2.1.1. Роль реконструкции и обновления в решении градостроительных проблем

Современный этап развития градостроительства характеризуется возрастающими темпами реконструкции исторически сложившихся районов городов. Главной причиной, стимулирующей рост объемов реконструкции, является то, что многие крупные города к настоящему времени исчерпали внутренние территориальные ресурсы и испытывают острый дефицит в площадях, пригодных для освоения под массовую застройку без осуще­ствления сложных и дорогостоящих мероприятий по инженерной подготовки территорий. Расчеты показывают, что в послевоенные десятилетия (с 1945 по 1980-е годы) городские территории крупных городов выросли почти в 10 раз. При этом темпы роста городов в среднем в 2—2,5 раза превышали рост численности населения, что свидетельствует о преимущественно экстенсивном характере освоения земель. В этих условиях возникает потребность в интенсификации градостроительного освоения территорий, в т.ч. за счет повышения эффективности использования ранее освоенных земель в пределах существующих границ поселений.

Актуальность комплексной реконструкций сложившихся городских районов обусловлена рядом социальных, градостроительных и экономических факторов. Социальные факторы связаны с низким качеством и потенциальной аварийностью жилья, высокими эксплуатационными затратами на его содержание, накопленным недоремонтом. Градостроительные — с низкой интенсивностью использования земли при наличии растущего дефицита территории для раз­мещения строительства. Экономические — с высокой инвестиционной привлекательностью территорий размещения пятиэтажного и ветхого жилья при низкой его рыночной стоимости, со снижением объемов дотационного содержания жилья.

В настоящее время на решение проблем реконструкции направлен ряд федеральных и территориальных целевых программ, таких, как «Жилище», «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов», «Программа комплексной реконструкции, модернизации и благоустройства жилых районов Москвы» и пр.

В целом, комплексная реконструкция, модернизация и благоустройство жилых районов направлены на переход от территориального роста городов к качественному преобразова­нию сложившейся застройки, требующей сбалансированного решения градостроительных и жилищно-коммунальных проблем.

Районы исторически сложившейся жилой застройки занимают значительную часть селитебных территорий в городах. Можно выделить следующие основные классификационные признаки районов реконструкций, важные для целесообразной организации реконструктивных мероприятий: время возникновения, размещение в плане города, функциональное назначение, историко-культурная ценность планировки и застройки, особенности пространственно-планировочной структуры и демографическая ситуация.

Исходя из времени возникновения можно выделить районы следующих типов:

- районы, сложившиеся в XV—XIX вв. в центральных частях ряда исторических городов (Смоленск, Ярославль, Владимир, Воронеж и многие другие). Эти районы, как правило, занимают небольшие по площади территории, характеризуются квартальной застройкой высокой интенсивности, преимущественно свободной планировкой и отсутствием крупных озелененных открытых пространств;

- районы, сложившиеся в XIX — нач. XX в. Характеризуются квартальной застройкой, но формируют более крупные жилые массивы, имеют в основном регулярную плани­ровочную структуру и систему исторически сложившихся рекреационных пространств: городских садов, парков, скверов, бульваров;

- жилые районы, сложившиеся на окраинах городов в период 1930—41 гг. Они также характеризуются квартальной застройкой, но в пределах кварталов нет членения на обособленные домовладения, как в первом и втором типах;

- районы послевоенной квартальной застройки (1946—1960-е гг.), сложившиеся на основе типового проектирования и начального этапа послевоенной индустриализации;

- районы жилой застройки 1970-х годов, застроенные 5—9-этажными домами первых массовых серий.

Кроме того, в отдельные типологические группы могут быть выделены районы мало­этажной усадебной застройки, сформировавшиеся в XIX — нач. XX в. и середине XX века -в довоенный и послевоенный период. Занимая значительные территорий городов (от 40 до 60 %), эти районы, домовладения в которых находятся в частной собственности, в последнее десятилетие начали активно и преимущественно стихийно застраиваться, в т.ч. жилыми домами повышенной этажности, что требует особого подхода к вопросам их комплексной реконструкций.

Важным классификационным признаком районов реконструкции является их размещение в плане города. Как правило, выделяются три основных группы районов: центральные, периферийные и расположенные в средней части города. Здесь же необходимо учитывать и расположение района вблизи транспортных магистралей и дорог.

Наиболее разветвленной является классификация районов по пространственно-плани­ровочным признакам застройки: этажности (малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная), плотности (экстенсивная, высокоплотная), капитальности (аварийная, ветхая, пригодная и т.д.), характеру планировочной организации и уровню благоустройства.

Так, по характеру планировочной организации можно выделить:

- районы, неоднородные по своей планировочной структуре, в состав которой входят кварталы, микрорайоны, примагистральные территории;

- районы, однородные по своей структуре, состоящие из кварталов или микрорайонов;

- районы с выделенной структурой, чаще всего малые по величине и состоящие из отдельных жилых групп и территорий общественного назначения.

Важное значение в типологии районов реконструкции занимает их классификация по социально-демографическим признакам. Здесь можно выделить три типа района: с преиму­щественным населением людей старшего поколения; районы с преобладанием людей сред­него и молодого возраста и районы со смешанным демографическим составом. Критерием градостроительной оценки районов также является соотношение «дневного» и постоянного населения. Так, центральные районы городов, в которых сосредоточено большое количество мест приложения труда, торгово-бытовых и культурно-зрелищных учреждений, обычно характеризуются преобладанием «дневного» населения над численностью постоянно проживающих здесь горожан. Иное соотношение наблюдается в периферийных района, так называемых «спальных», где преобладает постоянное население. Для решения практических вопросов, связанных с формированием комфортной среды обитания человека, необходимо определение районов — мест притяжения жителей, туристов. Это, например, зона ядра общегородского центра, крупные торговые комплексы, зрелищные и спортивные учреждения и объекты туристического показа, расположенные как в центральной части города, так и на периферии.

Немаловажное значение имеют ландшафтные условия той или иной городской территории: форма и уклон рельефа, глубина залегания грунтовых вод, наличие подземных выработок и т.д. Учет этих условий позволяет определить максимально возможную плотность застройки, целесообразность использования подземного пространства, а также создавать наиболее выразительные архитектурно-ландшафтные композиции при реконструкции городских территорий.

Одним из главных вопросов обеспечения экономической эффективности реконструкции жилой застройки городов на современном этапе являются комплексность ее проведения и определение источников финансирования реконструктивных работ.

Новые социально-экономические условия градостроительства в связи с отсутствием государственных средств требуют иных подходов к реконструкции жилых территорий. Комплексный подход к экономическому обоснованию методов реконструкции делает необходимым выбор источников инвестиций в комплексную реконструкцию жилой территории. В этой связи экономическое обоснование инвестиций актуально как для инвестора и заказчика в лице муниципалитета, так и для владельцев жилого фонда.

Комплексная реконструкция и модернизация территории жилой застройки городов имеет две принципиальных градостроительных особенности:

1. Она осуществляется без изменения показателей использования территории или увеличения жилого фонда реконструируемой территории;

2. Она проводится с повышением эффективности использования территории города за счет реконструкции и модернизации существующего жилого фонда путем надстройки этажей, возведения жилых домов на свободной территории.

С позиции инвестора наиболее привлекательным является второй вариант, обеспечивающий получение коммерческого жилого фонда, реализация которого на рынке недвижимости может обеспечить не только полное или частичное покрытие затрат на реконструкцию, но и получение дополнительной прибыли.

Сложность инвестиционного процесса состоит в привлечении к финансированию комплексной реконструкции территории различных участников, которыми могут быть муниципалитет, коммерческие банки, строительные фирмы, девелоперские компании, управляющие жилищные организации, владельцы жилого фонда и другие структуры, заинтересованные в получении инвестиционного результата.

Заказчик в лице муниципалитета, ответственный за проведение социальной политики в области жилищного строительства и комплексной реконструкции территории города, заинтересован в привлечении финансовых средств различных инвесторов, поскольку может переложить на них часть затрат, а в некоторых случаях — реконструкцию целиком.

Эффект от комплексной реконструкции носит интегральный характер и включает несколько составляющих и, в частности, — экономическую, которая определяется суммированием эффектов, получаемых инвестором, заказчиком в лице города и владельцами реконструируемого жилого фонда.

Несомненно, инвестор, вкладывающий свои средства в комплексную реконструкцию жилой застройки, подвержен риску. Он должен быть уверен в возврате вложенных средств. При этом, в отличие от капитальных вложений в производственное строительство или другую сферу, где возврат средств предусмотрен в период окупаемости капитальных вложений за счет выпуска и продажи продукции или услуг, при инвестициях в реконструкцию жилой застройки возврат средств происходит от продажи коммерческого жилья на рынке недвижимости. При реконструкции инвестор полностью или частично возвращает вложенные средства в результате реализации коммерческого жилья, являющегося приростом жилого фонда от реконструкции, или других помещений реконструируемых зданий, например, первых этажей, переоборудованных под объекты культурно-бытового обслуживания. Экономический эффект инвестора определяется как разность между выручкой от реализации коммерческого жилья или других помещений, получаемых в результате реконструкции, и затратами на комплексную реконструкцию. Затраты на комплексную реконструкцию зданий и территорий слагаются из суммы затрат на реконструкцию и капитальный ремонт существующих жилых зданий, затрат на их надстройку, вставку новых жилых блоков-секций и новое строительство на свободной территории, а также затрат на инженерное оборудование и благоустройство территории.

Экономический эффект заказчика рассматривается как социальный эффект, выражающийся в сокращении потребности в территории города и предотвращении изъятия сельскохозяйственных земель под застройку, и вытекает из увеличения плотности и объема фонда территории города за счет коммерческого жилья.

Экономическая заинтересованность владельцев жилого фонда в комплексной реконструкции территории выражается в повышении привлекательности жилой застройки за счет ее модернизации и увеличении рыночной стоимости жилья после реконструкции, что увеличивает их доходы.

В целом, на формирование градостроительных проектных предложений по планировочной организации реконструируемой территории города оказывает влияние следующий комплекс факторов:

- прогноз динамики численности населения города по проектным этапам;

- основные положения концепции развития города;

- прогноз объемов и структуры жилищного строительства;

- прогноз потребностей города в необходимости реализации различных видов строительства и хозяйственной деятельности;

- состояние жилого фонда;

- потребности населения в объектах социальной сферы;

- исторические особенности формирования градостроительной среды и планировочной структуры города;

- имеющиеся территориальные резервы и сложившаяся структура землепользования;

- выводы комплексной градостроительной оценки территории;

- инженерно-строительные, микроклиматические и ландшафтные особенности территории;

- эколого-гигиеническая ситуация;

- необходимость решения транспортных проблем (развитие транспортных связей, сооружений, реконструкции мест хранения автомобилей, создание современной инфраструктуры транспортного обслуживания, включая использование подземного пространства);

- необходимость модернизации и развития инженерных систем. Стратегической целью реконструкции любой территории является создание совокупных материально-пространственных условий, обеспечивающих экологическую безопасность и качество жизни, сохранение культурного наследия, а также устойчивость развития экономики. При планировании реконструкции города необходимо исходить из приоритета интересов людей и долгосрочных интересов общества.

А. Согласование интересов населения, местной администрации, инвесторов

и производителей строительных работ (услуг)

Статья 3 Градостроительного кодекса РФ определяет государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности.

К государственным интересам в области градостроительной деятельности относятся интересы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обеспечении условий для устойчивого развития населенных пунктов, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны федеральных и региональных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Интересы населения городских и сельских поселений и населенных пунктов в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия относятся к общественным интересам.

Частные интересы в области градостроительной деятельности — это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Эта деятельность может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.

Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством: выполнения требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных нормативов и правил; реализации градостроительной и проектной документации, а также посредством осуществления контроля за их выполнением. При этом законодательство исходит из права каждого гражданина на благо­приятную среду жизнедеятельности.

Статья 18 Градостроительного кодекса РФ обеспечивает права граждан, их объединений и юридических лиц на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности. Граждане Российской Федерации и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве; ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

Региональное законодательство также предусматривает соблюдение интересов всех участников градостроительной деятельности путем общественных обсуждений, слушаний и широкого информирования населения. Например, Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» устанавливает единые требования к процедурам информирования о градостроительной деятельности, ее общественного обсуждения, участия граждан и их объединений в принятии градостроительных решений на территории Санкт-Петербурга на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и др. Петербургский Закон соответствует международным стандартам, которые сформулированы в конвенции «О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», подписанной в датском городе Орхусе в июне 1998 года.

В частности, Закон Санкт-Петербурга устанавливает следующий порядок проведения общественного обсуждения, виды проектов, подлежащие обсуждению, и материалы, предоставляемые на обсуждение:

«Информирование общественности и общественные обсуждения проводятся в целях обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и информацию о ее состоянии».

Информирование общественности через средства массовой информации является обязательным условием принятия градостроительных решений, кроме градостроительных решений следующих видов: о реконструкции отдельных жилых и встроенных нежилых помещений, мансард, чердаков и подвалов; об индивидуальном жилищном строительстве в районах (зонах) сложившейся малоэтажной застройки; о размещении объектов малых архитектурных форм, иных временных сооружений, объектов благоустройства, занимающих на хмельных участках площадь менее 10 квадратных метров.

В указанных случаях организация общественных обсуждений исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга не производится, информирование заинтересованной общественности осуществляется путем размещения информационного сообщения на досках объявлений домов, удаленных не более чем на 100 метров от объекта градостроительного решения.

Обязательное информирование общественности в процессе обсуждения градостроительных решений включает: публикацию и распространение информационного сообщения о проекте градостроительного решения; организацию ответов на запросы граждан и их объединений, предоставление доступа к градорегулирующей и проектной документации; организацию выставок (экспозиций) градорегулирующей документации, проектных предложений.

Информационное сообщение о проекте градостроительного решения должно содержать: наименование и местоположение объекта градостроительной деятельности (объекта недвижимости), функциональное назначение указанного объекта в настоящее время; функциональное назначение объекта градостроительной деятельности (объекта недвижимости) после осуществления градостроительной деятельности, иные основные положения задания на разработку градорегулирующей (проектной) документации или сведения о намерениях по созданию (преобразованию) объектов недвижимости; сроки разработки градорегулирующей или проектной документации, ориентировочные сроки реализации намерения по созданию (преобразованию) объектов недвижимости (инвестиционного предложения); наименование и адрес застройщика (заказчика), инвестора или его (их) представителя; наименование, адрес, телефон организаций, ответственных за разработку градорегулирующей или проектной документации; информацию о месте и времени и условиях доступа к материалам обсуждаемых проектов градостроительных решений; срок подачи запросов и предложений, который не может быть менее 30 дней со дня опубликования информационного сообщения.

На градостроительной экспозиции должны быть представлены обсуждаемая градорегулирующая документация, проектные предложения в составе, представляемом на государственную экологическую экспертизу, а также демонстрационные и информационные материалы, содержащие достоверную информацию о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях в случае принятия градостроительного решения.

В составе экспонируемых материалов должны быть представлены: пояснительная записка о целях и сути рассматриваемого проекта градостроительного решения; проект застройки квартала или проект детальной планировки соответствующей территории; основные параметры (технические характеристики) объекта градостроительного решения; копии согласований разрабатываемой градорегулирующей документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.

В том случае, если градостроительное решение относится к проектированию, строительству или реконструкции объекта недвижимости, должны быть представлены также: объемно-планировочные изображения, иллюстрирующие принимаемое решение в области градостроительной деятельности, — изображение фасада или (и) перспективное изображение или (и) макет объекта недвижимости; эскизный проект организации строительства.

Таким образом, Петербургский закон определяет объем прав граждан в процессе обсуждения градостроительной документации, результаты общественного обсуждения и их дальнейший учет. Согласно закону, информирование о начале обсуждения градостроительной документации производится органами исполнительной власти не менее чем за 50 дней до предоставления проекта на государственную экспертизу. На общественное обсуждение отводится не менее 30 дней, еще 20 — на оформление результатов обсуждения и внесение корректировок в проект.

Проектом нового Градостроительного кодекса Российской Федерации также предусмотрено участие общественности в подготовке проектов правовых актов территориального планирования, которое обеспечивается проведением референдумов или публичных слушаний.

Предметом публичных слушаний проектов правовых актов территориального планирования является соблюдение прав граждан, собственников, пользователей, арендаторов объектов недвижимости, а также интересов муниципальных образований. Предметом публичных слушаний проектов генеральных планов являются:

- соблюдение прав граждан, собственников, пользователей, арендаторов объектов недвижимости;

- перспективы развития и рациональная организация территории с учетом приоритетов и этапов реализации решений генерального плана.

Согласование государственных, общественных и частных интересов при осуществлении градостроительной деятельности осуществляется также путем введения правового зонирования, правил застройки и землепользования и градостроительных регламентов.

Подавляющее большинство граждан России пользуется недвижимостью. Современные механизмы защиты права пользования недвижимостью связаны с эффективным решением задач градорегулирования — одного из главных видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по управлению развитием территории, нацеленных на поддержание определенного качества среды жизнедеятельности.

С учетом правовых отношений недвижимость представляет собой:

- с позиций земельного права — совокупность земельных участков, каждый из которых является объектом права владения, распоряжения. Учет и оформление этих прав составляет основу возникновения и поддержания соответствующих правоотношений;

- с позиций градостроительного права — иерархически упорядоченную совокупность объектов градостроительной деятельности. Взаимосогласованное регулирование изменения состояния этих объектов — одна из главных составляющих управления развитием территории на федеральном, субъекта Российской Федерации и муниципальном уровнях.

Одним из основных административно-правовых методов регулирования освоения, обустройства и использования территории является установление и обеспечение соблюдения градостроительной регламентации. Установление градостроительной регламентации и обеспечение ее соблюдения необходимо для перехода к современным правовым механизмам регулирования использования территории, с которыми связано привлечение инвестиций в ее развитие, повышение эффективности налогообложения недвижимости и платежей за пользование инфраструктурой.

Градостроительные регламенты определяют приоритеты и ограничения разрешаемых изменений состояния и использования территории и гарантируют поддержание существующих или заданных внешних условий ее использования. Они должны быть согласованы между собой по видам с учетом территориального уровня подчинения, т.е. образовывать единую систему. Их соблюдение должно быть осуществимо и востребовано обществом. Таковы необходимые условия эффективности управленческих воздействий, направленных на уста­новление устойчивого баланса интересов пользователей территории.

Соответственно необходим переход от действующей системы градостроительной документации к системе, позволяющей устанавливать градостроительные регламенты и рассчитанной на формирование правовой основы реализации принятых решений. Этот переход может быть осуществлен, в частности, путем введения дополнительных документов, которые должны разрабатываться в составе или на основе традиционной градостроительной документации. Однако при этом следует помнить, что именно в градостроительной документации интегрируются материалы отраслевых проработок, обеспечивается взаимное согласование интересов смежных территорий и интересов отраслей, определяется и учитывается градостроительная ценность территорий.

Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации определяют необходимость разработки и утверждения для каждого населенного пункта правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки или правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов соответствующе важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновременно города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картогра­фическую части. Текст включает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту правового зонирования городской территории, а 1акже описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного

использования.

Правовое зонирование «работает» на рынок и в условиях рынка недвижимости, т. е. в ситуации, когда целевые установки муниципальных органов и методы реализации их планов выглядят следующим образом:

- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание неси недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда — ориентация на формирование градостроительной системы государственно-частного партнерства (ГЦП) между городскими властями и частными лицами — владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;

- градостроительная система (ГИП) предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муници­пальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

По мере утверждения рыночных отношений все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот — утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо двум его главным участникам — органам местного самоуправления, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам — с другой стороны.

Местные администрации посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики могут быть:

- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам — инвесторам, застройщикам;

- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли прива­тизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

- сосредоточение бюджетных средств для социальных программ с использованием так называемого «кумулятивного эффекта зонирования». Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.

Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):

- во-первых, сначала будет приобретаться земельный участок с «пакетом» четко обозна­ченных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы;

- во-вторых, в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые «ждут» своих потенциальных владельцев, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности;

- в-третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;

- в-четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недви­жимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.

Правила землепользования и застройки населенного места — это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правила действуют как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.

Назначением правил землепользования и застройки является:

- введение градостроительных регламентов и обеспечение правовых гарантий по и. пользованию недвижимости для владельцев и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и распоряжения земельными участками, иными объектами недвижимости, а также по изменению видов и параметров разрешенного использования объектов недвижимости м процессе их эксплуатации;

- создание условий для привлечения инвестиций в развитие недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного использования недвижимости и пределах, установленных градостроительными регламентами;

- создание условий для планировки территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур торгов;

- обеспечение свободного доступа граждан к информации и условий для их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний;

- обеспечение условий для реализации планов развития территорий муниципальных образований, сохранения природной и культурно-исторической среды;

- создание оснований для контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц.

Правила землепользования и застройки - это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах расположенному, определяются правила использования и строительного изменения недвижимости, или градостроительные регламенты. Правила землепользования и застройки содержат:

- описание процедур землепользования и застройки;

- карту (карты) правового зонирования, карты зон запрещений, ограничений;

- описание градостроительных регламентов.

Описание процедур землепользования и застройки включает:

- полномочия и порядок деятельности органов местного самоуправления по регули­рованию землепользования и застройки на основе правового зонирования;

- полномочия и порядок деятельности физических и юридических лиц по использованию и изменению земельных участков и иных объектов недвижимости;

- порядок планировки территории, формирования и предоставления земельных участков для строительства; порядок внесения изменений и дополнений в правила землепользования и застройки;

- иные вопросы регулирования землепользования и застройки.

Градостроительные регламенты содержат описания:

- видов разрешенного использования объектов недвижимости;

- предельных (минимальных и/или максимальных) показателей площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;

- предельных параметров разрешенного строительства на земельных участках;

- минимальных отступов построек от границ земельных участков,

- максимальных показателей высоты/этажности построек;

- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка);

- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений — существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка);

- показателей мест парковки автомобилей, иных показателей и требований.

Б. Формирование зон доступности для обеспечения комплекса сервисного обслуживания

населения предусмотрено Градостроительным Кодексом РФ, статья 15 «Создание условий доступности мест работы и отдыха, центров социально-культурного обслуживания», которая включает:

1. Территории городских и сельских поселений обеспечиваются сооружениями и коммуникациями транспорта в целях создания доступа к местам работы и отдыха, центрам социально-культурного обслуживания для всех категорий населения, в том числе инвалидов, независимо от места их проживания.

Развитие государственных и муниципальных систем транспортной инфраструктуры, виды транспорта определяются градостроительной документацией и разрабатываемыми на ее основе специальными схемами и проектами развития транспортной инфраструктуры.

2. При проектировании и строительстве поселения необходимо предусматривать единую систему коммуникаций транспорта и улично-дорожной сети, увязанную с планировочной структурой поселения и прилегающей к нему территории, в целях обеспечения удобных и безопасных связей со всеми частями территории поселения и его пригородной зоны, а также с другими территориями и поселениями.

3. Создание и развитие системы транспортной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальной системы транспортной инфраструктуры обеспечивают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

4. Развитие системы транспортной инфраструктуры федерального значения обеспечивают федеральные органы исполнительной власти на основе федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников.

5. Участие собственников, владельцев, пользователей и арендаторов объектов недвижимости в обеспечении развития и эксплуатации систем транспортной инфраструктуры поселений и транспортной инфраструктуры прилегающих к ним территорий осуществляется на основании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Соблюдение установленных регламентов должно обеспечиваться ведением градостроительного кадастра и мониторинга градостроительной деятельности. Градостроительный кадастр формирует информационно-правовое поле градорегулирования. Оно является основой оформления и поддержания правоотношений, связанных с пользованием недвижимостью юридическими и физическими лицами, а также правоотношений, связанных с осуществлением органами государственной власти и местного самоуправления функций градорегулирования.

В градостроительном кадастре ведется учет и регистрация градостроительной документации, правовых и нормативных актов, содержащих градостроительные регламенты.

Согласно законодательству, информационные ресурсы, создаваемые в процессе градостроительной деятельности на территории муниципальных образований, включают:

- схемы размещения объектов значения муниципальных районов, генеральные планы юродских округов, поселений, материалы, обосновывающие принятые решения;

- правила землепользования и застройки, а также акты органов местного самоуправления, содержащие решения о внесении изменений и дополнений в действующие правила землепользования и застройки;

- документацию по планировке территории, материалы, обосновывающие принятые решения;

- правовые акты об изъятии, в том числе путем выкупа, резервировании земельных участков для муниципальных нужд;

- проектную документацию, на основании которой выдавались разрешения на строительство, а также: документы, подписанные главными архитекторами и (или) главными инженерами проектов, подтверждающие соответствие проектной документации техническим регламентам по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости; заключения государственной экспертизы проектной документации на особо опасные, технически сложные и уникальные объекты; документы об оценке соответствия проектной документации техническим регламентам; выданные разрешения на строительство;

- документы, подписанные лицами, ответственными за строительство, подтверждающие соответствие построенных, реконструированных объектов техническим регламентам по размещению, проектированию и строительству объектов недвижимости;

- акты приемки введенных в эксплуатацию объектов; актуализируемые на регулярной основе: опорные планы; регистрационные планы расположения сооружений и коммуникаций связи и инженерного оборудования; регистры строящихся, реконструируемых зданий, строений, сооружений различного назначения; исполнительные съемки завершенных строительством объектов;

- топографо-геодезические и картографические документы и материалы местного уровня;

- иные документы и материалы градостроительной деятельности.

В качестве примера рассмотрим действующий с 1998 года Государственный градостроительный кадастр города Москвы. Существующая структура информационных ресурсов ГГК г. Москвы включает следующие основные информационные блоки и их элементы:

1. Информация о фактическом состоянии территории, ее использовании и условиях использования:

- схема функционального использования территории;

- схема административно-территориального деления;

- историко-архитектурный опорный план и схема утвержденных зон охраны памятников истории и культуры и заповедных территорий Москвы;

- эколого-градостроительный опорный план;

- схема транспортного обслуживания территории;

- опорный план;

- топографический опорный план;

- цифровая карта влияния современных инженерных, геологических, геохимических и геоэкологических процессов на строительство и эксплуатацию наземных зданий и сооружений ми территории Москвы;

- схема размещения магистральных сетей и сооружений, а именно схемы магистральных инженерных сетей и сооружений и размещения инженерных сетей и сооружений Москвы (в части городского водопровода, канализации и теплоснабжения, а также схема размещения головных инженерных сооружений).

2. Информация о градостроительной ценности территории:

- оценка транспортной доступности и связности территории;

- оценка ресурсов инженерного обеспечения территории, состоящая из карт оценки наличия, использования, распределения резерва воды, состояния водопроводов и магистралей по амортизационному сроку службы, водопотребления и плотности сетей по градостроительным кварталам, а также подачи воды по зонам действия водопроводных станций;

- оценка эффективности использования территории;

- природно-экологическая оценка территории;

- историко-архитектурная оценка территории;

- инвестиционная оценка территории, а именно схема размещения комплексного жилищного строительства на 5 лет;

- рекреационная оценка территории;

3. Информация о градостроительных регламентах:

- план обеспеченности территорий утвержденной градостроительной документацией, а также схемы развития и реорганизации производственных зон Москвы и развития общегородских зон Москвы на период до 2010 г., дорожно-мостового строительства, карты реорганизации производственных территорий с учетом предложений по освобождению неэффективно используемых участков и схемы природного комплекса Москвы;

- план обеспеченности территорий утвержденной архитектурно-строительной документацией:

- обеспеченности территории утвержденной исходно-разрешительной документацией;

- функциональное зонирование, а именно генеральная схема и схема функционального зонирования (назначения) территорий;

- строительное зонирование, в том числе генеральная схема и схема строительного зонирования (назначения) территории;

- ландшафтное зонирование, а именно генеральная схема и схема ландшафтного зонирования (назначения) территории;

- правовая и нормативная документация;

- линии градостроительного регулирования, а именно сводный план-схема, план и карта линий градостроительного регулирования.

Важнейшим разделом деятельности Московского градостроительного кадастра является сбор, регистрация, хранение, обработка информационных ресурсов и выдача на их основе кадастровых справок по поручениям органов управления г. Москвы и по заявкам инвесторов. Кадастровая справка обеспечивает органы управления и заказчиков необходимой информацией для принятия обоснованных решений, защищая жителей Москвы и инвесторов от неправомерных действий властей. Вся система строится по принципу открытости и доступности, т.е. любой желающий может получить исчерпывающую информацию о любой территории города.

Таким образом, обеспечение прав и интересов всех прямых и косвенных участников градостроительной деятельности: органов государственной власти, местного самоуправления, инвесторов, собственников земельных участков и производителей строительных работ возможно путем введения правил землепользования и застройки, проведения общественных слушаний и ведением государственного градостроительного кадастра.