3.3. Реформа бюджетной сети Российской Федерации

Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. В конце концов, они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют, прежде всего, с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро- и мезоуровнях создают предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, "микродецентрализации" управления общественными финансами, "разгосударствления" производства значительной части бюджетных услуг.

Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между:

• субсидиарной ответственностью государства – неконтролируемостью "внебюджетных" обязательств бюджетных учреждений;

• формально равным правовым статусом – реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений;

• умеренным недофинансированием "в среднем" – недопустимо низким бюджетным финансированием в одних случаях и наличием значительных внебюджетных средств – в других:

• формальной бесплатностью и общедоступностью – реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг;

• "жестким" сметным финансированием – "мягким" использованием внебюджетных доходов;

• ограниченностью формальных полномочий – неограниченностью неформальных возможностей бюджетных учреждений.

Для одних организаций (вузы, клиники, отдельные школы) нынешний статус бюджетных учреждений слишком жесток, вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других (органы охраны правопорядка, воинские части) слишком "мягок", отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.

В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации в октябре 2003 г. "Принципами реструктуризации бюджетного сектора" необходимо четко разделить бюджетные учреждения и организации других организационно-правовых форм (автономные учреждения, автономные некоммерческие организации), предоставляющих бюджетные услуги (табл. 10).

Реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.

Таблица 10

Реорганизация бюджетных учреждений

Бюджетные учреждения	Автономные учреждения, автономные некоммерческие организации
входят в реестр получателей бюджетных средств; смета расходов; лицевой счет и ЛБО; субсидиарная ответственность; внебюджетные средства – доходы бюджета; административный контроль затрат	не входят в реестр получателей бюджетных средств; субсидия, оплата услуг, банковский счет; отсутствие субсидиарной ответственности; внебюджетные средства – собственные доходы; общественный контроль результатов

Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом может быть установлен порядок, при котором в смету учреждения "автоматически" включается часть его доходов от предоставления платных или частично платных услуг. Нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас. Некоторые из них должны быть объединены, перепрофилированы или переданы в ведение других органов исполнительной власти (в том числе – других уровней).

Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т.д.

Все бюджетные реформы 2001–2008 гг. хорошо укладываются в единую матрицу (табл. 11).

Таблица 11

Матрица бюджетных реформ 2001–2008 гг.

Уровень Элемент	Макро- (реформа межбюджетных отношении)	Мезо- (реформа бюджетного процесса)	Микро- (реформа бюджетной сети)
Администраторы бюджетных средств	Власти	Министерства	Учреждения
Полномочия	Законы № 95-ФЗ1и № 131-ФЗ2	Административная реформа + Доклады о результатах и основных направлениях деятельности	Новый статус бюджетных учреждений, автономных учреждений и автономных небюджетных организаций
Ресурсы	Бюджетный и Налоговый кодексы	Многолетний бюджет	Нормативно-подушевое финансирование
Конкуренция	Доходы (экономический риск)	Ассигнования на БПО	"Голосование ногами"
"Кнут"	Внешнее управление	Отставка	Банкротство
"Пряник"	Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов	Эксперимент	Расширение полномочий

На каждом уровне децентрализации управления общественными финансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них – четкое и максимально "жесткое" закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными ("прямыми") стимулами и антистимулами.

Если последовательно проводить эти реформы (как это до самого последнего времени было в сфере межбюджетных отношений и продолжается в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса), то к 2008 г. будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами, т.е. будет решена главная задача современного цикла переходного периода.