2. Принципы осуществления расходов бюджета.

Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Принципы осуществления расходов бюджета можно разграничить на две группы.

Первая группа - экономические принципы. Расходы бюджета представляют собой распределяющиеся в централизованном порядке денежные средства, в определенной степени служащие выражением экономической роли государства. В силу этого к ним предъявляются требования, во многом сходные с требованиями к затратам хозяйствующих субъектов. Среди таковых, например, экономность и эффективность расходов, целевая направленность, своевременность.

Следующая группа принципов осуществления бюджетных расходов - правовые принципы. Поскольку "расходы бюджета государства" являются категорией отрасли финансового права, подчиняющие их принципы следует обозначить как "финансово-правовые". При этом следует учитывать, что "расходы бюджета", как и многие другие финансово-правовые категории ("доходы бюджета", "дефицит бюджета" и т.д.), являются одновременно категорией и иной области знаний - экономической науки. Как следствие, финансовое право, будучи нормативным регулятором расходования бюджетных средств, должно учитывать и по возможности закреплять и их экономические характеристики. Иными словами, финансово-правовое регулирование должно учитывать экономическую суть соответствующих явлений. Применительно к нашему случаю речь идет о закреплении в правовых нормах экономической обоснованности расходов - соответствии их требованиям экономической целесообразности, экономности распределения ресурсов бюджета и иных экономических характеристик.

Таким образом, получается, что финансово-правовые принципы осуществления расходов охватывают и их экономические принципы. Право, тесно переплетаясь с экономикой, служит отражением требований к различным сложившимся в обществе явлениям. Поэтому в дальнейшем при рассмотрении финансово-правовых принципов расходов бюджета мы будем учитывать и предъявляемые к ним экономические требования, которые, как мы отметили, в идеале должны быть учтены в ходе нормативной регламентации расходов бюджета.

Финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета - категория, имеющая огромную практическую значимость. Это объясняется важностью следования определенным требованиям к распределению бюджетного фонда для эффективного функционирования бюджетной системы, успешного бюджетного планирования. Выделить принципы осуществления расходов бюджета можно на основе анализа нормативных положений, закрепляющих их отдельные характеристики, на основе анализа иных положений, касающихся бюджетной сферы, а также с помощью научного подхода к сущности соответствующей категории. [7]

Среди принципов, подчиняющих расходование средств бюджета государства и муниципальных образований, можно выделить следующие группы:

а) принципы осуществления бюджетных расходов, соответствующие закрепляемым Бюджетным кодексом РФ принципам бюджетной системы в целом:

- разграничение расходов между уровнями бюджетной системы;

- адресный и целевой характер бюджетных средств;

- эффективность и экономность использования бюджетных средств;

- общее (совокупное) покрытие расходов;

- сбалансированность бюджета;

- полнота отражения доходов и расходов бюджетов;

- достоверность бюджета;

- гласность и др. [2,ст.28]

б) принципы осуществления бюджетных расходов, вытекающие из правовых норм, прямо или косвенно связанных с нормативным воздействием на сферу бюджетных отношений:

- принцип "дополнительности";

- результативность расходов бюджетов;

- своевременность финансирования расходов бюджетов;

в) принципы осуществления бюджетных расходов, следующие из сущности затрат государства, но непосредственно в праве не закрепленные:

- законность расходов бюджетов;

- публичность;

- обязательность расходов бюджетов;

- рациональность расходов бюджетов. Рассмотрим подробнее отдельные принципы осуществления расходов бюджета государства (муниципальных образований). Прежде следует уделить внимание тем принципам расходов бюджета, которые производны от принципов бюджетной системы государства.

1. Осуществление расходов обуславливается их разграничением между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации - федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами [2,ст.30]. В свою очередь, местные бюджеты, согласно сложившейся за последний период российской практике, делятся на бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, а также бюджеты городских и сельских поселений [2,ст.10].В основу разграничения расходов между уровнями бюджетной системы положено несколько критериев.[17]

Разграничение расходов - закрепление их за бюджетами разных уровней, определение полномочий органов власти по исполнению расходных обязательств - перекликается с установленными в ст. ст. 71, 72, 73, 132 Конституции РФ предметами ведения общественно-территориальных образований (Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований). Следующий критерий разграничения расходов основан на распределении имущества и подчиненных предприятий, организаций и учреждений между общественно-территориальными образованиями разного уровня: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Этот критерий обозначается как критерий подведомственности. Он означает, что средства бюджета конкретного уровня предоставляются на содержание тех имущественных объектов, которые находятся в собственности (ведении) соответствующего общественно-территориального образования.

Третий критерий - значение финансирования объекта и мероприятий (для всего государства в целом либо для отдельной территории), заинтересованность в них общественно-территориальных образований определенного уровня (критерий интереса). Согласно данному критерию обязанность осуществления расходов возлагается на тот уровень общественно-территориальных образований, для которого финансируемый объект представляет непосредственный интерес, составляет "значимый" вопрос. Не составляет особого труда, проанализировав перечень предметов ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), выделить и другие вопросы, составляющие государственный интерес, а значит, требующие финансирования из государственного бюджета: национальная оборона, международная деятельность, функционирование федеральных органов государственной власти, федеральная государственная собственность и т.д. Круг же вопросов (потребностей) местного значения долгое время был одной из дискуссионных проблем для представителей юридической науки. Существуют и другие критерии разграничения расходов между уровнями бюджетной системы. Так, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. (в ред. от 6 февраля 2004 г.)) предусматривает:

- субсидиарность - близость органов власти, реализующих полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

- территориальное соответствие расходов - совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления бюджетных услуг;

- эффект масштаба - концентрация бюджетных расходов на том или ином уровне бюджетной системы способствует экономии средств.

2. Немалое значение для эффективного осуществления бюджетных расходов имеет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Он означает, что расходование средств бюджета преследует реализацию определенных целей: "бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей" (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ), что отражено в бюджетной росписи.

Перечень мероприятий, требующих предоставления средств из бюджета государства и муниципальных образований, довольно широк. Тем не менее он подчиняется требованию, прямо указанному в закрепленной ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дефиниции расходов бюджета, - "финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления". Эти "задачи" и "функции" являются категориями публичного характера. Отсюда следует публично-правовой характер (публичность) расходов бюджета государства и муниципальных образований. Исходя из этой характеристики расходов можно сформулировать такой вытекающий из их сущности принцип, как публичность. Он конкретизирует целевой характер расходов применительно к сфере публичных финансов, опосредующих функционирование государства. Таким образом, публичность расходов бюджета заключается в том, что они представляют собой не просто денежные ассигнования, а финансирование деятельности государства и муниципальных образований в лице органов власти и управления, бюджетных учреждений, нацеленное на реализацию задач и функций государства. Это позволяет судить о предъявлении к осуществлению расходов бюджета требования обязательности. Государство, будучи публично-правовым субъектом, не вправе отказаться от своих требующих финансовых затрат задач и функций, поскольку они формируют сущность государства.

3. Заслуживает внимания принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, также распространяющийся на расходы бюджета государства и муниципальных образований.

Данный принцип означает, что "при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств" [3,ст.34]. Иными словами, исполнение расходов бюджета подразумевает направление материальных ресурсов на наиболее значимые мероприятия в действительно требующихся объемах, рациональность использования бюджетных средств.

Рациональность расходования средств бюджета прослеживается в конечных результатах финансирования ("результативность" расходов). Эти результаты носят различный характер в зависимости от сферы вложения средств государства и муниципальных образований:

а) материальные результаты: приобретение дополнительных единиц техники, повышение благосостояния граждан предоставлением финансовой помощи для предоставления социальных выплат; рост производства в результате выделения бюджетных кредитов предприятиям;

б) результаты нематериального характера: повышение объема перевозок пассажиров, уровня общественной безопасности и охраны правопорядка; улучшение жилищных условий населения и т.д.

4. Расходование бюджетных средств следует также подчинять принципу сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетами расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита [2,ст.33].

5. Непосредственное отношение к осуществлению расходов бюджета имеет принцип общего (совокупного) покрытия расходов, провозглашенный Бюджетным кодексом РФ в числе принципов бюджетной системы .Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Приведенный принцип тесно связан с рассмотренным выше принципом сбалансированности бюджета.

6. Следующий принцип бюджетной системы, также связанный с расходованием бюджетных средств, - принцип полноты отражения расходов бюджетов. Законодателем он трактуется как требование, согласно которому все расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме [2,ст.32].При этом полнота отражения расходов бюджета будет реально действующим, значимым принципом осуществления расходов бюджета, как и функционирования бюджетной системы в целом, только в том случае, если закрепление расходов характеризуется как достоверное.

7. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета [2,ст.37]. Сущность данного принципа применительно к расходованию бюджетных средств подразумевает соответствие планируемых затрат действительно необходимым для развития общественно-территориальных образований мероприятиям, расчету и закреплению расходов в соответствии с их реальными финансовыми возможностями. Иными словами, в бюджет должны быть внесены только те расходы, которые необходимы и могут быть произведены с учетом сложившейся социально-экономической обстановки.

8. Расходы бюджета осуществляются в рамках урегулированных нормами права общественных отношений. Отсюда следует принцип законности, т.е. предъявление к расходованию средств бюджетов требования четкого соответствия нормам закона в его широком понимании. Иными словами, расходование бюджетных средств невозможно без правового оформления. Это отражается в требованиях Бюджетного кодекса РФ к планированию бюджета государства и муниципальных образований исключительно в правовой форме (федеральный закон, законы субъектов РФ, правовые акты представительных органов местного самоуправления). Ежегодные правовые акты о бюджете, бюджетные росписи, конкретизирующие объекты финансирования, круг получателей бюджетных средств принимаются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (содержит основные положения о расходах бюджета), Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" (закрепляет систему расходов бюджетов - приложение 3) и некоторыми иными нормативными правовыми актами.

9. Можно сформулировать и иные принципы осуществления расходов бюджета. В частности, своевременность финансирования. Этот принцип имеет особое значение для социальной сферы.

Итак, проанализировав основные принципы, которым подчиняется расходование средств бюджета государства приходим к следующим выводам.

Во-первых, финансово-правовые принципы осуществления расходов бюджета - это те требования, которым должно соответствовать выделение средств из бюджета государства (муниципальных образований) в режиме расходования, включающие как нормативно закрепленные положения относительно бюджетного процесса и функционирования бюджетной системы в целом, так и экономические характеристики затрат, которые в идеале должны получить отражение в правовых нормах.

Во-вторых, законодательство России не содержит положений, всесторонне охватывающих требования, предъявляемые к осуществлению бюджетных расходов. Представление об этих принципах складывается на основе анализа принципов бюджетной системы, а также анализа норм права, прямо или косвенно касающихся бюджетных расходов. В то же время четкая нормативная определенность принципов расходования бюджетных средств играет огромную роль, будучи одной из гарантий эффективности функционирования бюджетной системы государства.

В-третьих, изучение указанных принципов позволяет судить о различных сторонах сущности расходов бюджета (подверженности нормативной регламентации, "потребительском" значении расходов для общественно-территориальных образований, их связи с доходами, целевом характере и т.д.), соответственно, служит построению бюджетно-правовой теории расходов.