3.2. Трансформация бюджетного процесса

После разделения уровней бюджетной системы появились предпосылки для реформировании (раздельно на каждом уровне) бюджетного процесса.

Суть этих преобразовании состоит в переходе к среднесрочному (на период не менее трех лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий "линейных" министерств и их переориентации с "освоения" ежегодно выделяемых, как правило на основе индексации, разбитых на сотни позиций расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.

В международной практике для описания новой организации бюджетного процесса используются понятия Performance Oriented Budgeting (РОВ) – бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) – среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Term Expenditure Framework (ROMTEF) – среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты. Наиболее удачным их русскоязычным аналогом является понятие "среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты" (СБОР), в котором под "бюджетированием" понимается составление и исполнение бюджета.

В случае реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Россия имеет реальную возможность выйти по качеству бюджетного процесса (пока только на федеральном уровне и с точки зрения нормативно-методического регулирования, а не реальной практики) на первое место среди стран СНГ и одно из первых мест среди постсоциалистических стран, вплотную приблизившись к группе развитых стран. Концепция предусматривает систему мер по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, новую бюджетную классификацию и учет с соответствующими изменениями процедур составления и рассмотрения бюджетов.

Первый шаг, который уже сделан в 2004 г. – внесение ряда изменений в Закон о бюджетной классификации.

Эти новации, приближая бюджетную классификацию к международным стандартам, создают предпосылки введения принципов управленческого учета, т.е. предпосылки расширения полномочий администраторов бюджетных средств по адаптации классификации и учета к своим нуждам, поэтапному внедрению элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит, и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти и целом.

В дальнейшем планируется внести поправки в Бюджетный кодекс, предусматривающие отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом; утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом; определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти самостоятельно; введение программной классификации; предоставление возможности администраторам бюджетных средств (органам исполнительной власти разных уровней, министерствам) вводить дополнительные уровни и детализировать разрезы классификаций, используемых для целей управленческого учета.

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006-2008 гг. и проекта федерального бюджета на 2006 г. был экспериментально апробирован целый ряд существенных новаций бюджетного планирования.

Прежде всего, это касается нового формата и роли перспективного финансового плана (табл. 8).

Таблица 8

Изменения в формате перспективного финансового плана

Действовавший до 2005 г.	С 2005 г.
• на 3 года; • не утверждается; • слабая связь с бюджетом; • формат не определен; • этапы разработки не установлены; • действующие и принимаемые обязательства не выделены; • укрупненный функциональный разрез; • без ведомственного разреза; • каждый год заново	• на 3 года; • утверждается Правительством; • жесткая связь с бюджетом (идентичность параметров первого года); • 3 этапа (основные параметры, план, уточненный план); • 3 таблицы; • раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств; • возможен, но не обязателен; • ведомственный разрез – обязателен; • "скользящая трехлетка"

Утверждение перспективного финансового плана Правительством и однозначное соответствие параметров его первого года проекту федерального бюджета, а также требованиям составления в режиме "скользящей трехлетки" с объяснением вносимых изменений существенно повышают статус и роль этого документа (ранее носившего справочно-аналитический характер) в бюджетном процессе. По сути, сделан крупный шаг к составлению трехлетнего федерального бюджета.

С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенными новациями являются раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств и утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств вытекает из их принципиально разной природы и места в бюджетном планировании.

На момент составления или утверждения бюджета основная часть расходов уже предопределена ранее принятыми решениями (нормативными актами, договорами, соглашениями). Речь идет не о том, нужны эти расходы или не нужны, а о том, как определить их объем в следующем году и на трехлетнюю перспективу. Здесь нет никаких политических решений, это технический аспект бюджетного планирования. Обсуждать же необходимо, исходя из приоритетов государственной политики, принимаемые обязательства, т.е. новые законы и программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям: во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении и, во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств (что делать совершенно необходимо, так как многие из существующих расходов нерациональны). В 2006 году принятые обязательства попадут в состав действующих и будут рассмотрены по их правилам (включая, безусловно, оценку их необходимости и результативности), но им на смену придут ресурсы для принятия политических решений по новым обязательствам. Таким образом, происходит раздельное планирование бюджета действующих обязательств (БДО) и бюджета принимаемых обязательств (БПО).

Для полноценной реализации этой технологии необходима система учета действующих расходных обязательств. Ее предполагается создать путем ведения, как это уже предусмотрено Бюджетным кодексом, реестров расходных обязательств.

Вторая новация состоит в утверждении расходов на три года по субъектам бюджетного планирования. Если министерство не знает, какими ресурсами оно будет располагать в среднесрочной перспективе, то у него нет никаких стимулов для оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения средств – в пределах общего бюджета – в пользу более результативных программ. Дополнительные средства министерства смогут получить только по результатам конкуренции предложенных ими бюджетных целевых программ за бюджет принимаемых обязательств. Это и есть введение для министерств жестких бюджетных ограничений.

Удлинение горизонта бюджетного планирования, разделение действующих и принимаемых обязательств, введение жестких бюджетных ограничений создают стимулы для министерств и ведомств расширять сферу применения и повышать качество бюджетирования, ориентированного на результаты, путем разработки и использования в бюджетном процессе докладов о результатах и основных направлениях деятельности; перевода бюджетных расходов в форму бюджетных целевых программ; участия в эксперименте по ускоренному внедрению новых методов бюджетного планировании и повышению качества финансового менеджмента.

С 2004 г. в бюджетный процесс введены Доклады субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, включающие следующие разделы:

• цели, задачи и показатели деятельности на очередной год и трехлетний период;

• расходные и доходные обязательства;

• бюджетные целевые программы;

• распределение расходов по целям, задачам и бюджетным целевым программам;

• меры по повышению результативности бюджетных расходов.

Эти доклады регулярно рассматриваются правительственной Комиссией по повышению результативности бюджетных расходов и в перспективе должны стать основным плановым и "предбюджетным" документом федеральных органов исполнительной власти. В их рамках должны формироваться бюджетные целевые программы – основной элемент бюджетирования, ориентированного на результаты.

В настоящее время только 7 % расходов федерального бюджета представлено в программной форме, при этом качество и результативность федеральных целевых программ остается низким. Этот инструмент явно недостаточен для расширения сферы применения программно-целевого бюджетирования. Поэтому, в соответствии с Концепцией, с 2005 г. в бюджетную практику вводятся ведомственные целевые программы, которые могут приниматься в форме утвержденных субъектами бюджетного планировании (СБП) целевых программ ведомств или аналитических ведомственных программ, включаемых в доклады о результатах и основных направлениях деятельности (табл. 9).

Таблица 9

Федеральные и ведомственные целевые программы

	ФЦП	Ведомственные целевые программы
		Утверждаемые	Аналитические
Инициатор	Правительство РФ, МЭРТ	Субъект бюджетного планирования (СБП)	СБП
Характер	Межотраслевой	Отраслевой	Отраслевой
Срок реализации	Не менее 3-5 лет	До 3 лет	До 3 лет
Экспертиза	МЭРТ, Минфин	МЭРТ, Минфин	В составе докладов
Утверждение	Правительство РФ	СБП	–
Финансирование	Бюджет (без разделения)	БДО с возможностью использования БПО	БДО
Отражение в бюджете	Одной строкой	Одной строкой	По видам расходов
Типичные расходы	Капвложения, НИОКР	Текущие	Текущие

Стимулами для расширения программно-целевого планирования послужат, во-первых, распределение средств бюджета планируемых обязательств только между бюджетными целевыми программами и, во-вторых, возможность финансирования программ "одной строкой". В перспективе может быть также рассмотрен вариант ежегодного сокращения на 5–10 % "непрограммных" расходов субъектов бюджетного планирования.

При этом потребуется существенно улучшить качество подготовки бюджетных целевых программ разных типов, внедрив на всех этапах их отбора и реализации постоянно действующую систему мониторинга и оценки.

Дополнительные стимулы для министерств по внедрению бюджетирования, ориентированного на результаты, будут поддерживаться в рамках начатого в 2004 г. эксперимента. Его суть – в конкурсном отборе министерств, в наибольшей степени продвинувшихся в практическом использовании новых методов бюджетного планирования и демонстрирующих наиболее высокий уровень финансового менеджмента. Таким министерствам и ведомствам (в 2005 г. их было 9) оказывается дополнительная финансовая поддержка на реализацию заявленных ими планов реформ. Данный подход "конкурентного" распространения бюджетных инноваций полностью себя оправдал в рамках Фонда реформирования региональных (с 2005 г. – и муниципальных) финансов.

Переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, по-видимому, потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.