Провалы рынка и общественное производство частных благ

Одним из важнейших сбоев рынка, который ведёт к неэффективности и необходимости производства в государственном секторе, является ограничение конкуренции. Это объясняет государственное производство благ в таких сферах как почта, телекоммуникации, водоснабжение, производство электроэнергии. Непосредственной причиной ограничения конкуренции на этих рынках является возрастающая отдача от увеличения масштабов производства (положительный эффект масштаба). При этом с увеличением масштабов производства снижаются средние издержки производства. Это означает, что экономическая эффективность требует небольшого числа компаний в отрасли.

Существуют отрасли, где соображения эффективности предполагают функционирование только одной фирмы, например, водоснабжение. Основные затраты в этой отрасли связаны с системой трубопроводов. При существующей системе трубопроводов дополнительные затраты на обеспечение водой ещё одного потребителя незначительны. Было бы неэффективно создавать параллельно ещё одну систему водоснабжения, чтобы обеспечить водой построенный рядом дом, или чтобы обеспечить у потребителя возможность выбора, как это бывает в конкурентной отрасли. То же самое можно сказать о производстве электроэнергии, газа, о кабельном телевидении.

Естественная монополия как провал рынка представляет собой самый убедительный аргумент в пользу государственного производства частных благ. В экономической теории существуют и другие аргументы, обосновывающие необходимость государственного производства. К ним относятся: общественные блага, отрицательные внешние эффекты, положительные внешние эффекты, асимметричная информация, макроэкономическая нестабильность.

Сторонники расширения масштабов государственного производства доказывают, что необходимо развивать государственное производство, так как частные предприятия не учитывают всех общественных потерь, связанных с загрязнением окружающей среды (например, в металлургической промышленности). Другой пример, частные фирмы не учитывают потери для занятости, когда внедряют капиталоёмкую технологию и многих увольняют. Частные производители наживаются на неинформированности покупателей, способствуют сохранению асимметрии информации. Государственное производство стабилизирует экономику в периоды экономических спадов. Все эти ситуации, так или иначе, объясняют необходимость государственного производства частных благ.

Вместе с тем, противники расширения масштабов государственного производства частных благ небезосновательно считают, что во многих случаях нет конкретных расчётов, доказывающих преимущество государственного производства частных благ. Имеется ввиду расчёт выгод государственного производства по сравнению с потерями для общества в рамках частного производства. В настоящее время многие исследования в экономике общественного сектора связаны с такого рода анализом.

3. Проблема эффективности государственных предприятий

Интерес к вопросу эффективности предприятий государственного сектора экономики вновь возродился на рубеже ХХ и ХХI веков, особенно в переходных обществах. Это объясняется разными факторами,

• во-первых, тем, что в переходных экономиках формируется государственный сектор нового типа,

• во-вторых, продолжающимся процессом реструктуризации государственных предприятий,

• в-третьих, возрождением интереса к проблеме государственного сектора в странах Запада после завершения масштабной приватизации.

Существует масса примеров, как эффективности, так и неэффективности государственных предприятий. В основе неэффективности части государственных предприятий лежат общие причины неэффективности государственного сектора экономики. Это рассмотренные выше институциональные изъяны государства.

Примеров неэффективности государственных предприятий множество, точно так же как и примеров неэффективности частных предприятий. В данном случае нас интересует проблема эффективности государственных предприятий⁷⁶.

В целом наблюдается меньшая эффективность предприятий государственного сектора экономики по сравнению с частными предприятиями, действующими в той же отрасли. Издержки производства государственных предприятий во многих случаях, но не во всех, оказываются выше издержек на частных предприятиях. Это относится, например, к такому виду общественного транспорта как автобусное сообщение, к предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги.

Вместе с тем прямое сравнение эффективности государственных и частных предприятий во многих случаях представляется невозможным, так как они производят разную, часто несопоставимую продукцию. Эффективность государственного подземного транспорта невозможно сравнить с частным, так как не существует частного метрополитена. В тех случаях, когда продукция сопоставима, не всегда можно достоверно измерить и посчитать затраты и результаты. Например, это трудно сделать при сравнении государственных и частных организаций в сфере образования. Всякого рода тестирование знаний и навыков охватывает лишь некоторые аспекты образования.

Существуют также исследования, доказывающие, что государственные предприятия вовсе не обязательно менее эффективны частных предприятий. Так же как и в случае с государственными предприятиями есть много примеров неэффективности производства товаров и услуг в частном секторе.

1. Так многие французские государственные предприятия являются примерами эффективности. В частности, французская государственная энергетическая компания разработала и реализовала по всей стране проект атомной электростанции, производящей электроэнергию со значительно меньшими издержками по сравнению со многими проектами, созданными американскими частными компаниями.

2. Другой пример из сферы социального страхования. В США издержки государственного Управления социального страхования составляют менее 1 % суммы выплачиваемых страховок. В то же время управленческие и сбытовые издержки частных страховых компаний составляют от 30 до 40 % предоставляемой суммы страховок.

3. Цены на алкогольные напитки в США в частных магазинах выше на 4-11 %.

4. В частных школах численность управленческого персонала на 50 % выше по сравнению с государственными школами.

5. Производители сигарет тратят миллионы долларов ежегодно на создание бездымных и безникотинных сигарет.

Проблемой является измерение производительности труда многих государственных служащих. Это связано с тем, что трудно измерить результаты их труда. В целом производительность труда государственных служащих растёт. Об этом свидетельствует тот факт, что вместе с сокращением числа государственных служащих во многих развитых странах в конце прошлого века имел место высокий рост масштабов предоставляемых услуг.

Наконец, существуют примеры отраслей, где в равной мере действуют государственные и частные компании. Так в Канаде функционируют как государственные, так и частные железнодорожные компании. Анализ их производственной деятельности свидетельствует о том, что они имеют примерно одинаковые показатели эффективности.

Выше были рассмотрены общие причины неэффективности государственного сектора экономики, так называемые изъяны государства. Исследование неэффективной деятельности государственных предприятий показало, что существуют и более конкретные причины неэффективности многих государственных предприятий, вытекающие из общих причин неэффективности государственного сектора экономики. Эти конкретные причины связаны с управленческими проблемами на уровне предприятий, с отраслевыми особенностями тех сфер, где действуют предприятия, с особенностями стимулирования труда государственных служащих.

В частности, к факторам неэффективности государственных предприятий относятся:

1. проблемы управления и организации производства: условия "мягкого бюджетного ограничения" (субсидии, нет угрозы банкротства), нет цели максимизации прибыли, отсутствуют стимулы повышения эффективности, трудности планирования долгосрочных инвестиций, бюрократические цели (максимизация размера организации), ограничения по типу и качеству материальных затрат (закупочные спецификации), влияние политики, политических аспектов экономических решений, низкий уровень расположенности к риску (акцент на формальных процедурах);

2. особенности стимулирования труда государственных служащих: слабая угроза увольнения, низкий уровень заработной платы по сравнению с аналогичной работой в частном секторе, отсутствие стимулирующих производительность систем оплаты труда, трудности определения результатов труда государственных служащих, коррупция;

3. особенности отраслевой конкуренции: отсутствие конкуренции (почтовая служба), условия естественной монополии (бюрократическая монополия),

Условия, в которых функционируют государственные предприятия, представляют собой условия "мягкого бюджетного ограничения".

"Мягкое бюджетное ограничение" – это финансовые условия функционирования предприятия, которые включают в себя необязательность получения прибыли как условия эффективности предприятия, слабый контроль за расходами, доступность средств для покрытия убытков.

Во многих случаях у государственных предприятий отсутствует мотив максимизации прибыли. На решения о расширении масштабов производства влияет политика, проводимая правительством, в частности, политика по поддержанию уровня занятости в данной отрасли или регионе. Эта политика ведёт к снижению производительности труда в данной государственной компании. Во многих странах государственные компании не обеспокоены проблемой финансовых потерь и банкротства. Эти потери списываются за счёт общих государственных доходов. Система субсидий государственным предприятиям также создаёт атмосферу мягкого бюджетного ограничения. Всё это является причиной более низкой эффективности государственных предприятий в рамках системы управления и организации производства на государственных предприятиях.

Стремление руководителей государственных предприятий и служб увеличить размеры своего бюджета (модель Нисканена) и бюрократическая монополия, сходная с естественной монополией, во многом объясняют неэффективность государственных предприятий. Кроме этого одним из факторов неэффективности с точки зрения управления и организации является стремление избежать риска при принятии решений (risk aversion).

Это стремление связано с желанием освободить себя от ответственности за принимаемые решения. Риск уменьшается, если государственный служащий следует формальным процедурам принятия решений. Эти процедуры предполагают, что действия служащего проверяются другими. Формализованные процедуры, групповое принятие решения, неясное распределение ответственности, - всё это удлиняет технологию производства товара или услуги, снижает эффективность их производства.

Нерасположенность к риску представляет собой стремление бюрократической системы управления избежать ответственности за принимаемые решения, предполагающее групповое принятие решений, акцент на формальной процедуре принятия решений.

Отмеченные выше особенности функционирования государственных предприятий являются конкретными причинами их неэффективности. Они связаны с особенностями управления государственными предприятиями, с характером их специфической сферы деятельности.

Решение проблемы эффективности предприятий и организаций государственного сектора лежит в рамках отмеченных выше особенностей функционирования этого сектора. Повышение эффективности государственных предприятий предполагает как реформу системы управления государственными предприятиями, так и усиление элементов конкуренции в тех сферах, где действуют государственные предприятия.

Повышение эффективности государственных предприятий – это длительный процесс, включающий разнообразные меры правительства. В литературе этот процесс называют также реструктуризацией государственных предприятий. Длительность и сложность процесса реструктуризации государственных предприятий позволяет назвать все эти преобразования реформой государственных предприятий.