9. Способы образования, преобразования, упразднения мо.

Образование муниципальных образований — это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в "закладке" на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления (включающей выборный представительный орган местного самоуправления), муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе, принимаемом непосредственно населением обособляемой территории или ранее избранным представительным органом местного самоуправления, и окончательно — в акте государственной регистрации этого устава. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.

Образование муниципальных образований протекает в форме: 1) объединения двух или более муниципальных образований в одно новое, 2) разделения муниципального образования на два и более новых, 3) выделения одного муниципального образования из состава другого, 4) выделения территорий из двух и более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование, 5) придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединенным к субъекту Федерации территориям.

Упразднение муниципальных образований — это процесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований; его суть — в утрате действующим муниципальным образованием конституирующих признаков: обособленной муниципальной собственности, собственного бюджета, самостоятельной структуры самоуправления, включающей представительный выборный орган. Однако порядок упразднения в принципе совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность.

Упразднение муниципальных образований может быть связано: 1) с объединением двух и более муниципальных образований в одно новое, 2) разделением муниципального образования на два и более новых, 3) присоединением к муниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального образования, 4) с вхождением земель одного муниципального образования в состав другого, 5) прекращением существования местного сообщества, на базе которого ранее было создано муниципальное образование, 6) с утратой местным сообществом, на базе которого ранее было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному существованию.

Юридически упразднение муниципальных образований должно завершаться процедурой их исключения из реестров муниципальных образований, один из которых ведется на федеральном уровне, а второй — на уровне субъекта Федерации.

Преобразование муниципальных образований — это процесс существенного изменения статуса действующих муниципальных образований без их упразднения. В широком смысле преобразование есть любое изменение статуса муниципального образования, которое влечет изменение устава последнего. В узком смысле преобразование заключается в изменении территориальных рамок муниципального образования. Здесь требуется не только изменение устава, но и обязательный предварительный учет мнения населения либо муниципального образования в целом, либо тех его территорий, чей статус подлежит непосредственному изменению.

Преобразование муниципальных образований в узком смысле может осуществляться путем:

1) изменения границ между сопредельными муниципальными образованиями,

2) выделения из преобразуемого муниципального образования вновь создаваемого муниципального образования,

3) выделения в составе города одного или более внутригородских муниципальных образований,

4) вхождения в состав города на правах внутригородских муниципальных образований новых территорий, населенных пунктов.

К существенным преобразованиям, не связанным с изменением территориальных границ муниципальных образований, относятся, например:

1) перенос их центров из одних населенных пунктов в другие,

2) смена их наименований, наименований их центров,

3) изменение административного статуса населенного пункта, в границах которого действует муниципальное образование (преобразование поселка в город и т. Д.).

Любые преобразования муниципальных образований, влекущие изменения их уставов, подлежат государственной регистрации.

Своеобразно решен вопрос об образовании, преобразовании, упразднении муниципальных образований в Законе Свердловской области "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области" от 12 ноября 1997 г. Данные процедуры максимально приближены областным законодателем к предусматриваемым гражданским законодательством процедурам образования, реорганизации, ликвидации юридических лиц (гл. 4 ГК РФ).

Под образованием муниципального образования понимается создание нового муниципального образования, не сопряженное с преобразованием или упразднением других муниципальных образований. Упразднение — прекращение муниципального образования без передачи его территории, прав и обязанностей другим муниципальным образованиям в порядке правопреемства. Упразднение может иметь место только при утрате им признака населенности. Преобразование — объединение, разделение, выделение, присоединение муниципальных образований, а также приобретение или утрата ими части населенной территории. Приобретение или утрата муниципальными образованиями части ненаселенной территории не рассматриваются как формы преобразования и осуществляются в более упрощенной процедуре, чем процедура преобразования. Не рассматриваются как формы преобразования перенос центров муниципальных образований, изменения их наименований.

В условиях существования сложившейся системы районных муниципальных образований, охватывающих собой всю территорию субъекта Федерации (а именно это имеет место в Свердловской области), изложенное толкование образования и преобразования делает процедуру образования неработающей, поскольку образовать новое муниципальное образование можно только на территории субъекта Федерации, не входящей в состав действующего муниципального образования, а таких территорий просто нет! При данном положении вещей речь может идти только о процедурах преобразования существующих муниципальных образований. Однако в случае перехода субъекта Федерации к одноуровневой модели местного самоуправления, при которой в качестве муниципальных образований могут выступать исключительно городские и сельские поселения, но не районы, приведенное толкование процедуры образования окажется приемлемым. Данная процедура будет необходима, например, при создании муниципального образования во вновь возникшем населенном пункте.

Формы преобразования муниципальных образований толкуются в Законе Свердловской области следующим образом.

Объединение — слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию.

Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории — передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней поселением (частью поселения).

Таким образом, создание и прекращение муниципальных образований в ходе объединения, разделения, присоединения, выделения не рассматривается в анализируемом Законе как образование и упразднение, видимо, потому, что при преобразовании муниципальных образований в названных формах решаются сложные вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав, обязанностей, что исключено при образовании, упразднении муниципальных образований в том их значении, которое заложено в данном Законе.