Структура доходов консолидированных бюджетов отдельных стран снг (2007 г.) и России

(в % к общей сумме доходов)

Показатели	Украина	Белоруссия	Казахстан	Молдавия	Россия 2008 г.
Налог на прибыль	11,7	8,1	27,4	6,6	15,5
Налог на доходы физических лиц	11,8	6,2	7,9	5,9	10,3
Налог на имущество	0,6	3,1	3,0	1,0	2,0 0,06*
НДС и налог с продаж	19,7	25,7	22,5	34,0	13,2
Акцизы	3,5	6,3	2,2	6,2	2,2
Отчисления на социальное страхование	31,0	22,8	-	22,9	14,1
Другие доходы	21,7	27,8	37,1	23,4	42,7
Всего доходов	100	100	100	100	100

* доля налога на имущество физических лиц

Вопросы для повторения и обсуждения:

1. Что выражает, по-вашему, налог – административный принудительный платеж, или добровольные экономические отношения, связанные с оплатой общественных благ коллективного пользования?

2. Перечислите свойства оптимальной налоговой системы.

3. В чем суть утилитаристского и ролсианского подходов к налоговой системе?

4. Как вы понимаете переложение налогового бремени?

5. Что означает «оптимизация» налогообложения?

6. В чем суть налоговой реформы в России последнего десятилетия?

7. Какие налоги являются основными доходными источниками:

федерального бюджета; регионального бюджета; - бюджета муниципального района и городского округа; - бюджета сельского поселения?

Глава 12. Основы государственного финансового контроля

1. Теоретические основы ГФК

2.Современная история и нормативно-правовая основа ГФК

3. Принципы и формы ГФК

4.Классификация видов ГФК

1. Теоретические основы гфк

Новое содержание экономических отношений в России конца ХХ века, основу которых составляет переход к рыночным условиям и формирование демократического государства и гражданского общества, потребовали изменения и совершенствования всех государственных институтов. В этот период стало очевидным, что одним из важнейших условий существования сильного государства является создание эффективной системы государственного финансового контроля. В этой связи необходимо исследовать вопросы, составляющие основу теоретических концепций финансового контроля и определить и уточнить сущность понятийного аппарата, используемого в научной литературе данного направления.

Собственно понятие контроль произошло от французского controle – список, ведущийся в двух экземплярах, проверка чего либо – либо, например выполнения законов, планов, решений и т.п.¹¹⁸ Это понятие трактуется также как процесс, обеспечивающий достижение системой поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление стандартов деятельности системы, подлежащей проверке, измерение достигнутых результатов и их сравнении с ожидаемыми результатами, корректировка управленческих процессов, если результаты существенно отличаются от установленных стандартов.

Контроль – как экономическая категория обладает своим содержанием и понятийным аппаратом и имеет двоякий смысл. Первое – это составная часть управления экономическими объектами и процессами, включающая наблюдение за объектом с целью проверки соответствия состояния объекта желаемому состоянию, предусмотренному нормативными документами. Второе - это контроль над объектом, сосредоточение полномочий управления в одних руках.¹¹⁹

Контроль – также рассматривается как комплексная функция и неотъемлемая часть деятельности по управлению, и как самостоятельный управленческий процесс, и целостная система. Применительно к государственному контролю в управлении необходимо говорить о контроле как о систематической и конструктивной деятельности органов государственной власти и управления.

Под контролем понимается процесс, обеспечивающий функционирование хозяйствующего субъекта в соответствии с поставленными задачами и решениями, направленными, в итоге, на достижение запланированного результата.

В то же время можно отметить, что «контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем»¹²⁰

Понятие финансовый контроль в научной литературе представляет предмет дискуссий и окончательно не определено. В современной экономической литературе имеются различные определения понятия финансового контроля и его сущности.

В последние годы активно ведется изучение финансового контроля как института и научной категории в четырех основных направлениях¹²¹: первое – теория контрольной деятельности; второе – развитие института счетно-ревизионной деятельности в России. В рамках третьего направления финансовый контроль рассматривается как институт финансового права, в рамках четвертого – как экономическая категория.

Финансовый контроль - это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчётности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования.

Ни одно государство не может эффективно функционировать без отлаженной системы государственного контроля, особенно без финансового контроля, имеющего особую важность для жизнедеятельности общества. Непонимание этой истины в Российской Федерации проявлялось в ослаблении финансового контроля в период перехода к рыночным отношениям, причем ослабление контроля происходило под предлогом развития демократии и хозяйственной самостоятельности.

Экономическая суть финансового контроля – содействие целевому эффективному использованию государственных финансовых средств, недвижимого и движимого и движимого имущества и другой государственной собственности и собственности муниципальных образований¹²²

Категория финансовый контроль существует как в экономической, так и юридической науке достаточно давно. В дореволюционном законодательстве термин «финансовый контроль» не встречается. Данный вид деятельности назывался «государственным контролем». В советской науке понятие финансовый контроль определялось как деятельность «специальных институтов государственного контроля». Следовательно, под финансовым контролем подразумевался именно государственный финансовый контроль.

В 90-е гг. XX столетия происходит становление в России института негосударственного финансового контроля – аудита. Данное обстоятельство влияет на изменение в терминологии. В современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. Под государственным финансовым контролем понимается только бюджетный контроль, в который входит контроль как за приходом (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств. Негосударственный финансовый контроль (аудит), в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

В целом, можно сказать, что финансовый контроль есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех финансово-правовых институтов. Важным является то, что в результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности¹²³.

Определение понятия финансовый контроль не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств, это ещё и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей – участников финансовых правоотношений.

С юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой финансово-правовой институт. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Институт государственного и муниципального финансового контроля является комплексным институтом финансового права.

Финансовый контроль имеет двойственную природу¹²⁴. С сущностной стороны, отражая движение финансовых средств, он выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса в любой общественно-экономической формации, является носителем тех финансовых отношений, которые присущи именно данной, конкретной общественно-экономической формации. Эта сущность проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

С другой стороны, финансовый контроль проявляется через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит). Это позволяет обществу определить, насколько своевременно финансовые ресурсы поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и эффективно и результативно ими используются.

Финансовый контроль - экономическим отношениям по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции¹²⁵.

Соглашаясь в целом с идеей описать не только сущность ФК как экономической категории, но и выявить цели, задачи, объекты и, правовую основу и даже методологию финансового контроля, дадим собственное понимание финансового контроля.

Финансовый контроль - это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования ¹²⁶

Финансовый контроль является составной частью процесса управления финансами, законодательно регламентированной деятельности специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины.

Приоритетной задачей современного государства является осуществление контроля за государственными финансами и исполнением государственного бюджета.

Мировая практика свидетельствует о том, что сильное государство не может существовать без эффективной и действенной системы государственного финансового контроля (ГФК).

Государственный финансовый контроль – это система мер, направленных на обеспечение экономической обоснованности использования финансовых ресурсов в государстве, предупреждения и выявления финансовых нарушений.

Государственный финансовый контроль, являясь одной из форм финансового контроля, способствует обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, помогает вскрывать нарушения финансовой дисциплины. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и работающих в них людей, по выявлению отклонений фактически установленных показателей использования государственных финансовых ресурсов, от установленных для них норм, а также в целях планирования процессов социально-экономического развития.

В современном законодательстве легитимное определение государственного финансового контроля содержится в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», где указано, что государственный финансовый контроль — это контроль за:

• исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• организацией денежного обращения;

• использованием кредитных ресурсов;

• состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

• предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

При этом очевидно, что не любое использование кредитных ресурсов контролируется государством. Предоставление финансовых льгот также может предоставляться друг другу субъектами коммерческой деятельности. Поэтому была очевидна необходимость совершенствования определения.

В модельном законе «О государственном финансовом контроле»¹²⁷ предлагается следующее определение:

Государственный финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства РФ и субъектов РФ, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов.

Синтезируя рассмотренные определения, можно вывести следующие обязательные признаки государственного финансового контроля.

1. Контролирующий субъект — органы государственной власти. Деятельность государственных органов осуществляется в пределах их компетенции, превышение которой является незаконной. Поэтому указание в определении на деятельность государственных органов в пределах установленной компетенции является лишним.

2. Контролируемый субъект — органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица. Действительно, сегодня ни один орган не рассматривается как исключенный из сферы государственного финансового контроля. Контролируются расходы на содержание депутатов Государственной Думы, расчет налогов с заработной платы аудиторов Счетной палаты, планируется введение контроля за крупными расходами всех физических лиц и т.д.

3. Объект контроля — финансовая и связанная с ней хозяйственная деятельность контролируемых субъектов. Хотя трудно представить хозяйственную деятельность, не связанную с движением финансовых потоков, возможно, какие-то ситуации создают хозяйственную операцию, движение финансовых потоков по которой не существует (например, работники завода выходят на субботник (бесплатно) по уборке территории завода). Конечно, не вся финансовая деятельность контролируется государством, а только та ее часть, которая отнесена законом к области государственного контроля. Однако упоминание об этом в определении также будет излишним, так как деятельность государственных органов может осуществляться только в пределах своей компетенции. Тем не менее, чтобы подчеркнуть «нетотальность» государственного контроля, в определение можно включить ограничение сферы контроля как «в установленных законом пределах».

4. Цель контроля — оценка соблюдения контролируемыми субъектами норм финансового законодательства Российской Федерации. Указание на цель оценки эффективности и рациональности расходования контролируемых средств является не столь необходимым, так как обязанность эффективного и рационального расходования бюджетных средств закреплена в ст. 160 и 163 Бюджетного кодекса РФ, т.е. в финансовом законодательстве, а кроме того, неприменима к такой сфере государственного контроля, как налоговый и таможенный контроль.

Таким образом, государственный финансовый контроль может быть определен как функция государства, представляющая собой систему прав, обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, законно установленных норм финансового права и (или) оценке совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства.

К основным задачам государственного финансового контроля относят:

• организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

• оценку обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

• контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

• обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

• оценку эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

• контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

• улучшение бюджетной и налоговой дисциплин и т.д.

Государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов¹²⁸ по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных средств государства и органов местного самоуправления. Являясь одной из форм финансового контроля, государственный контроль, обязан способствовать соблюдению законности, охране государственной собственности, эффективному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, предупреждать и выявлять нарушения финансовой дисциплины.

ГФК является одной из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансово-управленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер.

ГФК является способом организации обратных связей, благодаря которым органы, уполномоченные принимать властные решения, получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Рассматривая ГФК как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. Это связано с тем, что ГФК является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов, поэтому он не может осуществляться в изолированном виде. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках ГФК.

Эта отличительная особенность ГФК заставляет требовательно подходить к его конкретизации относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами. К сожалению, этот вопрос, лежащий на поверхности теоретических основ, определяющих сущность финансов, ускользает от внимания разработчиков концептуальных подходов создания в стране действенной, четко отлаженной единой системы ГФК.

В Российской Федерации действует целый ряд государственных органов, осуществляющих финансовый контроль на уровне Федерации в целом:

1. государственные органы общей компетенции: Правительство РФ, Контрольное управление Президента Российской Федерации;

2. государственные органы финансового контроля: Счетная палата РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу и т.д.;

3. государственные органы специальной компетенции: Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и т.д.;

4. уполномоченные агенты финансового контроля: например, банки, отслеживающие движение денежных средств, в том числе выраженных в иностранной валюте.

На уровне субъектов Федерации действуют как территориальные подразделения федеральных органов финансового контроля, так и органы финансового контроля субъектов Федерации, например Контрольно-счетная палата г. Москвы.

Государственный финансовый контроль – это совокупность мероприятий, направленных на обеспечение экономической обоснованности использования финансовых ресурсов в государстве, выявления финансовых нарушений и их предупреждения. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и соответствующих специалистов по выявлению отклонений показателей исполнения государственных финансовых ресурсов от установленных для них норм, а также в целях планирования процессов социально-экономического развития.

Сущность государственного финансового контроля выражается триединой формулой:

1. выявление разного рода нарушений в процессе управления государственными финансами и в финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов;

2. обеспечение их устранения, то есть принятие корректирующих мер по результатам контроля;

3. анализ факторов их возникновения и разработка профилактических мер по их предотвращению и недопущению.

Финансовый контроль обеспечивает, с одной стороны, возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны – исполнение принятых решений. Эти стороны финансового контроля находятся в неразрывном единстве и динамичном взаимодействии в ходе управленческого процесса. Действенный, эффективный государственный финансовый контроль позволяет не только своевременно вскрыть, но и устранить различные недостатки в финансово-хозяйственной деятельности и в процедурах управления государственными финансовыми потоками, а также объяснить причины нарушений, обнаружить сопутствующие тенденции, выработать предотвращающие их меры.

В конечном итоге система государственного финансового контроля предназначена для реализации финансово-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства. Государственный финансовый контроль является важной составляющей в процессе создания информационной системы о финансово-хозяйственных аспектах деятельности государства и его хозяйствующих субъектах, об отдельных аспектах управления общественными финансовыми потоками. От полноты, качества и достоверности такой информации зависит эффективность решений на всех уровнях управления и во всех аспектах хозяйствования.

Анализ приведенных выше определений понятий финансового контроля и государственного финансового контроля показывает, что четкое разделение и закрепление понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю отсутствует. По этим причинам часто понятия «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Вкладываемый смысл в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» зависит от автора и контекста каждого конкретного исследования. Следовательно, с учетом трансформации терминов и развития сфер применения финансового контроля необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», разграничения сфер его применения и органов, ответственных за его осуществление.

Необходимо различать такие понятия как государственный контроль и государственный аудит.

Государственный аудит описывает все, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства, который осуществляют специализированные государственные органы, а государственный контроль используется для институтов и процедур, связанных с осуществлением внутреннего самоконтроля государства (прежде всего органов исполнительной власти)

Родиной аудита в современном понимании является Англия. В ХХ век центром развития аудита становятся США. Из направления коммерческого аудита выделилось новое – внутренний финансовый аудит). Таким образом, государственный аудит – система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными)- является одним из институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком.

С.В.Степашин в монографии «Государственный аудит и экономика будущего»¹²⁹ отмечает социальную направленность аудита с учетом того,что «социальный контроль, при этом означает, способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий упорядоченное и согласованное функционирование ее элементов и воспроизведение ее существующих структур¹³⁰. Он регламентирует и консолидирует деятельность членов социума, обеспечивая его стабильное (устойчивое, равновесное) функционирование, позитивное развитие и прогресс».

Внешний аудит, осуществляемый специальным органом от лица общества, является обязательным элементом общественного управления финансами. При этом аудит считается не самоцелью, а неотъемлемой частью системы общественного регулирования, т.е. системы социального контроля.

Государственный аудит выполняет не только регулятивные функции, но и конструктивные, т.к. оказывает непосредственное влияние на осуществление благоприятных для развития общества изменений.

Необходимо также разделять государственный аудит как институт, т.е. систему норм, правил и механизмов принуждения к их исполнению, регулирующих специализированные общественные отношения, государственный аудит как вид специальной деятельности, профессионально осуществляемой работниками особого конституционного органа, и государственный аудит как процесс осуществления независимой оценки стандартизированной информации государственных органов об использовании ими общественных ресурсов и вынесения объективного заключения о достоверности предоставленной информации, а также о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.

Государственный аудит и государственный контроль - необходимые и взаимодополняющие элементы любой современной системы управления общественными ресурсами. В России аудиторская деятельность получила свое развитие с 1993 года, когда был принят первый законодательный акт «Об аудиторской деятельности».