28. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права: правоспособность, формы и порядок участия в гражданском обороте, гражданско-правовая ответственность.

В нашем правопорядке публичные образования являются особыми субъектами гражданского права и не относятся к юридическим лицам.

Правоспособность

В п. 1 ст. 124 ГК перечисляется перечень правоспособных публичных образований. Их гражданская правоспособность возникает в момент создания соответствующего публичного образования в соответствии с требованиями публичного права (например, создание нового субъекта РФ, создание нового сельского поселения). Специальных действий и процедур для приобретения гражданской правоспособности не требуется. В частности, не требуется включения ни в какой реестр. При возникновении сомнений надлежащим подтверждением правоспособности будут те акты, которыми подтверждалось создание соответствующего публичного образования.

Специальных указаний о характере правоспособности в ГК не содержится. Однако в силу п. 2 ст. 124 ГК к указанным субъектам применимы нормы о юридических лицах. А юридические лица, как я указывал, по общему правилу обладают специальной правоспособностью.

Вывод о специальной правоспособности подтверждается и содержанием п. 1 ст. 124 ГК. Государственные и публичные образования, являясь формой организации общества, как и юридические лица, могут совершать юридически значимые действия только «чужими руками». Т.е. их действиями считаются действия иных образований – государственных и муниципальных органов (а действиями последних, в конечном счете, всегда будут считаться действия физических лиц). Законодателем установлено, что эти органы действуют в пределах своей компетенции. Это означает, что они могут приобретать, иметь и осуществлять гражданские права и обязанности, только если это соответствует целям деятельности и полномочиям соответствующего органа. А это соответствует нашим представлениям о специальной правоспособности юридического лица. Вместе с тем «общий уровень» специальности правоспособности публичного образования оценить достаточно сложно. Ведь эта правоспособность определяется множеством актов об органах соответствующего публичного образования и, по сути, будет равна сумме содержаний правоспособностей этих органов. Особенность правоспособности, особенно РФ, по понятным причинам в том, что сам субъект (конечно же, в особом порядке) может повлиять на объем собственной правоспособности. Впрочем, это через свои учредительные документы могут делать и юридические лица.

Разграничение правоспособности и дееспособности для публичных образований не имеет значения по тем же причинам, что и для юридических лиц.

Правоспособность публичных образований прекращается также в соответствии с публичным законодательством с прекращением самих этих публичных образований.

Формы и порядок участия в обороте

Достаточно традиционным является выделение двух форм участия публичных образований в обороте:

1) через государственные и муниципальные органы;

2) через наделение юридических лиц имуществом на ограниченном вещном праве.

На самом деле непосредственное участие в обороте осуществляется только через органы. Все остальные формы опосредованные. Так, имущество на праве оперативного управления за учреждением закрепляется по решению определенного органа.

Участие в обороте через органы также осуществляется неодинаковым образом.

1-ый вариант

Орган создается для реализации каких-то публично значимых функций и для исполнения этих функций так или иначе участвует в гражданских правоотношениях от имени публичного образования. Например, Минобрнауки РФ создается для реализации политики в области образования. Но вместе с тем оно наделяется правами совершать гражданско-правовые сделки для обеспечения собственной текущей деятельности, может осуществлять полномочия учредителя образовательных учреждений, в том числе наделять их имуществом и т.д.

2-ой вариант.

Орган специально наделяется общими полномочиями по реализации правоспособности публичного образования. Например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом создано специально для осуществления полномочий собственника в отношении имущества, не находящегося в ведении иных органов. Минфин России реализует деликтоспособность – выступает от имени казны по искам о причинении вреда государством и т. д.

При этом не следует смешивать публичные функции, полномочия по воздействию на гражданский оборот, которыми наделяется орган, с правоспособностью публичного образования, которая через него реализуется. Так, органы Росреестра осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, чем серьезно влияют на оборот недвижимости. Однако эти органы не являются стороной соответствующих правоотношений и не реализуют гражданскую правоспособность. А вот совершая сделку, например, по закупке канцелярских товаров, Росреестр будет именно реализовывать правоспособность, поскольку вступит в гражданские правоотношения на равных с остальными участниками.

Отдельного внимания заслуживает уже упоминавшийся вопрос о деликтоспособности публичных образований (ст.ст. 126 и 127 ГК РФ).

Из этих норм можно выделить следующие особенности деликтоспособности:

1. Публичные образования отвечают по своим обязательствам не всем своим имуществом. В частности, они не отвечают:

1) имуществом, закрепленным за юридическими лицами на праве оперативного управления или хозяйственного ведения;

2) имуществом, которое может быть только в государственной или муниципальной собственности (например, участки недр).

Также законодатель предусматривает специальные нормы о возмещении вреда, причиненного различными государственными органами (ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Учебник: глава 7.

Дополнительно.

Учебник под ред. Е.А. Суханова (в 4 томах)

параграф 2 главы 10 1-го тома. Помимо подробного анализа нормативного материала, имеется также лаконичная справка о зарубежных подходах (юридические лица публичного права, фиск как субъект права и т.д.).