Глава 7. Налоговая система россии как объект правового регулирования

7.1. Понятие, признаки и структура налоговой системы России

В действующем налоговом законодательстве понятие налоговой системы не раскрывается. В налоговой литературе также нет устоявшегося ее определения. Во многих источниках, очевидно по инерции, заимствуется ее определение, данное в ст. 2 ФЗ от 27.12.1991г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которой она представлена совокупностью налогов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке с плательщиков — юридических и физических лиц на территории Российской Федерации.¹

Ряд авторов считает, что налоговая система включает в себя, кроме системы налогов и сборов совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях.² Близкий этому подход в определении содержания налоговой системы просматривается в ряде правовых актов субъектов Федерации. К примеру, в Законе Тюменской области в ред. от 10 ноября 1998 г. № 52 «О налоговой системе Тюменской области» (утратил силу с 2002 г.) было определено, что налоговая система области представляет собой совокупность предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и настоящим законом федеральных, областных и местных налогов, взимаемых на территории области, отношений по установлению, уплате или взиманию этих налогов и сборов. А также комплекс прав, обязанностей и ответственности участников правоотношений по налогам и сборам.¹

Наиболее краткое и чрезвычайно ёмкое ее определение дано С. Г. Пепеляевым: «Налоговая система — это совокупность установленных в государстве существенных условий налогообложения».²

Применительно к положениям ст. 1 и других правовых норм НК РФ налоговую систему возможно определить, как сложное многоэлементное экономико-правовое образование, включающее:

—налоговое законодательство;

—систему и структуру налогов и сборов;

— принципы их установления;

—правовой статус участников налоговых отношений;

— формы и методы налогового контроля;

— ответственность за совершение налоговых правонарушений и другие элементы.

Анализ законодательства и развития научной мысли позволяет определить налоговую систему, как нормативно установленную совокупность базовых принципов ее построения, налогов и сборов, субъектов налогового права, правил исполнения налоговой обязанности, осуществления налоговых учета, контроля, ответственности и защиты прав участников налоговых правоотношений.

Налоговые системы большинства государств формировались столетиями под воздействием совокупности экономических, политических, и социальных условий и, по сути, являются продуктом их исторического развития, поэтому каждая из них обладает целым рядом особенностей, отражающих их национальное своеобразие. Не является исключением и налоговая система России. Однако в современных ее формах она закладывалась в конце 1991 г. и получила стремительно развитие на рубеже веков и в последующие годы, что позволяет выделить несколько этапов её формирования.

Началом первого этапа считается декабрь 1991г., когда был принят пакет базовых налоговых законов, ставших правовой основой формирования новой налоговой системы, основным среди которых стал закон «О налоговой системе Российской Федерации» и был создан специальный налоговый орган – ГНС. В начале 90-х гг. государство действовало откровенно фискально по принципу «взять все, что можно взять», который специалисты определили политикой максимальных налогов. Это был период слома советской системы и резкого перехода к новым экономическим, политическим и социальным условиям жизни общества. При этом государство практически попало в «налоговую ловушку», когда повышение налоговой нагрузки не приводит к росту государственных доходов, скорее наоборот, ведет к их снижению.²

Второй этап, начавшийся в 1994 г. отмечен снижением ставок налога на прибыль и НДС с 28 % до 20 и 10 %. Однако основными его приметами стали глубокие кризисные явления в экономике и в бюджетно-финансовой системе: не платежы; бартерные расчёты, резкое сокращение бюджетных доходов; возрастание огромной внешней задолженности государства; разработка и применение комплекса правовых, организационных и административных мер по преодолению негативных явлений. В целях укрепления налоговой дисциплины потребовалось создание специального органа – ФСНП РФ (налоговой полиции).

Третий этап формирования налоговой системы обозначился с января 1999 г. Его можно охарактеризовать как период осознания обществом необходимости и неизбежности налогообложения и принятием со стороны государства ряда практических мер по формированию устойчивой, долговременной, либерально-ориентированной и понятной налоговой системы. Основными вехами этого пути являются: принятие ч. 1 НК РФ; сокращение количества налогов; понижение ставок налогов на доходы физических лиц и на прибыль организаций и другие новации. Этот этап специалисты называют политикой экономического развития.¹ В организационном плане на этом этапе была осуществлена реорганизация ГНС России в Министерство по налогам и сборам и упразднена налоговая полиция.²

Новейший этап (его можно считать четвертым) развития налоговой системы обозначился в 2004 году сокращением количества налогов и сборов до 15. Его основными приметами стали: совершенствование системы налогового администрирования; воспитание налогового правосознания граждан; укрепление гарантий соблюдения налоговой законности; дальнейшая оптимизация налогообложения добавленной стоимости, акцизов, налога на прибыль, НДФЛ и других налогов. В организационном плане состоялось преобразование МНС в ФНС России, выработаны новые критерии оценки деятельности налоговых органов, стимулирующие повышение качества их работы с налогоплательщиками и оплаты труда их сотрудников.

При анализе периодизации развития налоговой системы строго не обозначены временные рамки ее этапов. И это не случайно, так как четких границ (допустим, с декабря 1991г. по декабрь 1994г.) поэтапного развития нет. Изменения зреют постепенно, разрабатываются в форме проектов нормативно – правовых актов, которые частью принимаются, частью отвергаются, обретают нужные правовые и организационные формы и трансформируются в новые более совершенные правоотношения.

Элементы сложной конструкции налоговой системы России в той или иной полноте исследуются во всех главах настоящего учебного пособия. Предметом данной лавы является анализ признаков налоговой системы, позволяющих ответить на вопросы о её качественном состоянии и соответствия потребностям социально - экономического развития России. Для этого применяются такие признаки (показатели, критерии оценки), как: система и виды налогов; их структура; уровень налоговой нагрузки; её распределение по территориям, отраслям экономики и налогоплательщикам; динамика уплачиваемости (собираемости) налогов и другие. При этом следует учитывать, что экономическое развитие России базируется на либеральной модели рынка, что предполагает минимизацию роли и ответственности государства в социально-экономической сфере и на этой основе должно обеспечиватся снижение уровня налоговой емкости, особенно в сфере производства.¹