8. Административно – территориальное и муниципально – территориальное устройство: понятие, соотношение.

Субъекты РФ, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории.

Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административно-территориального устройства.

Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые.

Принципиальным отличием административно-территориальной единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создается и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом — для организации управления какой-либо территорией.

Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать как территориальную организацию государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муниципального права едины в том, что административно-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной, и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности.

Территориальная организация местного самоуправления, формирование и организация органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с институтами государственной власти на территории субъекта РФ находятся в тесной взаимосвязи с их административно-территориальным устройством.

В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться не только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых — местное самоуправление. Субъекты РФ не связаны требованием учета административно-территориального устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграничения административно-территориального и муниципально-территориального деления9Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.. К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления.

Субъекты РФ самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д.

Муниципально-территориальное устройство, таким образом, представляет собой деление территории субъекта Российской Федерации на части в целях эффективной организации местного самоуправления. В результате такого деления создаются универсальные территориальные единицы, которые выступают основой существования публично-властной организации – муниципального образования.

Административно-территориальное устройство – деление территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на части в целях наиболее эффективной организации государственного управления. Получившиеся в результате этого деления территориальные единицы не универсальны и очерчивают пространственные пределы юрисдикции органов исполнительной или судебной власти. Следует различать административно-территориальное устройство Российской Федерации и административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации Российская Федерации при установлении границ своих административно-территориальных единиц (и соответственно создании территориальных структурных подразделений федеральных органов) не связана федеративным устройством и административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации, хотя вправе его учитывать.

Существует три варианта соотношения учрежденных административно-территориальных единицы с муниципально-территориальным устройством. Во-первых, совпадение муниципально-территориального и административно-территориального устройства.

Изменение границ муниципальрных образований влечет изменение границ административно-территориальных единиц. Статусом административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, как правило, наделяются являются округа, районы, населенные пункты.

Во-вторых, несовпадение административно-территориального и муниципального устройства. Органы государственного управления действуют в рамках, создаваемых административных (судебных) округов, территориально не совпадающими с муниципальными образованиями.

В-третьих, частичное совпадение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. В этой модели часть муниципальных образований одновременно имеет статус административно-территориальной единицы. В административном центре муниципалитета располагаются периферийные органы федеральной и региональной власти.

Возникающее совпадение муниципально-территориальных и административно-территориальных единиц связано с совпадением методов и способов государственного и муниципального управления. Любое территориальное деление (федеративное, административное, муниципальное) обусловлено влиянием естественно-географических факторов, национальным, конфессиональным составом населения, системой хозяйственных и социальных, культурных в историческом плане связей уже сформировавшихся.