроснабжение отдельных населенных пунктов и регионов является естественной монополией, подлежащей государ­ственному (общественному) регулированию. Целью регулирования было уста­новление специально созданными комиссиями тарифов на услуги компаний-монополистов, рассчитанных на основе их издержек плюс разумная прибыль.

Такой подход устраивал энергетические компании, поскольку позволял им сократить издержки, связанные с конкуренцией, устранить риск непродле­ния концессии и, следовательно, привлекать инвестиции на более выгодных ус­ловиях. Устраивал он и потребителей, поскольку отсутствие конкуренции сни­жало общественные издержки за счет прекращения строительства дублирую­щих элементов энергосистем, а государственное регулирование не позволяло монополистам получать чрезмерно высокую прибыль.

В странах социализма, и, в первую очередь, в СССР, элек­троэнергетика развивалась в сторону все большей интеграции - от отдельных региональных энергосистем к объединенным энергосистемам нескольких ре­гионов и единой энергосистеме страны.

Важным следствием процесса интеграции в этих странах стало создание развитых межсистемных электрических сетей, позволяющих передавать боль­шие потоки электроэнергии между энергосистемами и регионами.

В западных странах с начала 70-х и вплоть до 90-х годов ХХ века, характеризовавшихся высокими темпами инфляции, происходил постоянный и существенный рост постоянных и переменных издержек энергетических компаний, стремившихся возместить все свои издержки через тарифы. Это, естественно, вело к росту цен на электроэнергию и вызывало недовольство потребителей, многие из которых причину роста цен усматривали в неэффективности регулирования¹⁸.

К этому же периоду относится усиление критики энергетических компа­ний и государственных органов: за строительство атомных станций - из-за их высокой стоимости и проблем безопасности, гидроэлектростанций - из-за зато­пления больших массивов плодородной земли и проблем судоходства, а круп­ных угольных электростанций - из-за загрязнения окружающей среды. По мне­нию критиков, принятие соответствующего законодательства и переход на ры­ночные отношения способны ослабить эти негативные явления.

Замедление роста положитель­ного эффекта масштаба в отрасли и, в первую очередь, в генерации, поставили в повестку дня вопрос об отказе от монополии и переходе к дерегулированию и конкуренции в тех сферах деятельности, где это было целесообразно сделать. Этими сферами в электроэнергетике являются производство электроэнергии и ее по­ставка, в то время как передача и распределение в любом случае являются естественными монополиями.

2.2. Зарубежный опыт реформ электроэнергетики.

До начала 90-х гг. в мире господствовало мнение, что электроэнергетика всецело относится к отраслям естественных монополий. Это означало, что к ней неприменимы законы конкуренции, и она должна быть в руках государства: либо целиком ему принадлежать (как было в большинстве стран), либо все аспекты функционирования отрасли должны полностью регламентироваться государством. При этом, однако, приходилось мириться с тем, что многие показатели эффективности электроэнергетики были существенно ниже, чем в частном секторе экономики.

В начале 90-х годов прошлого столетия в ря­де стран (Великобритания, отдельные штаты США, страны Скандинавии и не­которые другие) были проведены реформирование и реструктуризация элек­троэнергетики, предусматривающие дерегулирование отрасли, переход к кон­куренции. Конкурентный рынок электроэнергии появился в 1990 г. в Англии и Уэльсе, а в 1991 г. Норвегия впервые в мире установила режим неограниченной конкуренции на рынке электроэнергии¹⁹.

Дополнительным импульсом к дерегулированию электроэнергетики в странах Евросоюза стала директива Европарламента, принятая в 1998 году и направленная на создание единого, как и в отношении других товаров, рынка электроэнергии, а также проведенная в ряде стран (Великобритания, Чили) приватиза­ция основных объектов электроэнергетики.

На протяжении последующего десятилетия на этот путь либерализации электроэнергетической отрасли встали многие другие государства.

Поэтому, реформа электроэнергетики – одна из современных тенденций развития мировой экономики. Она возникла не случайно, а в силу стечения ряда условий, которые сложились в отрасли лишь в последние десятилетия. Основное из них - укрупнение и интеграция энергосистем, что создает новые возможности для конкуренции между поставщиками энергии.

Эта тенденция обусловлена рядом причин:

-возрастанием требований к энергоэффективности, и "экологической чистоте" производства; эти факторы способствуют частичной замене наращивания местных генерирующих мощностей на получение электричества из энергоизбыточных регионов;

-увеличением степени экономической интеграции отдельных территорий (в частности, стран Евросоюза, Северной Америки);

-усложнением инфраструктуры электроэнергетики.

Революционное развитие технологий способствует формированию конкурентного рынка электроэнергии. В силу ужесточения экологических требований и стандартов, возникла ниша для новых игроков на рынке, в том числе небольших энергетических компаний. Многие государства активно поощряют освоение так называемых альтернативных источников энергии: ветряных, приливных, небольших гидроэлектростанций, электростанций, работающих на органических отходах и т.д. Этот новый сектор отрасли заметно меняет энергобаланс (структуру источников получения энергии) некоторых стран.

Проблема энергетики многих государств - нехватка инвестиций. В первую очередь это касается стран с переходной экономикой, где сохраняется государственная монополия в электроэнергетике. Там государственные инвестиции снизились на порядок, в то время как частные инвесторы не готовы вкладывать серьезные деньги в предприятия, которые они не могут контролировать и рентабельность которых низка. В результате инвестиционный голод привел к постепенной деградации отрасли. В этих условиях либерализация электроэнергетики помогает привлечь средства частных инвесторов.

Все эти факторы в совокупности способствовали возникновению свободного рынка электроэнергии, развитию конкуренции в отрасли, как в масштабе отдельных территорий, так и в государственном, и в межгосударственном. Появилась возможность не только продавать энергию по свободным ценам, но и приспособить ее куплю-продажу к текущей конъюнктуре (сделать торговлю более оперативной, а ценообразование – более гибким), значительно расширив круг участников свободного рынка. Для этого и потребовалось реформировать электроэнергетику, построенную на принципах монополизма.

Каким образом осуществляется демонополизация отрасли?

В современной электроэнергетике действует оптовый и розничный рынки. На оптовом рынке крупные электростанции и импортеры продают электроэнергию оптовым покупателям - энергоснабжающим организациям (розничным поставщикам) и крупным конечным потребителям, а поставка им электроэнергии осуществляется преимущественно по электрическим сетям вы­сокого напряжения (передающим сетям).

На розничном рынке энергоснабжающие организации и региональные электростанции продают электроэнергию розничным покупателям (средним и мелким конечным потребителям), а поставка им электроэнергии осуществляет­ся по сетям среднего и низкого напряжения (распределительным сетям).

Переход от монопольного рынка, когда одна вертикально - интегрирован­ная компания (ВИК) монопольно осуществляет производство, передачу, распре­деление и сбыт электроэнергии, к конкурентному рынку, может быть осуще­ствлен различными путями и в различных вариантах, однако сферы ее передачи и распределения в любом случае должны оставаться монопольными и регулироваться государством. Кроме того, переход к конкуренции можно осуществить поэтапно - вначале на оптовом рынке, а затем и на розничном.

Реформирование отрасли в разных странах сводится к определенным направлениям, которые реализуются полностью или отчасти.

В зависимости от того, насколько радикально и последовательно проводятся эти преобразования (и проводятся ли вообще) различают несколько моделей электроэнергетики, к которым сводится строение отрасли в большинстве стран мира. Принято выделять четыре таких модели:

Вертикально-интегрированная модель характеризуется абсолютной монополизацией отрасли: доминирует одна вертикально-интегрированная компания или холдинг, обычно подконтрольные государству. Эта модель свойственна большинству стран в дореформенный период.

Модель независимых производителей отличается от первой демонополизацией производства электроэнергии: возникают независимые друг от друга частные генерирующие компании, которые конкурируют за право поставлять оптом электроэнергию, как правило, под гарантии государства. Эта модель характеризуется весьма ограниченной конкуренцией.

Модель единого закупщика (покупателя) – монопсония, заключается в том, что централизованная государственная организация закупает электроэнергию оптом у независимых производителей, а затем перепродает ее. От модели независимых производителей отличается, в частности, наличием независимых сбытовых компаний, которые приобретают энергию у единого закупщика по регулируемым государством тарифам, затем продают ее конечным потребителям по цене, с ограниченной нормой доходности. Однако независимый от государства сбыт часто играет второстепенную роль на рынке.

Конкурентная модель предполагает радикальную демонополизацию сфер производства и сбыта электроэнергии (нередко с преобладанием частного сектора в этих сферах). Естественная монополия на некоторые виды деятельности сохраняется, но иногда государство отказывается от преобладающего контроля над активами (собственностью) естественных монополий, сохраняя лишь централизованный контроль над их функционированием.

Перечисленные модели нередко существуют не в чистом, а в смешанном виде. По этой причине модели иногда называют базовыми прототипами, на основе которых строится реальная, смешанная модель отрасли в той или иной стране.

Например, при монопсонической модели в Польше, Венгрии, Италии допускаются альтернативные единому закупщику поставщики энергии, в том числе иностранные, и (в Италии) крупные независимые производители национального масштаба.

Нередко перечисленные модели отрасли являются стадиями реформирования электроэнергетики, т.е. ее переходным состоянием. Это относится к моделям независимых производителей и единого закупщика, которые применяются как этап на пути дальнейшей либерализации отрасли в таких странах как Италия, Польша, Литва, Казахстан и др.

Результатом наиболее радикальных и последовательно проведенных реформ становится конкурентная модель.

Однако либерализация электроэнергетики требует учета специфических условий и проблем конкретной страны.

При удачном выборе "рецепта" и "дозировки" либерализации, реформы приносят ощутимые плоды в разных странах:

-активизируется приток инвестиций в электроэнергетику;

-повышается конкурентоспособность отрасли и отдельных ее компаний, улучшаются показатели энергоэффективности, экологические показатели и т.п.;

-наблюдается снижение цен или сохранение их на относительно невысоком уровне;

-повышается надежность энергоснабжения, качество услуг;

-решаются проблемы неплатежей, что характерно, прежде всего, для развивающихся государств и стран с переходной экономикой, где эта проблема носит наиболее острый характер (Бразилия, Казахстан и др.).

Р ис. 2.2. Возможности реструктуризации электроэнергетики в зависимости от особенностей страны

За время проведения реформы электроэнергетики в России (фактически с 2001 г., когда вышло постановление Правительства РФ № 526) за рубежом произошел ряд событий, которые необходимо учитывать при анализе реформирования российской электроэнергетики²⁰.

Во-первых, некоторые развитые страны, как Франция и Япония, фактически отказались от реформирования электроэнергетики (не предприняли реальных шагов в этом направлении), сохранив вертикально-интегрированные регулируемые монопольные компании (модель 1). Во Франции – это государственная компания «Электрисите-дэ-Франс», которая монопольно снабжает электроэнергией всю страну. В Японии имеется около 10 частных компаний на соответствующих территориях. Аналогично, многие штаты США (примерно половина), в которых цены электроэнергии относительно низкие (но, все-таки, в 2-3 раза выше, чем в России), не торопятся с реформированием, сохраняя у себя регулируемые монополии.

Во-вторых, многие страны остановились при реформировании на модели «Единственный покупатель». Очень показателен в этом отношении опыт Южной Кореи, где в 1999 г. было принято решение о реструктуризации монопольной государственной компании «КЕПКО». Предусматривался поэтапный переход от модели 1 к модели 4. В 2001 г. из компании выделили 6 электрогенерирующих компаний (ЭГК), реализовав модель «Единственный покупатель». По имеющимся сведениям был получен значительный эффект, благодаря жесткой конкуренции, которая началась между генерирующими компаниями. Однако, дальнейшее реформирование застопорилось. Намечавшаяся на 2003 г. приватизация нескольких ЭГК и введение конкурентного оптового рынка (модель 3) не состоялись. Существенную роль в этом сыграла работа Тройственной комиссии (Правительство, Бизнес и Профсоюзы) в 2003-2004 гг., которая признала, что дальнейшее раздробление КЕПКО (т.е. переход к модели 3) не дает реального эффекта. Продолжение реструктуризации КЕПКО отложено на неопределенный период.

Очень осторожно и обдуманно относится к реформированию электроэнергетики Китай. Там образованы 5 национальных («всекитайских») ЭГК, каждая из которых владеет примерно 10 % генерирующих мощностей страны, расположенных в разных ее районах.

Имеются также территориальные (муниципальные) компании и независимые частные производители электроэнергии. Сохранена Государственная энергетическая компания, выполняющая роль «единственного покупателя». Она покупает электроэнергию у ЭГК, продает ее потребителям, владеет электрическими сетями, осуществляет планирование развития и оперативно-диспетчерское управление системой. Тарифы на покупаемую и продаваемую электроэнергию регулируются государственными органами. Они устанавливаются индивидуально для каждой электростанции, причем на неопределенно длительный срок (тарифы пересматриваются лишь по обращению самих производителей). Это создает стимул у производителя к снижению издержек и получению дополнительной прибыли. Так, у одной из ЭГК –China Huaneng Group - прибыль в 2004 г. составила около 800 млн.долларов.

При такой модели рынка электроэнергетика Китая развивается невиданными темпами: в 2004 г. было введено 50 ГВт новых мощностей, еще больше было запланировано на последующие годы (по 60-70 ГВт)²¹.

В-третьих, во многих странах, где был введен конкурентный рынок (модели 3 или 4), произошли кризисные явления или крупные системные аварии.

Широко известен Калифорнийский кризис в 2000-2001 гг., который вынудил вернуться к регулированию тарифов и деятельности энергокомпаний. На Северо-Востоке США и прилегающих провинциях Канады, где конкурентный рынок, казалось бы, успешно развивался, летом 2003 г. произошла крупнейшая в истории системная авария, вызванная выводом части резервных мощностей частными производителями электроэнергии.

Американский штат стал примером ускоренного реформирования энергетики по методу полного разделения сфер производства, передачи и сбыта с максимальным внедрением конкурентных отношений путем организации торговли электроэнергией через оптовый и розничный рынки. До начала преобразований в штате имелся 30−процентный резерв мощностей. После - генерирующие компании решили вывести из эксплуатации в общей сложности 11 000 МВт по причинам дороговизны производимой ими энергии и высокой амортизации оборудования. В итоге существовавший резерв был сведен к минимуму. Кризис начался в августе 2000 года, во время максимальных сезонных нагрузок. В тот момент дефицит электрической мощности в штате составил 5 000–6 000 МВт и с трудом восполнялся за счет источников других штатов.

Баланс энергии и мощности в Калифорнии был нарушен вследствие увеличения нагрузки из-за массового использования кондиционеров, вызванного повышением температуры воздуха. Нехватка электрических мощностей в соседних штатах привела к повышению тарифов на оптовом рынке более чем в пять раз, что оказалось значительно выше фиксированных розничных цен. Проблема усугублялась выросшими издержками на содержание созданных сетевых и сбытовых компаний, оплату услуг оператора биржи и системного оператора. Общие убытки сетевых и сбытовых компаний составили около 80 млрд долларов. Кризис сопровождался массовыми веерными отключениями света.

Рис. 2.3.Структура современной энергетики США

В итоге реформирование электроэнергетики в США было приостановлено. В законодательные акты включили разделы по стандартам надежности, запретившие, по существу, любые преобразования в отрасли. А Федеральная энергетическая регулировочная комиссия и руководство штата приняли решения по контролю за рыночными процессами в энергетике²².

Аналогичные системные аварии, хотя и меньших масштабов, прокатились в 2003 г. по странам Западной Европы.

Опыт реформирования электроэнергетики штата Калифорния показал, что запуск чисто рыночных механизмов в энергетике может привести к неконтролируемому росту тарифов, катастрофическому падению надежности и значительному снижению инвестиций в развитие мощностей. С подобными последствиями, но в меньшей степени столкнулись другие страны (Англия, Норвегия, Швеция, Новая Зеландия, Канада, Уругвай, Колумбия, Аргентина, Бразилия), которые так же провели реформы энергетики по наиболее либеральному варианту.

В Аргентине, Бразилии и Чили в последние годы отказались от конкурентного рынка и ввели регулирование тарифов ввиду образовавшегося дефицита и роста цен на электроэнергию. В Чили конкурентный рынок был введен даже раньше, чем в США и Западной Европе, и первое время он давал положительный эффект в части снижения издержек производства и цен электроэнергии. Однако электроэнергетика развивалась лишь за счет дешевых парогазовых установок на природном газе, импортируемом из Аргентины. Когда возможности импорта газа были исчерпаны, развитие генерирующих мощностей прекратилось, образовался дефицит (из-за роста электропотребления), и началось повышение цен.

В Бразилии и Аргентине, где большую долю составляют ГЭС (особенно, в Бразилии), их строительство прекратилось с переходом к конкурентному рынку, что также привело через несколько лет к образованию дефицита. В Южной Америке практически не осталось ни одной страны с конкурентным рынком в электроэнергетике. Есть только несколько стран с моделью рынка «Единственный покупатель» (Мексика, Гондурас, Эквадор)²³.

Отмеченный зарубежный опыт, несомненно, заслуживает самого серьезного внимания и изучения. Продолжая реформу нашей электроэнергетики, важно оценивать преимущества и недостатки, последствия и риски опыта других стран, где реформа уже проведена, тем более, что в России назревает дефицит генерирующих мощностей, при котором полное освобождение цен на электроэнергию станет серьезной проблемой конкурентоспособности экономики в целом.

2.3. Этапы реформирования электроэнергетики в Российской Федерации

Целью реформы электроэнергетики России стало достижение конкурентной модели (4 вариант). Задачи реформы - быстрое привлечение частных инвестиций в отрасль, сдерживание тарифов, защита индивидуальных потребителей на переходный период, повышение собираемости платежей, рост эффективности отрасли в целом²⁴. Центральными вопросами реформирования, являлись проблемы создания конкурентного рынка в электроэнергетике (в производстве и сбыте) и выработка эффективной системы регулирования тарифов.

В ходе реформы планировалось изменить структуру отрасли: осуществить разделение естественно монопольных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) функций, и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, создать структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности.

Рис.2.4 Модель реформирования российской электроэнергетики

В общем виде реформу энергетики можно разделить на три этапа²⁵:

1−й этап - дифференциация региональных вертикальных АО-энерго на отдельные организации по видам деятельности: производству, передаче, распределению и сбыту энергии.

2−й этап - создание целевой структуры рыночного функционирования энергетики(10 объединенных генерирующих компаний (ОГК) на основе федеральных базовых тепловых и гидравлических электрических станций; 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК) на основе тепловых станций, выделенных из АО-энерго; федеральной сетевой компании (ФСК), которой переданы линии электропередач свыше 330 кВ; межмагистральных сетевых компаний, отвечающих за линии до 220 кВ; межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК) с передачей им местных распределительных сетей; органов, регулирующих торговлю на оптовом и розничном рынках.

3−й этап - запуск оптовых и розничных рынков электроэнергии с последующей полной либерализацией торговли. Выпуск в обращение на фондовый рынок ценных бумаг созданных энергокомпаний. Его основным содержанием должно стать обеспечение притока инвестиций в конкурентные секторы электроэнергетики.

Процесс реформирования прежних электроэнергетических компаний (АО-энерго) начался в 2003 году охватил большинство АО-энерго. Было учреждено семь ОГК, четырнадцать ТГК, четыре МРСК. С 2006 года вступили в силу новые правила работы оптового и розничного рынков электроэнергии, в результате чего осуществлен переход к регулируемым договорам между покупателями и генерирующими компаниями, ликвидирован сектор свободной торговли (ССТ), запущен спотовый рынок – "рынок на сутки вперед" (РСВ). К 2011 году предусматривается постепенная замена регулируемых договоров на свободные (нерегулируемые) договоры. 30 июля 2008 года прекратил своё существование крупнейший монополист – РАО ЕЭС.

В настоящее время оптовый рынок электроэнергии и мощности по технологическим причинам разделен на несколько самостоятельных, почти или совсем не сообщающихся между собой, географических зон: первая ценовая зона (Европейская часть России и Урал), вторая ценовая зона (Сибирь), неценовые зоны.

Европейский регион: установленная мощность – 72-75% от общего показателя, и достаточно равномерно распределена по территории; используются различные виды топлива; развита сетевая инфраструктура.

Регион Сибири: установленная мощность – около 20% от общего показателя; относительно слабые связи между Европейским регионом и Дальним Востоком; в структуре производства более 50% составляют ГЭС.

Неценовые зоны (Дальний Восток, Калининградская область, Республика Коми и Архангельская область): Менее 10% установленных мощностей; наличие несколько крупных электростанций и слабая сеть при большой протяженности.

Для первой и второй ценовых зон характерны большое количество поставщиков и покупателей электроэнергии, развитая сетевая инфраструктура, что позволяет функционировать конкурентному рынку электроэнергии. В неценовых зонах структура генерации и распределения электроэнергии пока не позволяет организовать полноценные рыночные отношения. С 1 июля 2008 года по свободным ценам реализуется до 25% от утвержденного балансового объема производства и потребления электроэнергии.

На розничных рынках ключевой фигурой является гарантирующий поставщик – организация, закупающая электроэнергию на оптовом рынке и реализующая ее розничным потребителям. Гарантирующий поставщик обязан заключить договор с любым обратившимся к нему потребителем, расположенным в границах его зоны деятельности. Зоны деятельности гарантирующих поставщиков в каждом регионе устанавливаются региональным органом власти, исходя из сложившихся территориальных зон обслуживания назначенных гарантирующих поставщиков. Кроме гарантирующих поставщиков, на розничных рынках действуют энергосбытовые компании, которые полностью свободны в заключении договоров с потребителями и в установлении условий этих договоров, включая цены.

Реформа электроэнергетики в России неоднократно подвергалась критике. В качестве аргумента против варианта реформы часто используют историю калифорнийского кризиса.

Разделение единого электроэнергетического комплекса России на совокупность многочисленных коммерческих структур по производству, передаче, распределению и сбыту электроэнергии, действующих на конкурентном оптовом рынке, может фактически снизить надежность и безопасность электроснабжения потребителей. Такое разрушение единого организма чревато возникновением системных аварий, которые в климатических условиях России могут привести к необратимым нарушениям в системах жизнеобеспечения и спровоцировать серьезный социальный кризис в масштабах страны²⁶.

Безусловно, необходимо предпринимать шаги для изменения ситуации с инвестициями в обновление фондов и строительство новых объектов энергетики. Необходимо внедрять конкурентные механизмы, меняя психологию монополистов, но не без учета опыта стран, испытавших на себе отрицательные последствия реформирования энергетики по наиболее либеральной модели. Показательным является тот факт, что энергетики развитых западных стран все больше интересуются опытом организации электроэнергетики по образу советской модели, не дававшей сбоев даже в годы всеобщего хаоса, и ставят на первое место аспекты безопасности и надежности в ущерб чисто экономическим интересам.

Российская электроэнергетика переживает непростые времена. Приватизировав (передав рынку) генерирующие объекты, государство надеется привлечь в отрасль весьма существенные инвестиции, однако план базировался на стабильности экономики и не предвидел возможности кризиса, что и стало главной проблемой в сегодняшних условиях.

4. Реформа российских железных дорог

В настоящее время железнодорожная отрасль осуществляет около 40% пассажирооборота российских перевозок, 80% грузооборота (без трубопроводного транспорта), в ней занято свыше 1 млн.350 тыс. человек.

Износ основных фондов превысил 60% в 2003 г., сетевого хозяйства- более 50 лет, перекос тарифов между грузовыми и пассажирскими перевозками стал результатом перекрестного субсидирования. При этом перед отраслью стала проблема модернизации и развития инфраструктуры: необходимость создания высокоскоростных путей, обеспечения транспортной доступности к новым месторождениям и перспективным районам промышленного освоения.

Для решения задач, стоящих перед отраслью, была разработана поэтапная программа реформирования на 2003-2011 гг., а также программа капиталовложений до 2015 г. (коренная модернизация железнодорожного транспорта) и до 2030 г. (осуществление масштабных инвестиций в создание промышленной инфраструктуры на Урале, Сибири).

Рис. 2.5 Структура грузооборота в России по видам транспортных перевозок.

Как и в других отраслях естественных монополий, основная цель реформы состояла в привлечении инвестиций в отрасль – для строительства новых железнодорожных линий, развития действующих объектов инфраструктуры, развитие промышленного железнодорожного транспорта и т.п, однако в условиях регулирования тарифов для обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта широкому кругу потребителей. Задачи – в разделении надзорных и хозяйственных функций, устранении перекрестного субсидирования грузовых перевозок по отношению к пассажирским, создании эффективного, конкурентоспособного рынка перевозок и услуг, привлечении средств для развития железнодорожного транспорта.

Согласно программе, основными инвесторами в отрасль должны стать частные инвесторы – 32%. Российская Федерация – 20%, ее субъекты – 5%, ОАО РЖД – 43%.

На первом этапе реформы для разделения экономических и надзорных функций было ликвидировано министерство путей сообщения и создано ОАО РЖД, функции регулирования тарифов переданы ФСТ, регулирования – ФАС, Минтрансу и другим структурам исполнительной власти.

На втором этапе произошла реструктуризация ОАО РЖД: созданы рыночные условия ценообразования. Ликвидировано перекрестное субсидирование, созданы дочерние общества в конкурентных секторах (пассажирские перевозки, грузовые перевозки, ремонт и непрофильный бизнес). Затем были созданы Трансконтейнер и первая грузовая компания.

На третьем этапе реформы произошла либерализация рынка перевозок на основе продажи лицензий на пассажирские перевозки, частичная приватизация дочерних компаний ОАО РЖД в сегменте грузоперевозок, пассажирских перевозок, непрофильного бизнеса, а также IPO ряда государственных компаний для привлечения частного капитала.

Рис.2. 6. Схема основных транспортных коридоров по территории России

4. Реформа ЖКХ

Одним из важнейших жизнеобеспечивающих комплексов экономики и социальной сферы России является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). На ЖКХ приходится порядка 6% ВВП России, по объемам реализации продукции эта отрасль входит в ведущую тройку после газовой и нефтяной отраслей.

В широком смысле в состав ЖКХ включают несколько секторов: 1) жилищный; 2) гостиничное хозяйство, 3) ресурсное обеспечение жилищного хозяйства, включая нежилые помещения (водо-, тепло-, газо-, электроснабжение), т.е. услуги ЖКХ; 4) уборку и благоустройство территории населенных пунктов (содержание дорожно-мостового хозяйства, озеленение, вывоз и утилизация мусора, канализация).²⁷ При анализе жилищной сферы в целом, помимо ЖКХ, рассматриваются проблемы отрасли жилищного строительства.

ЖКХ представляет крупный многоотраслевой комплекс, в т.ч.: жилищный фонд общей площадью около 3 млрд.кв.м; многопрофильную инженерную инфраструктуру (поставка услуг тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения; услуги по уборке, вывозу, утилизации отходов, благоустройству, озеленению и т.п. Ежегодно ЖКХ оказывает услуги, объем которых достигает 1,5 трлн.руб, это масштабный рынок с долгосрочным платежеспособным спросом. Ресурсное обеспечение жилищно-коммунального хозяйства является жизненно определяющей сферой для любого человека и любой организации, при этом крайне сложной в организации, управлении, затратной в силу необходимости разветвленной, дорогостоящей сетевой инфраструктуры: именно в ней сосредоточен целый ряд естественных монополий разного масштаба, в том числе – водоснабжение, водоочистка, снабжение электроэнергией и теплом, газом и т.п. В реализации рыночных реформ ЖКХ отстала от других инфраструктурных проектов, кризис системы ЖКХ усугубляется.

В производстве услуг ЖКХ сконцентрированы такие «провалы» рынка как естественные монополии (обеспечение электроэнергией, водо- газо-, теплоснабжение), несовершенство информации (высокие трансакционные издержки для потребителей при покупке либо аренде жилья, необходимость обращения к риэлторам), внешние эффекты (для живущих рядом соседей - положительные, в случае надлежащей эксплуатации совместной инфраструктуры, регулярного ремонта и т.д., либо отрицательные в противоположном случае вплоть до «эффекта трущоб»).

В рыночной экономике без использования эффективных механизмов конкуренции, общественный сектор экономики самостоятельно не справляется с проблемами производства и предоставления услуг достаточного количества и качества в условиях «пучка» естественных монополии в ЖКХ. С другой стороны, для эффективного оказания услуг в жилищно-коммунальной сфере действия только рыночных отношений недостаточно – абсолютное большинство этих услуг являются по экономической природе услугами коллективного пользования, где существуют возможности уклонения от оплаты услуг («провалы» рынка), что требует участия государственных институтов и ресурсов для их производства.

Организация снабжения населения газом, электроэнергией, горячей, холодной водой, водоочисткой и т.п., эксплуатация этих сетевых структур представляет собой сложный комплекс взаимоотношений с целым набором естественно-монопольных организаций, каждая из которых имеет свои особенности и свои направления развития, модель и стадию реформирования. Как показано выше, по отдельному, наиболее либеральному из возможных вариантов осуществляется в настоящее время в России реформирование электроэнергетики. Отдельные особенности присущи реформам и модернизации газовой отрасли. Поэтому реформирование ЖКХ как комплекса, во многом определяется состоянием дел, успешностью либо неудачами реформирования в каждой из отраслей естественных монополий, услуги которых потребляются ЖКХ, а ее собственное состояние – возможностью использования инструментов реформирования.

Современные проблемы ЖКХ

С одной стороны, жилищно-коммунальное хозяйство представляет одну из самых нерыночных, самых застойных отраслей. С другой, отрасль ЖКХ по природе своей - инвестиционно привлекательна. Однако, огромные долги и финансовая непрозрачность сводит эту привлекательность на нет. Продолжает нарастать износ основных фондов (60%), снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения. Потери тепла при эксплуатации оборудования достигают 60% при норме 16%. Количество аварий в коммунальных сетях превышают норму в 10 раз.

Проблемы отрасли хорошо известны – это недофинансирование, в среднем на 10 – 12%.

Основными источниками финансирования организаций ЖКК России являются:

– платежи коммерческих предприятий, пользующихся услугами ЖКХ; – платежи бюджетных организаций – потребителей коммунальных услуг; – платежи граждан – потребителей коммунальных услуг;

– дотации федерального бюджета;

– дотации региональных и местных бюджетов.

До реформы платежи населения на содержание ЖКХ составляли 4 %, платежи предприятий и организаций – 20 %, остальными финансовыми источниками предприятий жилищно-коммунального комплекса были бюджетные, т. е. государственные, финансы. Таким образом, за потребляемые населением жилищно-коммунальные услуги расплачивалось государство.

За период реформы ЖКХ структура источников финансирования предприятий отрасли изменилась, в конце 2011 г. платежи населения в составе финансов ЖКХ составили 83 %. Однако проблемы оптимизации состава и структуры финансов ЖКХ пока не решены, а реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли необходимо ускорить.

Предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах и муниципальных образованиях эти расходы составляют до 40 % от бюджетов.

Местные бюджеты не справляются с нагрузкой – важно снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли.

При этом отрасль отчаянно нуждается в инвестициях.

Стоимость жилищно-коммунальных услуг в России и их реальная себестоимость несоизмерна с доходами большей части граждан. Ни в развитых странах, ни в странах с переходной экономикой оплата ЖКУ не играет такой большой роли в бюджетах домохозяйств, как в России, при этом отсутствует справедливое распределение финансовой нагрузки среди семей с различными доходами. Законодательно установлена граница в 22%, превышение позволяет получать субсидии²⁸. Такими субсидиями пользуется около 14% российских семей.

Таблица 2.2

Динамика средних потребительских цен (тарифов) на отдельные виды услуг ЖКХ, руб.за вид услуг²⁹

вид услуг	2000	2005	2009	Рост, раз
Плата за жилье в домах государственного и муниципального жилищных фондов, за м2 общей площади	1,3	7,5	13,14	10,1
Водоснабжение холодное и водоотведение, за месяц с человека	15,86	94,11	181,09	11,4
Отопление, за м2 общей площади	1,61	9,77	18,24	11,3
Газ сетевой, за месяц с человека	5,66	18,08	37,04	6,5
Электроэнергия (в квартирах без электроплит), за 100 кВт/ч	39,16	110,62	206,46	5,3

Для сравнения - доля расходов на ЖКУ колеблется от 9,2 % совокупного семейного дохода в Австрии до 3,4 % в Швеции; в Венгрии - 10,8 %; в Польше - 9,9 %. По выводам многих специалистов, доля платежей за ЖКУ не должна превышать 10 % от семейного дохода, так как за пределами этой цифры начинается быстрый рост неплатежей, а, кроме того, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том числе связанных с питанием, лечением и образованием.

В 2011 г. население реально оплачивало свыше 80% от стоимости жилищно-коммунальных услуг. Оставшаяся доля возмещалась либо за счет бюджетов разных уровней (компенсация предоставленных льгот различным категориям граждан, субсидий семьям с низкими доходами, дотаций на разницу между полными тарифами и тарифами для населения), либо за счет перекрестных (завышенных) тарифов для промышленных потребителей. Существенная часть (до 10%) не возмещалась совсем, в первую очередь из-за невыполнения бюджетных обязательств.

При этом свыше 40% предприятий ЖКХ убыточны. Предприятия требуют ассигнований, но выплачивают практически все виды налогов, которые перекладывают на потребителей. Доля налогов в оплате коммунальных услуг достигает 60%.

Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. При множестве предпринимаемых усилий в отрасли не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Самая серьезная проблема – монополизм, неразвитость конкуренции.

Для обновления всех фондов ЖКХ требуются серьезные ресурсы, порядка 2 трлн.руб. – важность привлечения инвестиций, размеры которых снижаются. Важнейшими факторами, сдерживающими инвестиции в отрасль, являются непрозрачность системы тарифообразования, а следовательно, неопределенность будущих доходов, низкий уровень рентабельности предприятий отрасли, высокая взаимная задолженность.

Мировая практика демонстрирует эффективность передачи прав собственности на инженерную и коммунальную инфраструктуру ЖКХ частному бизнесу (государственно-частные партнерства), в России - система ЖКХ является продолжением административного аппарата, а не сферой бизнеса. Предприятия ЖКХ полностью зависят от финансирования, проходящего под контролем органов местной власти. Долги государства перед системой ЖКХ являются рычагом административного давления на предприятия ЖКХ. Развитие бизнеса в этой сфере возможно лишь при принятии решения о признании и реструктуризации долгов и обеспечении дисциплины текущих платежей, в первую очередь, со стороны бюджетов.

Разрешению противоречий между все более растущими требованиями потребителей услуг ЖКХ к их структуре, объему, качеству и ограниченностью государственных бюджетных ресурсов на эти цели мог бы существенно помочь, механизм сотрудничества государственного и частного секторов, способный поддержать качество реализации услуг и принять на себя часть рисков в данной сфере.

Есть ли предпосылки для развития государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной отрасли России?

Возможности участия бизнеса в ЖКХ тесно связаны с тем, что реальные доходы населения с начала рыночных реформ существенно выросли. Статистика доходов подтверждает возможность оплаты большинством населения жилищно-коммунальных услуг в рамках пересматриваемых федеральных стандартов, однако темпы роста тарифов превышают зачастую возможности домашних хозяйств.

Разработан и внедрен в практику механизм целевой программы социальной защиты малообеспеченных граждан в форме адресных жилищных субсидий.

Принимаемые федеральные стандарты ориентируют субъекты федерации на установление цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, обеспечивающих полное возмещение затрат предприятий ЖКХ на их производство.

Рост платежеспособности населения при одновременном росте доходов бюджетов позволили сократить текущий дефицит доходов коммунальной отрасли. Все это дало возможность достичь уровня, позволяющего не только покрыть эксплуатационные издержки и капитальные затраты сектора, но и обеспечить приемлемый уровень рентабельности функционирования ЖКХ. Однако нормальным инвестиционным объектом отрасль может стать, если будут ликвидированы злоупотребления за счет непрозрачности издержек и неэффективности бюджетного финансирования.

Поэтому необходимость реформирования отрасли – очевидна, наиболее важными направлениями реализации реформы ЖКХ в России стали:

• Перевод коммунальной отрасли на рыночные отношения.

• Привлечение частного бизнеса (и частных инвестиций), стимулирование конкуренции, повышение качества коммунальных услуг, избавление отрасли от образовавшихся монополий.

• Модернизация всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства.

• Формирование института эффективного собственника.

• Капитальный ремонт многоквартирных домов.

• Переселение граждан из аварийного жилья.

• Внедрение энергоэффективных технологий в отрасли.

• Сохранение системы социальной защиты и поддержка льготных слоев населения.

Этапы реформы ЖКХ:

Началом реформ отрасли можно считать приватизацию жилищного фонда, согласно федеральному закону 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Россий­ской Федерации».

Следующим значимым этапом стало принятие в 1993 году государственной целевой програм­мы «Жилище». Для преодоления кризиса в жилищной сфере было предложено заменить государственное управление и государственную монополию в отрасли внедрением конкурентных рыночных отношений. Государство должно было отказаться от монопольной роли и инвестора, и подряд­чика, и собственника. Полная либерали­зация сферы ЖКХ была невозможной из-за низкой платежеспособности насе­ления, поэтому программа провозгласила перевод жилищной сферы в режим безубы­точного функционирования при обеспече­нии социальной защиты малоимущих групп населения.

В 1997 году основные направления государствен­ной целевой программы «Жилище» были скорректированы принятой «Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйс­тва в Российской Федерации». Концепция закрепила курс на конкуренцию и рыноч­ные механизмы управления жилищно-комму­нальной сферой. Собственники помещений имели право выбрать способ управления многоквартир­ным домом. Приоритетным направлени­ем было обозначено стимулирование созда­ния товариществ собственников жилья (ТСЖ). Согласно Концепции, государство оставляло за собой регулирование и конт­роль в области тарифообразования, а также разра­ботки региональных стандартов содержа­ния жилья.

Очередной этап реформы стартовал в 2005 году с введением но­вого Жилищного кодекса.

Главные направления ос­тались прежними: конечным результа­том должна стать безубыточная и привлекательная для бизнеса отрасль, развитие конкурентных отношений. При этом новый Жилищный кодекс в очеред­ной раз коренным образом изменил подхо­ды к управлению жилищно-коммунальным комплексом.

Самоуправление (ТСЖ) было признано неэффективным, и его место за­няло профессиональное управление в лице частных управляющих организаций. Управ­ляющие организации должны были нанести главный удар по остаткам административ­ной системы в ЖКХ, стать локомотивом реформы и составить конкуренцию, а по­том полностью вытеснить ДЕЗы, МУПы и ЖЭКи, ограничить влияние всего набора естественных монополий и взять на себя часть обязан­ностей местных органов власти.

В соответствии с новым жилищным за­конодательством, все расходы по содер­жанию, обслуживанию и ремонту (в том числе капитальному) жилищного фонда легли плечи на собственников – жильцов.

Еще одним документом, определяющим государственную политику в отрасли, является подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы. Ее главные задачи –

инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженностей бюджетов, потребителей перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

прекращение перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

ликвидация дотационности ЖКХ;

переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий.

Мы являемся непосредственными свидетелями и участниками современного этапа реформирования ЖКХ, именно поэтому успехов и неудач реформы становится для нас объектом пристального изучения и анализа.

Основных приоритетов современного этапа реформирования несколько.

Первый – привлечение инвестиций в отрасль.

Второй, тесно связанный с первым, - тарифы должны включать инвестиционную составляющую. В настоящее время показатель платежной дисциплины все еще остается крайне актуальным. Если он меньше 95%, то бизнес в ЖКХ становится убыточным, продолжается деградация объектов при отсутствии ремонта и т.д.

Крайне важен переход на 100% оплату услуг повсеместно. Однако, до сих пор уровень возмещения услуг ЖКХ не зависит от доходов и от качества предоставляемых услуг: величина тарифов является результатом договорных отношений местных властей с монопольными производителями жилищно-коммунальных услуг. Наблюдается несоответствие между темпами роста цен на ресурсы и на услуги ЖКХ и уровнем доходов населения.

В этой связи на первый план выходят две проблемы: обоснованности тарифов, состав издержек и пути их снижения. В настоящее время население оплачивает не столько потребляемые услуги, сколько результаты нерационального хозяйствования при их производстве и поставке: огромные потери в изношенных сетях, расходы многочисленных посредников, содержание систем жизнеобеспечения населенных пунктов в целом, завышенные нормативы потребления.

Необходима обоснованная дифференциация тарифов в зависимости от качества услуг параллельно с разработкой и внедрением прогрессивной шкалы налогообложения недвижимости.

Процедуры тарифного регулирования должны работать на развитие механизмов партнерства органов государственной власти и местного самоуправления, бизнеса и населения. Важная задача - стимулирование через договорные отношения перехода на приборный учет потребляемых ресурсов, на возможность потребителем регулировать объем потребления (например, теплоносителя) и на оплату по фактическому потреблению ресурсов.

Третий приоритет – в развитии государственно-частного партнерства в ЖКХ.

Условия для участия российского частного капитала в жилищно- коммунальном секторе сформировались только в последние годы. Для успеха реформы ЖКХ необходимы, по крайней мере, два условия:

1) предприятия должны иметь достаточные доходы, чтобы покрывать эксплуатационные расходы и расходы на техническое обслуживание, для чего нужны действия, направленные на оптимизацию тарифов и льгот;

2) потребители же должны иметь возможность оплачивать стоимость услуг, видя справедливость соотношения качества услуг и цен и чувствуя защищенность целевыми программами социальной защиты.

В рамках идущих реформ в 2007 г. создана Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию ЖКХ³⁰. Его цель – установление правовых и организационных основ предоставления финансовой поддержки субъектам РФ. Основное направление расходования средств – проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилфонда, проведение адресных программ на особых условиях, выполнение которых влечет собой формирование института собственника, обновление жилого фонда, привлечение в отрасль частного бизнеса.

В условиях предоставления помощи прописывается обязательность увеличения коммерческих предприятий ЖКХ и отмену перекрестного субсидирования, софинансирование со стороны субъектов РФ (20-50%) и собственников (5%) жилья. Обязательно использование ресурсосберегающих, энергосберегающих технологии и материалы.

Действительно, проблем в сфере ЖКХ много. Сегодня достаточно очевидно, что главный ресурс, который необходимо использовать с точки зрения изменения ситуации в жилищно-коммунальном секторе, - это определение правил взаимоотношений и оптимальной пропорции между властью и бизнесом в этой сфере, а также создание мотивации для привлекательности бизнеса. Очевидно, что многие положения реализуемой в настоящее время программы реформы ЖКХ нуждаются в корректировке и дальнейшей проработке.