2. Социально-экономическое содержание фондов

Фондам присущи общие и специфические черты как особой форме финансов общественного сектора, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Во-первых, фонд – это одновременно форма перераспределительных отношений, это финансовый поток и, наконец, субъект финансовых отношений – финансовый институт.

Формирование и использование фондов обусловлено вторичным и последующим перераспределением финансовых ресурсов. Вместе с тем, фонды – финансовые структуры.

Во-вторых, важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно-значимых целей. Многовариантность общественно-полезных задач (от строительства дорог до конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В-третьих, это некоммерческий статус, т.е. цель деятельности ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обладают отличным от рыночного механизмом хозяйствования (некоммерческим).

В-четвертых, характер движения финансовых средств - первичен сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В-пятых, особое управление - наличие Попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В-шестых, особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно-полезные цели. Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического лица. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно-значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе, или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешанно-общественных) благ, или благ общественного пользования.

Фонды выступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства смешанных общественных благ и обеспечения дифференцированного спроса на эти блага.

Как доказано экономической теорией и практикой рыночных экономик, общество, эффективно развиваясь по законам рынка в производственной, банковской, инновационной, инвестиционной сферах, постоянно наталкивается на провалы рынка или его неэффективность в сферах социального обеспечения, социального страхования, образования, здравоохранения, экологии, т.е. в сфере производства основных видов общественных благ. Внебюджетные фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство – минимального, либо усредненного, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам (например, негосударственные пенсионные фонды, образовательные, благотворительные и т.д.).

С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин – уменьшения налоговой базы из-за общего спада производства, разрыва сложившихся экономических связей, изменения цен не в пользу промышленной продукции, а на сырье, снижения монопольных прибылей в государственном промышленном секторе и т.д. Все эти типичные явления привели к существенному снижению доли ВВП, перераспределяемой через бюджет. При этом одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь для обеспечения социальной сферы и общественной безопасности. Вместе с этим наследием предшествующего периода являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.) На регионы и муниципалитеты возлагается, как правило, функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.

При возрастании масштабов расходных полномочий субфедеральные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере, однако на их территории находятся зачастую весьма значительные активы – предприятия, земля, природные ресурсы. В данном случае речь идет об экономической базе для создания внебюджетных фондов, которыми распоряжаются органы субфедеральной и местной власти. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования.