1.3. Государственная служба в Российской Федерации

1.3.1. Федеральная государственная служба

Если практически все субъекты Федерации имеют сейчас собственные законы, регулирующие деятельность своей государственной службы, то на федеральном уровне основным правовым актом до недавних пор оставалось «Положение о федеральной государственной службе», утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. (в настоящее время отменен). Впрочем, разработан законопроект "0 федеральной государственной службе" и вскоре, видимо, он будет принят Государственной Думой.

В указанном Положении понятие федеральной государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-служебного статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти. Согласно п. 1. Положения о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения. Например, уже после принятия Положения о федеральной государственной службе в число федеральных государственных служащих были введены лица, занимающие государственные должности в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ и Счетной палаты РФ.

Депутаты представительных органов государственной власти, руководители федеральных государственных органов и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы, они не находятся на государственной службе, занимая государственные должности категории "А".

Поскольку государственная служба обычно направлена на обеспечение исполнения полномочий тех государственных органов, в составе которых осуществляется, то в каждом из них имеет свою специфику, что позволяет говорить о государственных службах этих органов, уровней и ветвей власти как составных частях единой государственной службы страны.

Федеральная государственная служба - это профессиональная административная (аппаратная) деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов. С организационной стороны она выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты трех ветвей федеральной государственной власти. В ее состав входят государственные службы двух палат Федерального Собрания, Президента, Правительства, министерств и ведомств, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты, а также трех федеральных судов и Генеральной прокуратуры. В совокупности эти государственные службы образуют федеральную административную власть, которая является (вместе с политической властью) необходимой составляющей федеральной государственной власти.

Таким образом, если рассматривать всю федеральную государственную службу как систему, то в ней, очевидно, обнаружатся два уровня подсистем. Первичный уровень образует государственная служба трех ветвей федеральной государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Вторичный уровень подсистем возникает под влиянием дифференциации трех подсистем первичного уровня федеральной государственной власти на определенные федеральные органы. В результате государственная служба федеральной законодательной власти представлена двумя подсистемами вторичного уровня - государственными службами Совета Федерации и Государственной Думы. В свою очередь, государственная служба федеральной исполнительной власти включает несколько десятков подсистем вторичного уровня - государственные службы Президента, Правительства, федеральных министерств и ведомств, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты.¹

Наконец, государственная служба федеральной судебной власти состоит из четырех подсистем вторичного уровня - государственных служб Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Генеральной прокуратуры.

Каковы особенности системы федеральной государственной службы? Во-первых, она имеет не субординационный, а координационный характер. Государственные службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма. Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов, при решении совместных служебных задач. При этом государственная служба ни одной из ветвей государственной власти не может и не должна претендовать на какие-либо преимущества перед двумя другими.

Во-вторых, данная система носит, по преимуществу, нормативный характер. Основной и определяющей формой координации в системе федеральной государственной службы является нормативное регулирование, т.е. управление с помощью различных государственных норм - законов, совместных постановлений, общих процедур и т.д. Именно эти согласованные между ветвями власти законы, постановления, процедуры регламентируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом. Выработка и принятие таких нормативных актов - одна из актуальнейших задач всех ветвей федеральной государственной власти.

В-третьих, все координационные органы здесь обладают не распорядительными, а лишь рекомендательными функциями. Важной формой координации в системе федеральной государственной службы является создание совместных регулятивных органов - советов, совещаний, научных симпозиумов и др., которые имеют общественный характер. По Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» уже создан Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Данный координационный орган формируется и функционирует на паритетных принципах. Он состоит из равного числа представителей Президента, двух палат Федерального Собрания, Правительства и высших органов федеральной судебной власти. Однако, Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ - это совещательный орган управления, функционирующий на общественных началах. Отсюда - значительная ограниченность его возможностей. Периодически проводятся совместные совещания руководителей аппаратов федеральных государственных служб.

Каковы основные функции федеральной государственной службы? Если исходить из сущности и социальной роли федеральной государственной службы как административной деятельности по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, то в ней можно выделить восемь основных функций:

1) информационно-аналитическое обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов;

2) организационно-техническое обеспечение;

3) обеспечение подготовки, процедур принятия и выполнения управленческих решений;

4) экспертное обеспечение;

5) документационное обеспечение;

6) правовое обеспечение;

7) финансово-хозяйственное обеспечение;

8) кадровое обеспечение.¹

Перечисленные функции не исчерпывают всего многообразия федеральной государственной службы, но выделяют наиболее существенное, что характерно для ее различных видов и форм. Они осуществляются в государственных службах всех федеральных государственных органов, независимо от их принадлежности к той или иной ветви государственной власти. Естественно, в каждом из этих органов государственная служба имеет и другие, специфические для данного органа, функции.

Государственная служба федеральной законодательной власти является одной из трех первичных подсистем и состоит из деятельности двух совершенно самостоятельных аппаратов палат Федерального Собрания - аппарата Совета Федерации и аппарата Государственной Думы. Если взаимодействие палат определенным образом регламентировано Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, то взаимодействие их управленческих аппаратов нигде и никак в нормативных актах не оговорено. Каждый из этих аппаратов действует по своему усмотрению, сообразуясь лишь с интересами соответствующих палат. Хотя формально Совет Федерации считается верхней палатой, а Государственная Дума - нижней палатой Федерального Собрания, на отношениях между аппаратами этих двух палат данное обстоятельство никак не отражается.

С организационной стороны государственная служба Совета Федерации может быть разделена на четыре группы аппаратов: 1) руководство аппарата Совета Федерации, 2) пять секретариатов, 3) центральный аппарат (9 управлений), 4) аппараты одиннадцати комитетов.

В целом структура государственной службы Совета Федерации представляется достаточно системной, но еще не вполне устоявшейся. Очевидно, что с изменением роли и принципов формирования Совета Федерации, будет проведена и соответствующая реорганизация аппарата.

Государственная служба Государственной Думы организационно делится на пять групп аппаратов: 1) аппараты фракций и депутатских групп, 2) аппараты комитетов и комиссий, 3) пять секретариатов, 4) центральный аппарат, 5) управление делами.

Все аппараты и Совета Федерации и Государственной Думы функционируют на основе принципа двойного подчинения. Секретариаты подчиняются прежде всего тем руководителям Федерального Собрания, которых они обслуживают, а затем - руководству всего аппарата палаты. Центральные управленческие аппараты подчиняются соответственно руководителям Совета Федерации и Думы, а также руководству аппаратов. Аппараты комитетов и комиссий подчиняются руководству комитетов и комиссий, а затем и руководству всего аппарата палаты. Стало быть, объединяющую, интегрирующую функцию в структуре государственных служб Совета Федерации и Думы выполняет руководство центральных аппаратов палат.

Как видим, государственные службы двух палат Федерального Собрания осуществляются совершенно автономно. Они никем не согласовывается и никак не координируется. Поскольку государственная служба федеральной законодательной власти должна сложиться в особую управленческую подсистему, крайне важно создать эффективные координационные органы.

Особая роль принадлежит государственной службе исполнительной власти. Во-первых, она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной власти управленческим аппаратом. По численности он составляет 88,8% от всего количества федеральных государственных служащих.

Во-вторых, это единственная ветвь федеральной государственной службы, в которой просматривается некоторый субординационный характер. Здесь имеются три в определенной мере соподчиненных между собой уровня. Высший уровень составляет государственная служба Президента. Затем - слабо подчиненная ей государственная служба Правительства. Нижнюю ступеньку в этой иерархии занимают государственные службы федеральных министерств и ведомств, которые совершенно определенно подчиняются государственной службе Правительства и лишь через нее - государственной службе Президента. Стало быть, между этими тремя уровнями государственной службы действует властная вертикаль.

Наконец, в-третьих, данная ветвь государственной службы более других обеспечена нормативными актами. Каждый вид федеральной государственной службы как центральный орган федеральной исполнительной власти действует на основании принятого (утвержденного) вышестоящим субъектом (Президентом РФ или Правительством РФ) нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение данного вида федерального органа. К настоящему времени принято множество таких нормативных правовых актов: Положение о Федеральной миграционной службе России, в котором устанавливается порядок ее организации, функционирования, права, полномочия; Положение о Федеральной службе безопасности РФ, регламентирующее общие положения, задачи, функции этой службы, полномочия руководителя федеральной службы, ее структуру и т.д.

Некоторые из федеральных законов, принятых Государственной Думой, посвящены установлению общих организационно-правовых и экономических основ создания и деятельности федеральных государственных служб. Например, Федеральный закон от 14 июля 1995 г. "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" определяет организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, которые формируются в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах РФ.

Высшим уровнем государственной службы федеральной исполнительной власти является государственная служба, осуществляемая в рамках административных структур Президента. Она имеет достаточно многочисленный и сложный аппарат в структуре федеральной государственной службы. Это наиболее меняющаяся и все еще находящаяся в процессе организационного поиска государственная служба. В настоящее время организационно она включает две взаимосвязанные, но специфические части: Администрацию Президента и Управление делами Президента. Это два самостоятельных и параллельно функционирующих управленческих аппарата, которые подчиняются непосредственно Президенту.

Администрацию Президента РФ возглавляет Руководитель, назначаемый на должность Президентом. В разное время ее занимали Юрий Владимирович Петров (1991-1993), Сергей Александрович Филатов (1993-1996), Николай Дмитриевич Егоров (1996), Анатолий Борисович Чубайс (1996-1997), Валентин Борисович Юмашев (1997-1998), Николай Николаевич Бордюжа (1998-1999), Александр Стальевич Волошин (с 1999).Структура АП РФ неоднократно претерпевала изменения. Нынешняя ее структура определена Указом Президента РФ от 3 июня 2000 г.

Администрация Президента обеспечивает деятельность Президента. В ее составе насчитывается примерно 40 подразделений. В их числе канцелярия, Советы (безопасности, обороны, по внешней политике), управления и главные управления Президента, управления Администрации, отделы по обеспечению деятельности общественных комиссий и Советов при Президенте, самостоятельные отделы, рабочие аппараты полномочных представителей Президента в федеральных округах, секретариаты и ряд других подразделений. К основным подразделениям можно отнести: Главное территориальное управление Президента РФ; Главное управление внутренней политики; Главное контрольное управление; Управление кадров Президента РФ; Аппарат Совета Безопасности РФ; Главное государственно-правовое управление; Экономическое управление Президента РФ; Управление протокола Президента РФ; Управление пресс-службы Президента РФ; Организационное управление Президента РФ; Канцелярия Президента РФ и другие.

В целях обеспечения деятельности Президента Администрация осуществляет следующие основные функции:

• подготавливает, согласовывает и представляет Президенту проекты указов, распоряжений, поручений, посланий и обращений Президента, а также контролирует их исполнение;

• обеспечивает взаимодействие Президента с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, с российскими и зарубежными политическими партиями и иными общественными объединениями;

• обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов РФ;

• обеспечивает реализацию государственной политики в области кадров и государственной службы;

• проводит сбор, обработку и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом и представляет соответствующие доклады Президенту;

• обеспечивает единство информационного и правового пространства РФ.

На Управление делами Президента возложена обязанность по материально-техническому обеспечению всех органов федерального государственного управления. Оно включает руководство Управления делами, ряд управлений и самостоятельных отделов и в настоящее время входит в структуру федеральных органов исполнительной власти.

В целом государственная служба Президента формируется как особая сфера государственного управления, которая не должна дублировать государственную службу Правительства. Однако пока не удается добиться более четкого разграничения предметов ведения Администрации Президента и аппарата Правительства. Кстати, примером удачного распределения функций аппаратов Президента и Правительства является система управления в Республике Башкортостан, где Администрация Президента берет на себя главным образом функции правового, информационно-аналитического и кадрового обеспечения, а Кабинет Министров управляет социально-экономической сферой в республике.

Второй уровень государственной службы федеральной исполнительной власти составляет государственная служба Правительства. Она занимает промежуточное положение между государственной службой Президента и государственными службами министерств и ведомств. В состав аппарата Правительства входят около 40 подразделений: руководство аппарата, секретариаты, департаменты, управления и другие подразделения.

Основную нагрузку по подготовке и реализации управленческих решений, ориентированных на страну в целом, выполняют департаменты, т.е. их деятельность направлена в основном вовне - на регионы, другие федеральные органы, тогда как имеющиеся в составе аппарата Правительства управления заняты по преимуществу «внутренними» проблемами, они обеспечивают управленческую деятельность руководителей Правительства и департаментов.

В структуре аппарата Правительства отсутствует явное внутриаппаратное дублирование. Вместе с тем, некоторые департаменты являются органами, параллельными министерствам и ведомствам.. Поскольку данный параллелизм имеет место между различными уровнями государственной службы федеральной исполнительной власти, он вызывает сомнения в своей целесообразности.

Третий уровень федеральной государственной службы исполнительной власти образуют государственные службы министерств и ведомств, которых, согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17.05.2000 г., насчитывается 59. Они чрезвычайно разнообразны по своему содержанию и социальному назначению, что затрудняет их классификацию. В самом общем виде их можно разбить на шесть групп:

1. двадцать три федеральных министерства,

2. шесть государственных комитетов,

3. две федеральные комиссии,

4. тринадцать федеральных служб,

5. восемь федеральных агентств,

6. два федеральных надзора,

7) пять иных федеральных органа исполнительной власти.

Анализ деятельности федеральных министерств и ведомств за последние годы свидетельствует, что здесь сложились не вполне рациональные и недостаточно стабильные государственные службы. Во-первых, слишком часто осуществлялись не всегда продуманные реорганизации ведомств, даже их численность варьировалась от 90 до 59. Во-вторых, постоянные кадровые перестановки среди первых руководителей министерств и ведомств приводили к достаточно массовым «обновлениям» заместителей, руководителей курируемых ими подразделений и т.д. Это негативно сказывается на профессионализме и компетентности государственных служащих, на эффективности деятельности самих министерств и ведомств. Решению последней проблемы могло бы способствовать учреждение в федеральных органах исполнительной власти должности руководителя аппарата, ответственного за профессионализм и компетентность служащих соответствующего государственного органа и выполняющего свои функции на постоянной основе.

Таким образом, наиболее уязвимыми звеньями государственной службы федеральной исполнительной власти как особой подсистемы является нестабильность, разобщенность, отсутствие надежной субординации. Необходимо все три уровня государственной службы федеральной исполнительной власти сделать единой управленческой подсистемой, которая бы функционировала как целостный, хорошо отлаженный организм.

Государственная служба федеральной судебной власти на сегодняшний день состоит из четырех совершенно самостоятельных и параллельно существующих государственных служб: трех федеральных судов - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного, а также Генеральной прокуратуры. Каждая из них имеет свою специфику, обусловленную спецификой обеспечения осуществляемых государственных полномочий.

Государственная служба Конституционного Суда в организационном плане состоит из 23 самостоятельных подразделений: 19 секретариатов судей Конституционного Суда, центрального секретариата (9 управлений, 4 отдела, 6 служб), финансового управления, отдела кадров, управления делами. Причем Центральный секретариат, финансовое управление, отдел кадров и управление делами не соподчинены между собой. Они подчиняются только руководству Конституционного Суда.

 Аппарат Верховного Суда выглядит следующим образом: пять секретариатов, семь отделов, два управления, управление делами. Все подразделения непосредственно подчиняются только руководству Верховного Суда. Внутреннюю структуру имеет лишь управление делами.

То же самое наблюдается и в аппарате Высшего Арбитражного Суда. Он может быть разбит на четыре группы аппаратов: два секретариата, две группы консультантов, пять отделов, четыре управления. Здесь так же, как и в Верховном Суде, все подразделения напрямую подчиняются руководству Высшего Арбитражного Суда. Внутреннюю структуру имеют только управления.

В целом в государственной службе федеральной судебной власти актуальны те же проблемы, что и в государственных службах двух других ветвей власти. Она должна соответствующим образом самоорганизоваться, создать на паритетных началах координирующие органы.

По Конституции Российской Федерации составной частью судебной власти в стране является также прокуратура. Государственная служба Генеральной прокуратуры РФ строится и функционирует на тех же правовых принципах, что и государственные службы федеральных министерств. Все подразделения государственной службы подчинены только Генеральному прокурору, который является по существу политической фигурой.

Поскольку Центральная избирательная комиссия формируется на паритетных началах Президентом и Федеральным Собранием, а Счетная палата - двумя палатами Федерального Собрания, их государственные службы подчинены только собственному руководству и не имеют внешних субординационных связей.¹

Итак, система федеральной государственной службы находится пока в процессе становления. Здесь все еще нет достаточной нормативно-правовой базы, идут поиски наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Недостаточная системность федеральной государственной службы весьма отрицательно сказывается на ее эффективности, провоцирует многочисленные реорганизации аппарата, массовые сокращения работников, порождает у значительной части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать в полную силу и творчески.