4.Классификация видов гфк

Президентский контроль осуществляется как лично президентом РФ в рамках исполнения им своих властных полномочий, так и специально созданными президентом органами, которые могут быть специализированными контрольными (как Контрольное управление Администрации Президента РФ) или с более широкой компетенцией (как институт представителей в федеральных округах).

Парламентский контроль осуществляется законодательными органами РФ и субъектов РФ. Основными направлениями общегосударственного контроля, реализуемого законодательными органами, является политический и бюджетный контроль.

Парламентский контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса – в ходе принятия бюджета (предварительный), его исполнения (текущий) и утверждения отчета об его исполнении (последующий).

Правовой контроль – контроль за законностью деятельности государства, государственных и муниципальных органов, а также иных юридических и физических лиц. Законность деятельности – соответствие ее Конституции, действующему законодательству и т.д. Правовой контроль в основном осуществляется органами судебной ветви государственной власти – Конституционным Судом, уставными судами субъектов Федерации, судами общей и специальной юрисдикции, мировыми судьями, а также прокуратурой, а также институтом Уполномоченного по правам человека, Европейский суд по правам человека.

Специальный контроль – осуществление контрольных функций со стороны государственных органов, не входящих в состав трех традиционных ветвей государственной власти в России.

Специальный контроль можно разделить на контроль со стороны контрольно-счетных органов, контроль со стороны Центрального банка РФ, а также контроль со стороны избирательных комиссий, которые не затрагивают сферу ГФК

Специальный государственный контроль со стороны контрольно-счетных органов осуществляется только теми из них, которые созданы в форме юридических лиц. Такой контроль существует на федеральном уровне (Счетная палата РФ). Осуществление специального контроля со стороны ЦБ, его особый конституционно-правовой статус закреплены в Конституции РФ, а также функции - в ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: Федеральный закон РФ от 10.07.2002 № 86-ФЗ

Контроль исполнительной власти - это контроль, осуществляемый органами исполнительной ветви государственной власти. В ряде сфер (в т.ч. валютный контроль, финансовый контроль) контроль органов исполнительной власти пересекается с компетенцией органов общегосударственного. Это вызвано тем, что в силу универсальности определенных сфер общественных отношений (например - финансы) контроль за ними осуществляют органы, относящиеся ко всем ветвям государственной власти. Именно поэтому классификация государственного контроля по сферам контролируемых отношений в недостаточной степени раскрывает причины необходимости контроля за одними и теми же отношениями со стороны различных государственных органов. Исполнительный контроль осуществляется в процессе исполнения решений и реализации органами исполнительной власти функций по государственному управлению.

Контроль исполнительной власти подразделяется на:

• Правительственный;

• Надведомственный;

• Ведомственный;

• Внутриведомственный контроль (аудит).

Правительственный контроль – контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти со стороны Правительства РФ. Такой контроль является межотраслевым, т.к. охватывает все стороны деятельности и самого Правительства, и всех без исключения органов исполнительной власти. На уровне субъектов правительственный контроль реализуется высшими органами исполнительной власти соответствующих регионов.

Надведомственный контроль - комплексный контроль со стороны органов исполнительной власти, не являющихся высшими органами исполнительной власти, за деятельностью всех органов исполнительной власти, регулирующих те или иные сферы общественных отношений. Его важнейшая черта – обладая надведомственным характером, он затрагивает деятельность и компетенцию всех органов исполнительной власти, но в то же время осуществляется на более низком уровне, чем Правительство.

Можно выделить два основных примера надведомственного контроля – бюджетный контроль, осуществляемый финансовым органом исполнительной власти, ответственным за организацию исполнения бюджета, и подведомственными ему государственными органами, а также контроль со стороны государственного органа исполнительной власти, ответственного за координацию официального статистического учета.

Финансовый контроль, осуществляемый финансовым органом исполнительной власти, ответственным за организацию исполнения бюджета и подведомственными ему государственными органами, является одним из видов бюджетного контроля, который, в свою очередь, является видом ГФК.

Ведомственный контроль – контроль со стороны органов исполнительной власти за отдельными сферами жизни общества. В качестве примера ведомственного контроля: контроль за сбором налогов, таможенный контроль, пруденциальный (банковский) надзор, а также ведомственный государственный финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями денежных средств.

Ведомственный контроль может осуществляться как одним органом исполнительной власти, так и несколькими. Все органы исполнительной ветви государственной власти осуществляют тот или иной вид ведомственного контроля как в силу требований действующего законодательства (напр., бюджетного), так и в силу того ведомственный контроль является важнейшим элементом государственного управления, реализуемого органами исполнительной власти. Он также необходим для обеспечения обратной связи.

Важнейший вид ведомственного контроля – технический контроль

Внутренний контроль (аудит) – контроль, осуществляемый органами исполнительной власти для внутреннего управления, а также для управления подведомственными им органами и учреждениями. При этом выделяют два аспекта внутреннего контроля (аудита) – управленческий контроль и финансовый аудит.

Внутренний управленческий контроль имеет строго иерархический характер и осуществляется вышестоящими государственными органами за деятельностью нижестоящих, подведомственных органов исполнительной власти и иных публичных органов.

Внутренний финансовый аудит – деятельность специальных подразделений органов исполнительной власти по разработке и контролю за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также по подготовке и организации осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Виды ГФК классифицируются по ряду других признаков: по сферам контроля; субъектам контроля; объектам контроля; по формам осуществления; уровням управления; информационной базе контроля.

По сферам контроля ГФК делится на контроль в бюджетной, налоговой, валютной, денежно-кредитной, страховой сферах. По уровню организации различают федеральный финансовый контроль, а также финансовый контроль на уровне субъектов РФ.

По субъектам контроля контроль делится на две категории: внутренний и внешний контроль.

В основу классификации внутреннего и внешнего ГФК закладываются характер связи контролирующей и контролируемой организации. К внутреннему контролю относится проверка, осуществляемая ведомственным органом контроля, подразделением, специально созданным в самом аппарате того или иного органа государственной власти или иной государственной организации.

Под внутренним контролем, понимается ведомственный финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и организациями различных форм собственности, использующими государственное имущество. Его цели - эффективное использование и сохранность государственного имущества, проверка правильности ведения финансовой отчётности главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств в процессе исполнения бюджета.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля, внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом.

Внешний государственный финансовый контроль, осуществляется органами контроля, назначаемыми Президентом и Парламентом страны. Задачи внешнего контроля – обеспечение эффективности использования государственных средств и предотвращение нанесения ущерба государству. Основная роль в осуществлении внешнего контроля сегодня возложена на Счётную палату РФ.

Теоретические наработки и позитивный опыт развития стран с федеративным государственным устройством убедительно доказывают, что в РФ необходимо создать единую систему ГФК, объединяющую внутренний и внешний контроль, с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Предполагается, что единая система ГФК в РФ должна функционировать на всех уровнях властной иерархии, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.

Следует отметить, что согласно Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Этим определена главенствующая роль Министерства финансов РФ как в структуре исполнительной власти в целом, так и в системе органов внутреннего финансового контроля.

Внутренний финансовый контроль, исходя из сущности финансов, не следует представлять единичным событием, явлением, обстоятельством; это непрерывный процесс, пронизывающий всю деятельность организации-бюджетополучателя.

Система внутреннего финансового контроля является эффективной в том случае, когда она гармонично встроена в инфраструктуру учреждения и является неотъемлемой его частью. Поэтому внутренний финансовый контроль в РФ следует, скорее, не только воссоздавать, но и встраивать в общую структуру управления.

Следует подчеркнуть, что на внутренний финансовый контроль ложится основная нагрузка по проверке соблюдения законодательства и достоверности отчетности экономическими субъектами. Орган внутреннего контроля, подчиняясь руководителю организации, в которой он создан, должен быть функционально и организационно независимым - в этом залог его результативной работы.

В настоящее время Правительство РФ активно реализует модель управления общественными финансами - бюджетирование, ориентированное на результат, что ставит организацию внутреннего контроля в число первоочередных задач, решение которых может заметно способствовать повышению эффективности государственных расходов.

Следует отметить, что контрольные органы исполнительной власти являются частью системы ГФК, но теоретически некорректно и практически неверно замыкать ГФК только на органах исполнительной власти, то есть на внутреннем финансовом контроле. Это противоречит ряду принципов ГФК, например, принципу объективности: фактически исполнительная власть контролирует сама себя.

Анализ опыта зарубежных стран показывает, что в структуре единой системы ГФК должны быть органы, исполняющие функцию внешнего контроля.

В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ говорится о проведении внешнего аудита бюджетов контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными органами, в ст. 272 - о проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета контрольными органами представительной власти. Проведению внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета Счетной палатой РФ посвящена ст. 277.

Однако содержательная сторона внешнего контроля в Бюджетном кодексе РФ не раскрывается. Механизм взаимодействия органов внешнего контроля (аудита) в системе ГФК с органами внутреннего финансового контроля и между собой в кодексе не определен, что и является базой возникших противоречий между высшими органами финансового контроля.

ГФК, осуществляемый в форме внешнего контроля, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны и реалистичность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год, ход реализации государственных программ и проектов, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений.

Вместе с тем качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов. Поэтому в демократических государствах возникает острая общественная необходимость в услугах независимых от исполнительной власти органов ГФК, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень исполнения бюджетных назначений.

Исходя из сущности ГФК, контролирующие органы законодательной (представительной) власти (внешний контроль) и исполнительной власти (внутренний контроль) должны занимать в системе ГФК свою, связанную с определенными им функциями нишу.

По уровням управления контрольные мероприятия можно разделить на:

• общегосударственные, когда осуществляется проверка ряда министерств и ведомств;

• отраслевые, в ходе которых проводится проверка той или иной отрасли и выборочно отдельных ее предприятий и организаций;

• региональные, когда проверяется регион и его отдельные предприятия;

• объектные, то есть проверяется отдельное учреждение, предприятие, банк.

По информационному обеспечению различают документальный и фактический контроль.

Документальной проверкой устанавливается правильность, законность и целесообразность хозяйственных операций. Объектом документальной проверки является информация, характеризующая хозяйственные операции. По своему содержанию, назначению и целям хозяйственные операции разнообразны и большей частью взаимосвязаны. Поэтому проверка направлена не только на познание содержания и сущности каждой хозяйственной операции в отдельности, но и ее взаимосвязей с другими операциями.

Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и других методов проверки. Проверяются: наличные деньги в кассе; основные средства; материальные ценности; готовая продукция; незавершенное производство.

Фактический и документальный контроль выполняются во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

По формам бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий..

Предварительный контроль проводится до совершения финансовых операций. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов различного уровня, смет расходов бюджетных организаций, проведения расчётов для получения дотаций, субвенций и субсидий из бюджета, разработки и утверждения законодательных актов по бюджетному процессу. Предварительный контроль носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного и неэффективного расходования денежных средств, выявлению резервов роста доходов бюджета. Предварительный контроль представляет собой проверку финансовых и административных документов, проводимую до получения информации об уже произошедших нарушениях. Предварительный контроль позволяет выбрать наиболее экономичные варианты бюджетных ассигнований, однако увеличивает объём работы контролирующих органов. Этот вид контроля особенно важен при введении в действие новых нормативно-распорядительных документов по регулированию финансовой деятельности контролируемых структур.

Объёмы предварительного контроля ограничены из-за финансовых и организационных возможностей контролирующих органов. Масштабы его применения связаны с юридической обоснованностью вмешательства контролирующих структур в хозяйственную деятельность предприятий, поскольку не должны нарушать принципов их самостоятельности.

Так, например, органами казначейства предварительный контроль производится на стадии получения от распорядителей средств федерального бюджета утверждённой вышестоящей организацией сметы расходов на содержание учреждения с приложением расчётов по каждой конкретной категории расходов. При этом органы казначейства проверяют обоснованность сметных назначений, исходя из утверждённых производственных показателей деятельности конкретного бюджетного учреждения, законности планирования отдельных видов расходов в соответствии с нормативными законодательными актами.

Текущий контроль производится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение всего финансового года. Данный контроль опирается на проверку и анализ первичных документов бюджетного учета и отчетности органами законодательной власти.

Текущий контроль – основная форма бюджетного контроля, проводится постоянно в течении всего бюджетного года с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдения установленных финансовых норм и показателей, осуществляется на стадии совершения финансовых операций по формированию и использованию государственных средств. Это основной вид деятельности субъёктов бюджетного контроля.

Текущий контроль проводится на основании данных первичных документов, оперативного и бухгалтерского учёта, инвентаризаций и визуального наблюдения. Объектом текущего контроля в первую очередь становиться документация, непосредственно связанная с уплатой или получением денежных средств. Контрольная работа невозможна без текущего анализа, посредством которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, своевременного и целенаправленного финансирования федеральных, региональных и местных программ, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия.

Текущий контроль может проводиться и в короткие промежутки времени, в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях соответствующих комитетов и комиссий, в связи с депутатскими запросами, в процессе совершения финансовых операций и т.д.

В ходе текущего контроля осуществляется анализ целевого использования бюджетных средств, проверка смет расходов бюджетных учреждений и источники покрытия данных расходов.

Так, текущий контроль осуществляется органами казначейства на стадии финансирования расходов бюджетных учреждений через лицевые счета получателей средств федерального бюджета, открытые в органах федерального казначейства. Зачисления на лицевые счета бюджетополучателей производятся в соответствии с реестрами, при сверке суммы финансирования с суммой назначений по утверждённым сметам расходов. В ходе осуществления текущего контроля проверке подвергаются все бюджетополучатели. Основные трудности при осуществлении текущего контроля – несвоевременное доведение в установленном порядке утверждённых смет расходов и лимита бюджетных обязательств, планов финансирования и утверждённых расчётных данных по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований.

Текущий контроль часто называют оперативным. Текущий, как и предварительный контроль способствует предупреждению нарушений в финансовой области.

Последующий контроль проводится путем анализа и ревизий бухгалтерской и финансовой отчетности по окончании отчетного периода законодательными органами власти. Такой контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Последующий контроль – контроль за своевременностью, целевым и эффективным использованием государственных средств, за достоверностью отчётов об их использовании, проводится по окончании определённого периода (финансового года), отличается углублённым изучением финансовой и хозяйственной деятельности, позволяет исправить возможные недостатки при проведении предварительного и текущего контроля. В ходе предварительного контроля выявляются все отклонения от запланированных финансовых результатов, проверяется законность и целесообразность произведённых расходов. Проверки в ходе последующего контроля чаще приводят к привлечению виновных к определённой ответственности и компенсации причинённого ущёрба.