Глава 2. Функционально-правовые основы государственной службы республики башкортостан

2.1. Законодательство Республики Башкортостан о государственной службе

Правовыми источниками государственной службы являются внешние формы выражения государственно-служебного законодательства, т. е. исходящие от органов государственной власти официально-документальные формы выражения и установления правовых норм. Источниками института государственной службы как специальной отрасли права являются нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения и содержащие государственно-служебные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 12 июля 1995 г. приняла Федеральный закон "0б основах государственной службы РФ", который устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ.

Государственная служба в РФ должна регулироваться федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область, республика должны принять собственный закон о государственной службе.

Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различных отраслей права, содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления служащими компетенции государственных органов), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.;

2.Международно-правовые документы, устанавливающие некоторые вопросы государственной службы, например, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г., или модельный закон "Об основах государственной службы", принятый на одиннадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление N 11-5 от 15 июня 1998 г.)

3. Конституции республик, являющихся субъектами РФ, Уставы других субъектов РФ, в которых наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного характера.

4. Специальные федеральные законы и иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы. Среди них можно выделить следующие: "0 статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г., "0 статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г., "0 воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г., "0 статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г., "0 прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г.), "0 федеральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 г., "06 общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 3 августа 1995 г., " и другие.

5. Указы Президента РФ. При всей важности федеральных законодательных актов, регулирующих государственно-служебные отношения, порой они не в состоянии решить все вопросы, возникающие в связи с динамичным развитием и реформированием государственной службы в Российской Федерации. Это предопределено длительностью процедуры разработки и принятия законов. В этих условиях Указы Президента регламентируют важнейшие вопросы государственной службы, обеспечивая возможность быстрого установления механизма правового регулирования сферы отношений по государственной службе. Среди важнейших Указов Президента РФ в области государственной службы можно назвать: Положение о федеральной государственной службе (утверждено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.), "0б Управлении федеральной государственной службой Президента Российской Федерации" от 12 февраля 1994 г., "0 мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г., "0 первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г., "Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации" (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г.), "0 борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г., "0 Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации" от 6 июня 1994 г., "0 квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г. и многие другие.

7. Постановления Правительства РФ. Правительство издает по вопросам государственной службы различные нормативные правовые акты: постановления, распоряжения, утверждает различные правила, положения и др. Нормативными актами Правительства РФ, например, являются: "Положение о Межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти и ее состав" (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 августа 1995 г.), "0 дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки" от 14 октября 1992 г. N 785, "Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти" (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. N 700), и др.

8. Нормативные правовые акты, принимаемые различными министерствами и ведомствами РФ, например: "Основные Положения о порядке проведения аттестации служащих учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании" (утверждены Постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 23 октября 1992 г.), "Положение о порядке аттестации должностных лиц таможенных органов Российской Федерации" (утверждено приказом Государственного таможенного комитета РФ от 16 марта 1992 г.) и др.

9. В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о конкретных государственных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и т. д.

Правовые акты, устанавливающие государственно-служебные отношения, распространяют свое действие на определенные категории государственных служащих.

Законодательство Республики Башкортостан о государственной службе включает Конституцию Республики Башкортостан, Закон Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан» от 13 октября 1994 г, (с изменениями и дополнениями от 31 октября 1996 г., 11 апреля 2000 г. и 15 февраля 2001 г.), иные законы и нормативные правовые акты Республики Башкортостан.

Особенности государственной службы Республики Башкортостан в отдельных государственных органах устанавливаются отдельными законами и Указами Президента РБ, издаваемыми на основании Закона «О государственной службе Республики Башкортостан».

На государственных служащих распространяется действие законодательства Республики Башкортостан о труде с особенностями, предусмотренными данным Законом.

Государственная служба Республики Башкортостан устанавливается Законом Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан». Он состоит из 37 статей, имеет преамбулу и пять глав: общие положения; правовое положение и социальные гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности категории «А»; организация государственной службы РБ; правовое положение государственного служащего; управление государственной службой.

Этот закон определяет следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений:

• определение содержания и основных элементов государственной службы РБ;

• перечисление принципов государственной службы;

• ранжирование государственных должностей РБ;

• разработка и утверждение квалификационных требований по должностям, замещаемым государственными служащими РБ;

• перечень прав и обязанностей государственных служащих;

• установление оснований и видов поощрения;

• порядок, условия и меры дисциплинарной ответственности государственных служащих;

• ограничения для государственного служащего;

• определения содержания государственной тайны РБ;

• гарантии, в том числе и социальные, для государственных служащих;

• порядок назначения денежного содержания государственным служащим;

• компенсационные выплаты и пособия государственным служащим;

• определение процедуры поступления и прохождения государственной службы;

• установление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих;

• правовой механизм прекращения государственно-служебных отношений;

• определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Особенностью данного закона по сравнению с законами РФ является то, что Закон Башкортостана обеспечивает госслужащему большие социально-экономические гарантии (возмещение расходов и другие компенсации в связи с приемом на службу, в связи с переводом в другой государственный орган, в другую местность, в связи с командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья и другие выплаты).

Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию. Республиканский закон устанавливает порядок отставки, указывая несколько оснований: достижение предельного для госслужбы возраста; соответствующая инициатива; в связи с упразднением государственной должности и др. Таким образом, в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире и расширение круга оснований отставки предоставляет государственным служащим, на наш взгляд, дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. Правда, пока институт отставки в системе государственной службы Республики Башкортостан по-настоящему не работает.

Более детальное представление об отличиях настоящего Закона от российского аналога и от Трудового кодекса РБ можно получить из следующих таблиц.

Особенности законодательства РБ и РФ о государственной службе

Закон РБ “ О государственной службе Республики Башкортостан”	Закон РФ “ Об основах государственной службы Российской Федерации”
1.Характеристика категорий: “государ-ственная должность”, “единый реестр государственных должностей”, “госу-дарственная служба” содержатся в 1 статье.	1. Данным категориям посвящено 3 статьи.
2.Ст.6 определяет принципы госслужбы: -подконтрольность и подотчетность государственных органов и должностных лиц, -отделение религиозных объединений от государства, -экономическая, социальная, правовая защищенность госслужащих и членов их семей.	2. В Законе РФ эти принципы отсутствуют. Однако названы принципы -единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, - стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
3.В ст.16 госслужащим присваиваются классные чины	3.В ст.7 госслужащим присваиваются квалификационные разряды
4.В ст.22 Закона РБ в отличие от ст.9 в Законе РФ права госслужащего дополнительно содержат: -право на выход в отставку, - право заниматься научной, преподавательской и иной творческой деятельностью, в том числе и на платной основе.	4.В ст.9 Закона РФ в отличие от ст.22 Закона РБ содержится право госслужащего участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.
5. В ст.23 в обязанности госслужащего включена необходимость соблюдать нормы служебной этики.	5.Обязанность отсутствует.
6.В ст.25 содержится ограничение для госслужащих осуществлять платное опекунство или попечительство. .	6.Данная формулировка отсутствует. Ст.11 РФ содержит нормы , запрещающие принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания.
8.Ст.27 содержит дополнительные гарантии: -в случае нуждаемости в улучшении жилищных условий - выдача беспроцентной ссуды на приобретение или строительство жилья за счет республиканского бюджета.	8. Формулировка о выдаче ссуды отсутствует.
9.Отсутствует	9.Ст.16 полностью посвящена правовому положению госслужащего при ликвидации или реорганизации госоргана
10.Отсутствует	10. Ст. 18 предоставляет отпуск без сохранения заработной платы на срок не более 1 года.
11.Ст.13 определяет проведение аттестации госслужащих 1 раз в 5 лет	11.Ст. 24 - не чаще 1 раза в 2 года, но не реже 1 раза в 4 года.
12.Законом РБ решение спорных вопросов по госслужбе определяется органом управления госслужбой (комиссия по госслужбе при президенте РБ) и судом.	12. В законе РФ- Советом по вопросам госслужбы при Президенте РФ и судом.
13.Ст. 9 определяет право поступления на госслужбу граждан РБ. (отменена 15 февраля 2001 года)	13. Ст.21 - граждан РФ.

Особенности закона РБ “ о государственной службе РБ” и трудового кодекса РБ

Закон РБ “ О государственной службе РБ”	Трудовой кодекс РБ
1.Виды государственной службы включены по категориям А, Б, В. Все государственные должности содержаться в едином республиканском реестре , утвержденным указом Президента РБ № УП-1 от 5.01.97г.	1.Отсутствует
2.Право поступления на госслужбу имеет гражданин РБ с 18 до 60 лет	2.Трудовой договор заключается с гражданином с 15 лет, при соблюдении особых условий -с 14 лет. Верхний предел не оговаривается.
3.При поступлении на госслужбу представляется документ о квалификации или сдается квалификационный экзамен	3.Квалификационный экзамен не предусмотрен.
4.Введено понятия конкурса на замещение вакантной госдолжности и регулируется указом президента РБ № УП-385 от 25.06.98г. ”Положение о проведении конкурса...”	4. Отсутствует
5.Предоставляется отпуск в количестве 30 календарных дней + дополнительный отпуск за выслугу лет(5 лет-5 дней, 10 лет-10 дней, более 15 лет-15 дней).	5. Предоставляется отпуск в количестве 28 календарных дней.
6.Аттестация проводится в соответствии с Указом Президента РБ № УП-379 от 16.06.97г. 1 раз в 5 лет	6. Документы по аттестации разрабатываются самим предприятием.
7.Ст.15 закона устанавливает испытательный срок до 6 мес.	7. Испытательный срок до 3 мес.
8. В соответствии с Указом Президента РБ № УП-482 от 22.07.97г. госслужащим присваивается классный чин, выражающий уровень профессиональной подготовки и способностей работника	8. Отсутствует
9.Закон предусматривает прекращение госслужбы через увольнение и отставку. Определен предельный возраст для нахождения на госслужбе мужчинам-60 лет, женщинам-55лет	9.Отставка отсутствует
10. Расширены виды дисциплинарной ответственности: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном соответствии, увольнение.	10.Отсутсвут строгий выговор, предупреждение о неполном соответствии.
11.Ст.29 определяет компенсационные выплаты за пользованием транспортом, оплата жилья.	11.Отсутствуют.
12.Определен досрочный порядок выхода на пенсию по выслуге лет, исчисление пенсионного содержания.	12.Отсутствует
13.Финансирование расходов госслужащих осуществляется за счет средств государственного бюджета	13.Осуществляется за счет средств предприятия.

Указы Президента Республики Башкортостан по проблемам государственной службы. Их значение трудно переоценить, так как они достаточно детально раскрывают различные аспекты прохождения, организации и функционирования государственной службы РБ, особенности статуса госслужащих. В настоящее время издано более 10 Указов по вопросам государственной службы Республики Башкортостан, в том числе:

1. Указ Президента Республики Башкортостан от 16 июня 1997 г. N УП-379 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих Республики Башкортостан".

2. Указ Президента Республики Башкортостан от 25 июля 1997 г. N УП-496 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Республики Башкортостан, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного государственного управления сведений о доходах и имуществе" (с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1998 г.).

3. Указ Президента Республики Башкортостан от 17 июня 1997 г. N УП-390 "О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы Республики Башкортостан".

4. Указ Президента Республики Башкортостан от 22 июля 1997 г. N УП-482 "Об утверждении Положения о классных чинах государственных служащих Республики Башкортостан" (в редакции Указа Президента Республики Башкортостан от 26 мая 1998 года N УП-317) (с изменениями от 5 февраля, 4 ноября 1999 г.).

5. Указ Президента Республики Башкортостан от 25 июня 1998 г. N УП-385 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Башкортостан".

6. Указ Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 г. N УП-119 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет государственной службы".

7. Указ Президента Республики Башкортостан от 31 июля 1997г. N УП-503 "О перечне специализаций государственных должностей государственной службы Республики Башкортостан категории "В" (с изменениями и дополнениями от 18 августа, 4 ноября, 31 декабря 1999 г.).

8. Указ Президента Республики Башкортостан от 5 января 1997 г. N УП-1 "Об утверждении Единого республиканского реестра государственных должностей Республики Башкортостан" (с изменениями и дополнениями от 27 мая 1997 г., 5 февраля, 5 мая, 4 ноября 1999 г.).

9. Указ Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 г. N УП-117 "Об утверждении Положения о порядке исчисления стажа государственной службы Республики Башкортостан" (с изменением от 24 марта 1998 г.).

10. Указ Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 г. N УП-118 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска лицам, замещающим государственные должности государственной службы Республики Башкортостан".

Единый республиканский реестр государственных должностей Республики Башкортостан, Положения, утвержденные Указами Президента (Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих Республики Башкортостан, Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Республики Башкортостан и другие), по существу обретают силу нормативного акта и существенно дополняют и конкретизируют статьи республиканского закона о государственной службе.

Следующими по значимости нормативно-правовыми актами являются постановления Кабинета Министров РБ, регламентирующие отдельные вопросы, процедуры и нормативы государственной службы РБ. В частности, к такого рода документам можно отнести:

1. Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 2 октября 1998 г. N 215 "О мерах по совершенствованию деятельности аппарата Кабинета Министров Республики Башкортостан" (с изменениями от 7 июля, 29 июля 1999 г.).

2. Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 25 июня 1998 г. N 125 "О стандарте структуры аппарата органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Башкортостан" (с дополнениями от 17 апреля 2000 г.).

3. Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 19 марта 1996 г. N 107 "О реализации функций государственной службы по делам ветеранов".

4. Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 23 апреля 1999 г. N 120 "Об утверждении Примерного положения о городской, районной муниципальной службе охраны труда в Республике Башкортостан".

Очень важную роль в регламентации частных и зачастую весьма сложных проблем прохождения государственной службы, отнесения некоторых категорий работников к государственным служащим и реализации статуса госслужащих играют разъяснения Комиссии по вопросам государственной службы при Президенте РБ. Разъяснения Комиссии также являются составной частью нормативных правовых актов РБ о государственной службе.

Наконец, правовые акты о государственной службе включают нормативные документы, принимаемые различными министерствами и ведомствами, а также уставы и положения о конкретных государственных органах и их подразделениях, должностные инструкции и т. д.

В целом нормативная база государственной службы РБ создана. Однако необходимо, во-первых, совершенствовать имеющуюся правовую базу, например, в связи с изменениями в Конституции РБ, а, во-вторых, дополнить ее нормативными правовыми актами, регулирующими специальные вопросы государственной службы (проверка сведений при поступлении на госслужбу, проведение служебных расследований, применение и обжалование дисциплинарных взысканий, компенсационные выплаты госслужащим, порядок применения поощрений, ведение личных дел госслужащих, подготовка и переподготовка госслужащих, работа с резервом, принятие присяги при поступлении на государственную службу и т.д.).¹