Глава 14. Основы концепции бюджетного федерализма. Бюджетные системы унитарных и федеративных государств.

1. Сущность и принципы бюджетного федерализма.

2. Разграничение основных понятий бюджетного федерализма

3. Преимущества и недостатки бюджетной децентрализации

1. Сущность и принципы бюджетного федерализма

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т.д.), и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Как известно, традиционной формой государственного устройства, начиная со средних веков, является унитарное государство – верховная власть Короля и местная власть феодалов. В ХХ веке, унитарная форма государственного устройства приобрела демократические черты, став подавляющей в большинстве стран мира – из 200 с лишним стран - членов ООН, абсолютное большинство имеют унитарное устройство, представляющее двухзвенную систему: центральную власть страны и местные власти.

Вместе с тем, формы государственного устройства с течением времени претерпели существенные изменения. В конце Х1Х-начале ХХ века в ряде стран развилась и укрепилась другая форма государственного устройства – федеративная, в которой сосуществуют более двух уровней власти и управления. Таких государств в настоящее время всего лишь 10% от числа стран, зарегистрированных в ООН. Однако именно в них проживает более половины населения планеты и у них сосредоточена большая часть территории Земли.

К числу стран с федеративным устройством относятся, как правило, наиболее крупные страны: Канада, США, Мексика, Аргентина, Бразилия в западном полушарии. В восточном – Австралия, Индия, Пакистан, в Европе – ФРГ, Бельгия, Швейцария, в Азии – Арабские Эмираты, Египет и др. С 1991 года к клубу государств с наиболее развитым государственным устройством – федеративным – присоединилась и Российская Федерация.

Перейдя от административно-плановой к рыночной экономике и приняв федеративное устройство, Российская Федерация проводит реформирование собственной бюджетной системы, адаптируя ее к новым рыночным условиям на принципах бюджетно-налогового федерализма. Почему в первую очередь речь идет о реформе бюджета, государственных расходов, налогов?

Существо проблемы заключается в том, что если в плановой экономике основным инструментом государственного регулирования территориального, межотраслевого, социально-экономического развития в целом являлся План, закрепленные цены на производимые товары и услуги, что позволяло регулировать отраслевые и территориальные пропорции развития, то при переходной и рыночной экономике пятилетний план, как главный экономический механизм отмирает, и наиболее реальным инструментом воздействия государства на развитие экономики, социальной сферы, территориальных пропорций, становится бюджет, государственные расходы, налоги. В федеративном государстве государственный бюджет принимает форму бюджетной системы, соответствующую новому административно-территориальному делению страны, имеющей федеральный, региональный и местный уровни власти и управления. Государственные и муниципальные финансы, как основа бюджетной системы, в рыночной экономике приобретают форму общественных финансов, объединяющих как государственные, так и муниципальные финансы. Общественные финансы становятся материальной основой деятельности общественного сектора экономики, роль которого во всех развитых странах в последние десятилетия существенно возрастает.

Теоретической основой данного направления реформы стала теория бюджетного федерализма, суть которого – в нахождении оптимума при децентрализации властных полномочий как расходных, так и доходных для усилении самостоятельности регионов и муниципалитетов, но сохранении целостности страны, достижения ее устойчивого социально-экономического и территориального развития.

Бюджетно-налоговый федерализм, ставя задачу разрешения противоречий между уровнями власти при делении природных ресурсов, экономической базы, доходных источников, обозначает четкую цель - обеспечение населения сопоставимым набором общественных благ на всей огромной и неравномерно развитой территории страны, а также предлагает три необходимых механизма для достижения поставленных задач.

Первый из них - распределение расходных полномочий и расходов между всеми уровнями власти и бюджетной системы, второй - наделение каждого уровня соответствующими доходными источниками для реализации расходных полномочий, и в случае их несовпадения – третий механизм, а именно - межбюджетное выравнивание, т.е. предоставление финансовой помощи для сбалансированности бюджетов.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

С помощью понятийного аппарата бюджетного федерализма характеризуют различные аспекты децентрализации управления и финансовой самостоятельности территориальных образований. В основе их лежат общие для государств с федеративным устройством принципы (правила и порядок) бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий:

- разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

- наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

- сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым – единству бюджетной системы, её сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня. Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как систему отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех, вышеназванных составляющих:

• разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

• разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

• перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т.д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности. Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т.д.), в других – только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других, в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал, и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны, независимо от проживания, сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.