Глава 11. Правовые основы расходов бюджетов

§ 1. Понятие и формы расходов бюджета. Бюджетное финансирование

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной ча-| и.ю государственных или муниципальных расходов. Категорию Iисходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспектах: материальном, экономическом и юридическом.

И материальном аспекте расходы бюджета определяются I.K РФ как «денежные средства, направляемые на финансовое поссиечение задач и функций государства и местного самоуправ-

1.-11ИЯ» (ст. 6).

В экономическом аспекте расходы бюджета проявляются че-1>г I отношения, на основе которых происходит процесс исполь-

шиания средств централизованных фондов денежных средств пи ударства или муниципальных образований по различным на­правлениям. В свою очередь, эти отношения проявляются через м.икретные виды бюджетных расходов, многообразие которых ..иусловлено различными факторами: природой и функциями ..«ударства и местного самоуправления, уровнем социально-

1кономического развития страны, методами бюджетного регули­рования, территориальным устройством государства и т. п. Ншимодействие названных факторов предопределяет возникно-псиие различных систем расходов каждого бюджета как на кон-I. ротный финансовый год, так и на более длительный период, каждый вид бюджетных расходов имеет качественную и количе-i таенную характеристики. Качественная характеристика отра­жает экономическую природу явления и позволяет установить назначение бюджетных расходов, а количественная — их вели­чину.

Юридический аспект бюджетных расходов обусловлен тем, что они являются составной частью финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований, поэтому несут в себе все оощие особенности финансовой деятельности государства и име­ни отличительные особенности, свойственные процессу исполь-ювания государственных (муниципальных) централизованных вчшжных фондов. Особо следует отметить, что данное направле­ние финансовой деятельности связано и находится во взаимодей-i i вии с другими ее направлениями: образованием денежных фондов, их распределением; ее неотъемлемым элементом также «иляется бюджетный контроль.

Расходы бюджета имеют следующие юридические признаки:

являются публичной категорией, так как идут на покрытие ос­новных направлений государственной и муниципальной деятель­ности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для госу­дарства. Данные предпосылки обусловлены предметом финансо­вого права, которое регулирует публичные финансы и в качестве исходного института опирается на государственные (муници­пальные) расходы;

как правило, не подлежат возврату, они не создают и не пога­шают финансовых требований. Государство или муниципальные образования производят отпуск денежных средств из бюджета на свои потребности на безвозвратной основе, выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэтому возникшие здесь правоот­ношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сторон. Расходы государства в основ­ном направлены на оплату труда государственных служащих,, со­циальные программы и обслуживание государственного долга;

осуществляются государством или муниципальным образова­нием непрерывно. Выполнение государством своих функций и за­дач требует бесперебойного, регулярного и повседневного фи­нансирования. При этом расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятельности государства и неразрывно связа­ны с аккумулированием денежных средств в централизованных фондах. Вышеназванные характеристики и обусловливают нали­чие у бюджетных расходов признака непрерывности;

являются финансово-правовой категорией, выражающей урегу­лированными правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, склады­вающиеся в процессе распределения и использования централи­зованных фондов денежных средств, будучи урегулированы нор­мами финансового права, становятся правоотношениями и стро­ятся только в соответствии с законодательством;

призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства или муниципальных образований. Регулярное поступление денежных средств являет­ся одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных программ, мероприятий, так и госу­дарственной политики в целом. Все действия государства, его ор­ганов и должностных лиц связаны с материальными затратами, которые выражаются в денежной форме. Объем и направления

государственных расходов определяются государственными про­граммами и конкретными задачами, решаемыми конкретно в каждом финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

Таким образом, расходы бюджета - это публичные, не создаю­щие и не погашающие финансовых требований непрерывные затра­ты государства или муниципальных образований в виде строго опо­средованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Россий­ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Расходы бюджета осуществляются в соответствии со следую­щими основными принципами:

принцип федерализма. Основу этого принципа составляет зако­нодательное разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответ­ственности каждого уровня власти и объем по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета;

принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов. Он является одним из основных критериев в разграничении публичных и частных финансов. Финансирова­ние государственной деятельности зависит от сферы охватывае­мых публичных расходов, которые являются первостепенными и необходимыми для общества в целом. Приоритетность тех или иных потребностей государство устанавливает исходя из эконо­мической политики и имеющихся бюджетных ресурсов. Опреде­ляя приоритетность бюджетных расходов, государство регламен­тирует в законодательном порядке процесс их удовлетворения;

принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными в финансовых I шанах;

принцип безвозвратности (как правило) расходования государ­ственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Данный принцип означает, что средства, использованные на финансирование госу­дарственных потребностей, не подлежат возмещению. Однако безвозвратность государственных ресурсов не означает бесцель­ного и бесконтрольного их использования, поэтому данный принцип должен органически входить в систему целей и задач финансовой деятельности государства. Исключением можно

считать правоотношения в сфере государственного и муници­пального кредита (например, п. 2 ст. 98 БК РФ);

принцип соблюдения режима экономии. Наличие этого принци­па способствует достижению наибольшей эффективности в про­цессе осуществления государственных бюджетных расходов. Ре­жим экономии — это система форм и методов последовательного снижения затрат относительно получаемого результата при усло­вии повышения эффективности от государственного инвестиро­вания. Соблюдение режима экономии не всегда означает сокра­щение расходов бюджета, но обязательно предполагает макси­мально целевое их применение;

принцип максимальной эффективности использования бюджет­ных средств. Он означает финансовое обеспечение публичных интересов при минимальных затратах;

принцип осуществления бюджетного контроля в целях обеспече­ния соблюдения финансовой дисциплины;

принцип единства порядка использования расходов бюджета. Независимо от доходных источников все государственные и~му-ниципальные бюджетные расходы имеют единые принципы их использования, т. е. распределяются на основе социально-эконо­мических государственных программ, утвержденных в законода­тельном порядке. Этот принцип определяет реальность расходов бюджетной сферы;

принцип законности осуществления государственных и муници­пальных бюджетных расходов. Названный принцип устанавлива­ет, что расходы бюджета производятся на основе действующего законодательства и в течение определенного периода. Обязатель­ным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе:

соответствия состава расходов компетенции органов вла­сти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (по принадлежности);

учета подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

учета значения определенных мероприятий, предприятий, ор-миизаций, учреждений, масштабов и последствий их влияния на раиштие общества, в связи с чем они могут быть включены в отджет другого уровня;

самостоятельности субъектов бюджетного права в определе­нии направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует об­ратить внимание, что самостоятельность субъектов РФ и муни­ципальных образований ограничивается рамками Конститу­ции РФ и федеральным законодательством, поэтому бюджетные нормативные акты субъектов РФ или муниципального образова­ния не должны содержать расходных статей, финансирование ко-юрых не входит в компетенцию субъекта РФ или местного само-\ правления.

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджета осуществля­ются в форме ассигнований:

на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание ус-iVI" для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учрежде-пнями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключени­ем субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -про-и июдителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечисле­ний субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федера-и и и, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмеще­нии вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Самостоятельной формой расходов выступают бюджетные ас­сигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг. Согласно ст. 69' БК РФ к ним относятся ассигнования:

на обеспечение выполнения функций бюджетных учрежде­ний;

предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муници­пальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований-для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осуществления бюд­жетных инвестиций в объекты государственной (муниципаль­ной) собственности (за исключением государственных (муници­пальных) унитарных предприятий); разработки, закупки и ре­монта вооружения, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рам­ках государственного оборонного заказа; закупки товаров в госу­дарственный материальный резерв.

Основная сумма государственных и муниципальных денеж­ных средств расходуется путем финансирования.

Бюджетное фи­нансирование — это урегулированное правовыми нормами предо­ставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, пре­дусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете.

Выделение бюджетных средств характеризуется специфическими формами их предоставления и основано на принципах:

плановости, что означает предварительную разбивку годовых назначений на периоды в соответствии с государственными или муниципальными планами и программами;

целенаправленности, что означает выделение бюджетных средств строго по целевому назначению на основе закона (реше­ния) о соответствующем бюджете;

финансирования по мере выполнения работ и услуг, т. е. вы­деление бюджетных средств поквартально или ежемесячно с уче­том использования ранее отпущенных средств и в соответствии с фактическим выполнением заданий, их количественными и ка­чественными характеристиками;

соблюдения финансовой дисциплины;

безвозвратности и безвозмездности выделения основной ча­сти бюджетных средств.