2.Современная история и нормативно-правовая основа гфк

Развитие современной нормативно – правовой базы ГФК России претерпевает непрерывное совершенствование и реформирование с целью создания стандартных требований и механизмов для выполнения функций контролирующих органов на единой методологической основе. Развитие организационно – методической основы обеспечения деятельности ГФК осуществляется на базе и с учетом его мировой практики в развитых странах, в том числе в соответствии с положениями известной Лимской декларацией.

В 1953 году была создана международная неправительственная организация высших контрольных органов – ИНТОСАИ (INTOSAI). В её состав входят контрольные органы более 130 стран мира. В соответствии с задачами организации проводятся конгрессы, семинары, конференции, издаётся специальная литература, осуществляется обмен специалистами и т.д. Действует Международный центр развития контроля, в рамках которого осуществляется подготовка и переподготовка специалистов-контролёров.

В октябре 1977 года на IX Конгрессе ИНТОСАИ в г.Лиме была принята Декларация руководящих принципов контроля (Лимская Декларация), основные концептуальные положения которой учитываются при разработке и формировании систем государственного контроля большинства государств мира. Следует сразу отметить, что Лимская Декларация не имеет статус документа обязательного правового исполнения. В этом документе обобщён опыт организации государственного финансового контроля различных стран, записано, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются признаком демократического общества и одним из элементов управления общественными финансами. В декларации указывается на необходимость законодательного закрепления независимости функционирования высших органов финансового контроля. Можно утверждать, что присутствие в национальных законодательных документах, регламентирующих деятельность контролирующих организаций, норм и положений Лимской Декларации, свидетельствует о достаточно высоком уровне организации финансового контроля. В Российской Федерации, концептуальные подходы Лимской Декларации положены в основу формирования современной системы государственного финансового контроля.

В 1984 году был создан комитет по ревизионным стандартам - МОВРО.

В 1989 году в Берлине, на 31-й встрече членов правления ИНТОСАИ были согласованы основные положения государственного ревизионного контроля и стандартов.

В 1990 году появилась Европейское региональное отделение – ЕВРОСАИ, в которое вошли национальные высшие органы финансового контроля 45 стран Европы, в том числе и Российская Федерация. В 1996 году Счётная палата России вступила также и в Азиатскую организацию контрольных органов (АЗОСАИ).

Согласованы следующие основные принципы контроля: соответствие стандартам, беспристрастность суждений, общественная подотчётность, ответственность руководителя, доступность стандартов и их согласованность, средства внутреннего контроля, доступ к информации, контроль деятельности, улучшение техники ревизии и т.д.

Большое значение в развитии международных принципов и положений о ГФК имеет так называемая Декларация о независимости высших органов государственного аудита 2007г., принятая в г.Мехико на XIX Конгрессе ИНТОСАИ¹³¹, закрепившая восемь ключевых принципов независимости органов государственного аудита.

Определяющими положениями государственного контроля в рамках общих стандартов являются:

• независимость ревизоров и высших ревизионных органов от органов законодательной власти, исполнительной власти и ревизуемой единицы;

• компетентность высших ревизионных органов и ревизоров;

• внимание в части объективного отношения к обнаруженным недостаткам и гарантии качества ревизионной работы.

Нормативно-законодательная база государственного финансового контроля - одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязи элементов.

Основой формирующейся правовой базы государственного финансового контроля является Конституция РФ. Вопросы работы с федеральными финансами регламентируются только федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны¹³². Все основные институты финансового права, поскольку они составляют предмет совместного ведения, регулируются федеральными кодексами и законами, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов Федерации¹³³. По оставшимся неохваченными вопросам конкретной финансовой работы субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов¹³⁴.

В то же время следует признать, что за последние годы правовая база отдельных сторон государственного финансового контроля расширилась – приняты бюджетный, налоговый, таможенный кодексы, законодательные акты о контрольных органах и др.

Конституция Российской Федерации создала правовую базу для принятия Бюджетного кодекса РФ. В нем изложены принципы бюджетной системы России, которая включает не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты.

При всех недостатках Бюджетный кодекс фактически положил начало законодательному закреплению основ государственного финансового контроля в широком смысле (т.е. не касаясь отдельных структур, отдельных специфических вопросов) в современных условиях, хотя и затрагивал, естественно, лишь один из типов государственного финансового контроля, то есть бюджетный контроль. Известно, что финансовые интересы государства значительно шире чисто бюджетных, в их прямом понимании.

Вопросы государственного финансового контроля в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательство о налоговых органах, а также ряде других нормативно - правовых актов (федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства и т.д.).

К числу основных нормативно-правовых актов, посвященных проблемам государственного финансового контроля относятся следующие:

1. Конституция РФ

2. Федеральные конституционные законы:

• О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997. № 2-ФКЗ (с учетом изменений и дополнений) от 31.12.1997 г. №3-ФКЗ

3. Федеральные законы:

• О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон РФ от 10.07.2002 № 86-ФЗ;

• О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 года N 4-ФЗ

• «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 февраля 1997 г. № 126- ФЗ.

• Налоговый кодекс Российской Федерации. Федеральный закон РФ от 31.07.1998 № 146-ФЗ (с учетом изменений и дополнений)

• Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с учетом изменений и дополнений)

• Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ

• О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон РФ от 10 декабря 2003 г. №173-Ф3

• Об аудиторской деятельности от 30.12.2008 N 307-ФЗ

4. Указы Президента Российской Федерации:

• Об утверждении Положения о контрольном управлении Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729;

• О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314

• Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12.05.2008. №724

• «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095¹³⁵;

5. Постановления Правительства Российской Федерации: например, О министерстве финансов РФ: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации: Постановление от 30 июня 2004 г. № 321, О министерстве экономического развития Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 и т.д.

Конституция РФ установила норму, обязывающую создание независимого от Правительства РФ органа государственного финансового контроля – Счетной палаты Российской Федерации.

Важнейшим инструментом государственного управления в стране является президентский контроль за соблюдением законности в сфере бюджетной и налоговой деятельности, а также за общим состоянием финансов. Одной из функций Президента РФ в части финансового контроля является также распределение задач, функций и ответственности между различными финансовыми и контрольными органами государства.

Регулирование финансовой системы государства осуществляется Президентом на основе издания указов по финансовым и бюджетным вопросам, налогам, таможенной деятельности и другим экономическим аспектам, а также в форме законов, которые подписывает Президент. Специализированной структурой в Администрации Президента, занимающейся финансовым контролем, является Главное контрольное управление Президента.

Примером исполнения этой функции является Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

В Указе установлено, что в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации определено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля а содержит несколько уровней:

1 уровень – Федеральные законы, положения, указы, постановления в сфере государственного финансового контроля, согласованные исходя из принятой в стране единой концепции системы государственного финансового контроля.

2 уровень – региональные нормативно-правовые акты; решения органов местного самоуправления;

3 уровень – стандарты государственного финансового контроля, этический кодекс и методические указания, рекомендации по их практическому применению в конкретных отраслях или видах организаций.

4 уровень – внутренние документы, регламенты органов государственного финансового контроля.

Однако системное регулирование в области финансового контроля до сих пор отсутствует, это относится, в том числе, и к состоянию его нормативно-правовой базы.

Как на уровне Федерации, так и во многих ее субъектах образованы и функционируют лишь отдельные элементы системы государственного финансового контроля, но их деятельность не объединена общими принципами, что приводит вместо взаимного дополнения к перекрещиванию их компетенции и, наоборот, к образованию «белых пятен». Это затрудняет, а порой и блокирует координацию деятельности контрольных органов, снижает эффективность финансового контроля в целом.

Современное состояние правовой базы государственного финансового контроля характеризуется отрывочностью, отсутствием целостного федерального законодательства, до настоящего времени отсутствует закон «О государственном финансовом контроле». Предложены два варианта Концепции государственного финансового контроля - разработанный Минфином РФ и Счетной палатой РФ. В Концепциях имеются противоречивые позиции, преодоление которых требуют времени.

Сегодня четко проявляется зависимость государственного финансового контроля от качества соответствующего правового обеспечения. Следствием правовой неурегулированности системы государственного финансового контроля выступают дублирование функций, отсутствие единой методологии, категориальной четкости. До настоящего времени в нормативных актах не закреплена сама категория государственного финансового контроля.

Поэтому в настоящее время в России действуют отдельные, не взаимосвязанные друг с другом нормативно-правовые акты, в той или иной мере затрагивающие вопросы государственного финансового контроля. Большинство из них обозначает задачи и функции отдельных органов государственного финансового контроля, либо подразделений отдельных структур исполнительной власти, либо конкретных контрольных мероприятий.

Таким образом, нормативно–правовая база деятельности контролирующих органов России нуждается в дальнейшем совершенствовании для всех уровней власти с четом международного положительного опыта адаптированного к условиям современной Росси.