2.4. Инновационность служебно-правовых отношений в органах власти регионов и местного самоуправления

Успешная реализация федерального законодательства о субъектах Федерации и о местном самоуправлении в ходе российских реформ во многом зависит от правового обеспечения организации муни­ципальной службы, правильного подбора кадров служащих, их профессионализма и компетентности.

Как известно, правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Фе­дерации, федеральный закон № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» и другие феде­ральные нормативные правовые акты России, конституции (уставы), законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муни­ципальных образований, решения, постановления и иные муниципальные правовые акты.

На уровне субъекта Федерации необ­ходимая законодательная основа муниципальной службы в своей основе сформирована. Имеющейся нормативный материал приводится в соответствие с положения­ми Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Однако и в регионах, и особенно на уровне муниципальных об­разований, остается большая потребность в разработке инновационных нормативных актов о муни­ципальной службе.

Деятельность субъектов Федерации, обла­дающих солидным инновационным потенциалом, в действительно­сти не характеризуется пока существенным профессиональным ростом служащих, их ответственностью за внедрение инноваций в свою работу. Даже «на замену губернаторов нет скамейки запасных, – отмечал Д.А. Медведев. – Мы каждый раз ломаем голову, как найти кадры для замещения должностей в регионах… При этом и переход толковых чиновников из регионов в центр и наоборот, из центра в регионы, крайне редкое явление», – подчеркивал Президент Российской Федерации, выступая на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров в подмосковных Горках 23 июля 2008 года¹.

Безусловно, является достижением тот факт, что 25-ФЗ направлен на совершенствование служебных отношений, ибо он преду­сматривает развитие статуса муниципальных служа­щих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Этот закон отражает также взаимосвязь муниципальной службы и государст­венной гражданской службы в субъектах Федерации.

Данные виды публичной службы едины в контексте основных квалификационных требований к должностям, ограничений и обязательств при прохо­ждении службы. Между ними имеются общие подходы к профессиональной подго­товке, переподготовке и повышению квалификации служащих. В законе определена соотносительность условий оплаты труда, социальных гарантий и основных условий пенсионного обеспечения.

Правовое обеспечение единства требований к государствен­ной гражданской и муниципальной службам вполне возможно и реально, по­скольку в обоих случаях речь идет о профессиональной деятель­ности. Все это создает предпосылки для учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа госу­дарственной гражданской службы и наоборот.

В то же время имеются отличия в статусе муниципальных служащих от статуса государ­ственных гражданских служащих. Так, замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих.

Регулирование вопросов организации муниципальной службы в целом осуществляется не только нормами муни­ципального права, но и нормами трудового права и служебного права.

Трудовым законодательством определяются основания и порядок заключения и расторжения трудового договора, оплата труда и другие выплаты муниципальным служащим с особенностями, установленными Федеральным законом о муниципаль­ной службе в Российской Федерации и законами субъектов Фе­дерации по вопросам муниципальной службы.

Трудовым кодексом Российской Федерации установлен по­рядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров, приме­нения и снятия дисциплинарных взысканий, обработки персо­нальных данных муниципального служащего. Трудовой кодекс регулирует предоставление гарантий для работников в случае их увольне­ния в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников и иные вопросы муниципальной службы, не урегули­рованные федеральными и региональными законами о местном самоуправлении. В случае, когда положения трудового законодательства противоре­чат положениям, предусмотренным Федеральным законом «О муниципальной службе», к муниципальным служащим применяется положение нормативного правового акта о муниципальной службе.

По Федеральному закону от 2 марта 2007 года должности муниципаль­ной службы устанавливаются муниципальными правовыми акта­ми в соответствии с реестром должностей муниципальной служ­бы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. При этом лица, занимающие муниципальные должности депута­тов, членов выборного органа местного самоуправления, выбор­ных должностных лиц местного самоуправления и членов изби­рательных комиссий муниципальных образований с правом ре­шающего голоса, не считаются муниципальными служащими.

Закон о муниципальной службе не уменьшает объем гарантий, предоставленных муниципально­му служащему предыдущим законодательством. В целом он не ухудшает статус муниципальных служащих, в том числе и при возложении на муниципальные органы дополнительных государственных полномочий.

Особо следует сказать о законодательстве субъектов Российской Федерации. Оно приводится в соответствие с новым Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ).

В ряде субъектов Федерации и ранее, до принятия 25-ФЗ, разрабатывались законопроекты о государствен­ной и муниципальной службах. Например, законопроект «О государствен­ной и муниципальной службе в Воронежской области» был отвергнут региональным зако­нодателем ввиду соединения в одном правовом акте основ регулирования государственной службы и службы в органах местного самоуправления, ко­торая не является видом государственной службы.

Одновременно представляет интерес опыт Ростовской облас­ти, ориентированный на результаты по внедрению управления, построенного в тесной связи с государственной гражданской и муниципальной службами. В области отсутствует практика передачи полномочий муниципальным образованиям без необходимого финансового обеспечения. В целях проведения скоординированной кадровой политики на всех уровнях осуществляется одновременное реформирование государственной граждан­ской и муниципальной служб. Это подразумевает повышение уровня правовой обусловленности развития служебно-правовых отношений на региональном и муниципальном уровнях.

В Тамбовской области на протяжении нескольких лет проводится по­следовательное формирование действенной законодательной и всей нормативной базы, регули­рующей государственную и муниципальную службы.

В целом в России, несмотря на известные трудности в форми­ровании регионального законодательства о муниципаль­ной службе, его становление произошло. Оно развивается: разрабатываются новые методы подбора кадров и оценки их деловых качеств. Проведение ат­тестаций и конкурсов становится результативным. Сохраняются ранее действовавшие приемы, положи­тельно зарекомендовавшие себя на практике. Очерчен широкий круг соци­альных гарантий служащим, определены пути реализации принципов государственной и муниципальной служб, перечни государственных и муниципальных должностей и т. д.

Вместе с тем, жизнь требует оптимизации правотворческой деятельно­сти органов управления субъектов Федерации, активизации государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации.

Проблема оптимизации законодательства о государст­венной и муниципальной службах субъектов Федерации очень сложна в силу того, что в России нет закона о нормативных правовых актах и закона об органах исполнительной власти. Поэтому законодательные основы и практика взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления требуют инновационного развития.

Общим условием такого развития системы государственной и муници­пальной служб в субъектах Федерации должен быть обновленный правовой механизм. Нужен действующий региональный диалог, в силу которого кадровые службы ведут постоянный обмен опытом внедрения инноваций и координации своих действий.

Основу такого механизма составляет добрая воля, согласова­ние интересов, их корректное законодательное оформление.

Это означает смещение центра в кадровой работе на результаты деятельности, замену администрирования договорной системой. В результате реформирование муниципальной службы будет не стихийным, а подвергнется осмыслению, обобщению, законодательному обновлению.

Что сделано на этом направлении? Большинство региональных законодательных (представительных) органов государственной власти утвер­дили реестры должностей муниципальной службы. Установлено соот­ношение должностей муниципальной службы и должностей го­сударственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной и государственной гражданской служб субъекта Российской Федерации. Определены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Повсеместно утверждена типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации. В субъектах Федерации утверждается типовое положение о проведе­нии аттестации муниципальных служащих, определяется порядок и условия предос­тавления муниципальному служащему ежегодного дополнитель­ного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, а также состав и ус­ловия осуществления ежемесячных и иных дополнительных вы­плат. Региональным законодателем разрабатываются и утвер­ждаются предельные нормативы размера оплаты труда муници­пальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Кроме того, региональными законами устанавливаются основные требования к регулиро­ванию муниципальными правовыми актами видов поощрения муниципального служащего и порядок его применения.

Во многих субъектах Федерации приняты нормативные акты о порядке награждения почетными званиями и медалями. Например, законодательство Московской, Курской и других областей детально рассматривает во­просы награждения орденами и медалями, а также присвоения почетных зва­ний. Особое внимание уделяется поощрению служащих, имеющих длительный стаж службы.

Надо отметить, что закрепляя виды мер поощрения, которые могут применяться к государственному (муниципальному) служащему, законодатель не рассматривает зачастую порядок применения мер поощрения. Но такое положение имеет место не везде. Например, в законодательстве Орловской области и уставах многих муниципальных образований определяется порядок объявления благодарности, на­граждения денежной премией, почетной грамотой.

Региональными законами опреде­ляется также порядок включения в состав органа управления коммерческой организации муниципальных служащих и режим их участия в управлении этой организацией по поручению органа (должностного лица) местного самоуправления.

При наличии необходимых финансовых ресурсов законода­тельный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусматривать в составе бюджета региона финансовые средства для реализации региональных программ развития муниципаль­ной службы. Также устанав­ливается порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ. Данный орган может устанавливать дополнительные гарантии, предоставляемые муни­ципальному служащему, за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций и дотаций, предостав­ляемых из федерального бюджета). Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального рай­она (городского округа) по контракту, законом субъекта Федера­ции могут быть установлены дополнительные требования к кан­дидатам на должность главы местной администрации.

Помимо случаев, прямо предусмотренных Федеральным за­коном «О муниципальной службе в Российской Федерации», за­конодательный орган субъекта Федерации вправе определять до­полнительные должности, работа на которых включается в стаж муниципальной службы. Региональный законодатель вправе устанавливать порядок исчис­ления стажа муниципальной службы и зачета в него иных перио­дов трудовой деятельности, а также дополнительные вопросы кадровой работы, решение которых относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В частности, законодательством Российской Федерации определяется общий поря­док, в соответствии с которым осуществляется ведение личного дела муниципального служащего. Сведения о доходах, имущест­ве и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих представляются в порядке и по форме, которые уста­новлены законодательством субъектов Российской Федерации для государственных гражданских служащих региона.

Что касается пенсионного законодательства, то федеральные законы и законы субъекта Российской Федерации, устанавливающие пенсионные права государственного граждан­ского служащего, в полном объеме распространяются на муни­ципального служащего.

Получение доплаты к пенсии, согласно региональному законодательст­ву зависит от продолжительности стажа работы, дающего право на ее уста­новление, а также от того, какую должность занимал гражданин, и от основа­ний прекращения службы.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут вносить в законода­тельный орган власти законопроекты по вопросам муниципальной службы. Они вправе осуществлять и иные полномочия по вопросам муниципальной службы, неурегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федера­ции, до принятия соответствующих законодательных актов.

В целом же законодательное регулирование вопросов организации му­ниципальной службы в субъектах Российской Федерации осуществляется по трем основным направлением. Во-первых, стало обычной практикой принятие нормативных правовых актов по отдельным вопросам организации муниципальной службы. Во-вторых, возможно принятие кодек­са муниципальной службы в конкретном субъекте Российской Федерации с включением в него подзаконных нормативных правовых актов. В-третьих, может быть принят закон субъекта Российской Федера­ции о муниципальной службе с соответствующими приложения­ми нормативных правовых актов по вопросам, связанным с реализацией этого закона.

В субъектах Российской Фе­дерации может быть принято, исходя из 25-ФЗ, в общей сложности не менее десяти нормативных пра­вовых актов. Среди них не только утверждение должностей муниципаль­ной службы, соотношение должностей муниципальной службы и должностей государствен­ной гражданской службы, но и ти­повые квалификационные требования для замещения должно­стей муниципальной службы, типовое положение по проведению аттеста­ции муниципальных служащих. Надо назвать также законы о порядке и условиях предостав­ления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; о ежемесячных и иных дополнительных выплатах к должностному окладу муниципаль­ного служащего; о порядке исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности; о видах поощрения муниципального служащего и порядке его при­менения; о региональных программах развития муниципальной службы в субъекте Федерации; о порядке, условиях и сроках про­ведения экспериментов в ходе реализации региональных про­грамм развития муниципальной службы и другие.

В свою очередь уставами и иными муници­пальными правовыми актами определяется порядок реализации требований законодательства Федерации и ее субъектов в области муници­пальной службы. На этом уровне регулируются особенности муниципальной службы в муниципальном образовании. Уставом и положением об организации муниципальной службы в муниципальном образовании должны быть определены полномочия органов местного самоуправления по вопросам му­ниципальной службы, включая полномочия по нормативному правовому регулированию в этой сфере.

Органы местного самоуправления, их уставы обладают определенной самостоятельностью в сфере регулирования муниципальной службы. Так, они самостоятельно устанавлива­ют структуру и штатное расписание органов местного само­управления. Органы местного самоуправления утверждают размеры должностных окладов муници­пальных служащих, регулируют порядок проведения аттестации служащих, конкурса на замещение вакантных должностей муни­ципальной службы и т. д. С другой стороны, муниципалитетам, особенно в сельских поселениях, не хва­тает квалифицированных кадров, которые обеспечили бы подготовку и принятие каче­ственных актов, регулирующих служебно-правовые вопросы.

На самом деле, к уставам предъявляются высокие требования. В уставах муниципальных образований, как правило, рассмат­риваются правовая регламентация муниципальной службы, прохождение службы и категории служащих. Здесь же закрепляется порядок замещения должностей руководителей и иных ка­тегорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и другие.

Разумеется, далеко не все вопросы муниципальной службы должны быть урегулиро­ваны в уставе муниципального образования.

Дело в том, что система правовых актов о муниципальной службе установлена в федеральном законодательстве и нет смысла ее дублировать на муниципальном уровне, включая в устав статью о правовых основах муниципальной службы.

Или взять, например, категории служащих. Они установлены в федеральном законе. Например, статья 8 Фе­дерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» содержит классификацию муниципальных должностей.

Вместе с тем в от­ношении основных квалификационные требований для замеще­ния должностей муниципальной службы в части 2 статьи 9 Феде­рального закона № 25-ФЗ законодатель делает прямую отсылку к муниципальным актам. Именно муниципальными правовыми актами устанавливаются квалификационные требования к уров­ню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специ­альности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Разумеется, все это надо делать на основе типовых квали­фикационных требований для замещения должностей муници­пальной службы, которые определяются законом субъекта Федерации.

Вряд ли целесообразно включать в устав муниципального образования весь перечень квалификационных требований по всем видам муниципальных должностей. Но сделать в уставе муниципального образования отсылку к пра­вовому акту, устанавливающему квалификационные требования для муниципальных служащих, необходимо.

Особо скажу о целесообразности включения в устав муниципаль­ного образования положений о порядке прохождения службы. Данную сферу правового регулирования федеральный законодатель оставил за собой (статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»). И только отдельные во­просы прохождения муниципальной службы могут быть урегули­рованы правовыми актами органов местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым поло­жением о проведении аттестации муниципальных служащих, ут­верждаемым законом субъекта Федерации.

Следова­тельно, в уставе муниципального образования может быть сделана отсылка к правовому акту об аттестации муниципальных служа­щих. Либо может быть закреплена среди полномочий представительного органа муниципального образования функция правового регу­лирования муниципальной службы в части установления квалифи­кационных требований к муниципальным должностям, порядка проведения аттестации муниципальных служащих.

Ряд вопросов правового статуса муниципальных служащих регулируется в уставах муниципальных образований, например, в части установления дополнительных гарантий. Все ос­тальные элементы правового статуса: права, обязанности, огра­ничения и запреты установлены в Федеральном законе. Так, часть 3 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ предусматрива­ет, что законами субъекта Российской Федерации и уставом му­ниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Как видно, для субъектов Федерации и в самих субъектах целесообразно выработать и нормативно определить общие методоло­гические подходы к разработке типовых актов по вопросам муниципальной службы. При подготовке правовых актов о муни­ципальной службе важно учитывать взаимосвязи государ­ственной и муниципальной службы, определенные Федеральным законом № 58-ФЗ «О системе государственной службы Россий­ской Федерации». В частности, надо использовать законодате­лем субъекта Федерации, органами местного самоуправления единых терминов, принципов, институтов и подходов в правовом регулировании служебно-правовых отношений. Обязательным является соблюдение определенной формы правового акта о муниципальной службе, предусмотренной федеральными законами № 131-ФЗ и № 25-ФЗ.

Нельзя не сказать о возросших полномочиях представительного органа муниципального образования. Он устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности муници­пальной службы. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, представительный орган вводит режим проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (часть 5 ста­тьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Представительному органы принадлежит право конкретизировать и применять методику повышения квалификации муниципальных служащих за счет средств местного бюджета. Он вправе осуществлять ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим, группировать виды поощрений муниципальных служащих и спо­соб их применения. Им устанавливаются нормы и условия проведения экспериментов в ходе реализации программ повышения квалификации. Под его руководством формируется кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы (в случае, если уставом муниципального образования предусмотрено его фор­мирование).

Представительный орган муниципального образования осуществляет полномочия по установлению размеров должност­ных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат му­ниципальным служащим.

Представительный орган муниципального образования вправе устанавливать полномочия по нормативному правовому регулированию местной администрацией и ее органами вопросов муниципальной службы, если это, разумеется, не противоречит действующе­му законодательству. Он имеет также право принимать типовые положения по вопросам организации муниципальной службы. В таких положениях устанавливаются минимальные требования, которые могут кон­кретизироваться и дополняться правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

На главу муниципального образования могут быть возложены обязанности утверждать порядок ведения реестра муниципальных служащих. Он вправе назначать муниципальному служащему при выходе на государственную пенсию доплаты за выслугу лет на муници­пальной службе, осуществлять полномочия представителя нани­мателя в случаях, предусмотренных муниципальными норматив­ными правовыми актами.

В свою очередь глава местной администрации призван обеспечивать исполнение муниципальных правовых актов пред­ставительного органа муниципального образования и главы му­ниципального образования по вопросам организации муници­пальной службы. В частности, он может формировать муници­пальный заказ на обучение и дополнительное образование своих служащих, решать текущие вопросы организации муниципаль­ной службы с помощью кадровой службы местной администра­ции.

Отдельно надо сказать о руководителе органа, включенного в соответствии с уста­вом муниципального образования в структуру органов местного самоуправления муниципального образования. Именно он выдвигает квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходи­мым для исполнения должностных обязанностей на муниципаль­ной службе (кроме дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации в случае, если лицо назначается на эту должность по контракту). Руководи­тель (отдела, управления, департамента) осуществляет также полномочия нанимателя в отношении муниципальных служащих своего аппарата, равно как и в иных случаях, предусмотренных муниципальными правовыми актами. К полномочиям руководителя органа местного самоуправ­ления (органа местной администрации), наделенного в установ­ленном порядке правами юридического лица, могут быть отнесе­ны образование аттестационной комиссии в органе местного са­моуправления и утверждение регламента ее работы. Руко­водитель формирует и утверждает на основании реестра должно­стей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации штатное расписание органа местного самоуправления, осуществ­ляет полномочия представителя нанимателя (работодателя).

Представителем нанимателя (работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муници­пального образования. Им может быть иное лицо, уполномоченное предста­вительным органом муниципального образования исполнять обя­занности нанимателя (работодателя) от имени муниципального образования.

Представитель нанимателя заключает трудовой договор (контракт), назначает на должность муниципальной службы од­ного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по ре­зультатам конкурса на замещение должности муниципальной службы (в случае, если его проведение предусмотрено муници­пальным правовым актом). Он обязан создавать условия, необхо­димые для соблюдения муниципальными служащими служебной дисциплины.

Круг таких обязанностей представителя нанимателя весьма широк. Прежде всего он следит за соблюдением трудового законодательства, локальных нормативных актов, условий коллективного договора. С него установлен спрос за выполнение соглашений и трудовых договоров, за предоставление муниципальным служащим работы, обусловленной трудовым до­говором. Также он следит за обеспечением безопасности и нормальных условий труда, соответствующих государственным нормативным требо­ваниям охраны труда.

На представителя нанимателя возлагается обеспечение муниципальных служащих оборудованием, документацией и иными средствами, необходимыми для испол­нения ими трудовых обязанностей. Именно представитель нанимателя гарантирует муниципаль­ным служащим равную оплату за труд равной ценности, а также выплату в полном размере причитающейся работникам заработ­ной платы в сроки, установленные Трудовым кодексом, служебным распорядком и трудовыми догово­рами. Он знакомит работников под роспись с принимаемыми ло­кальными нормативными актами, непосредственно связанными с их трудовой деятельностью.

Представитель нанимателя обязан, далее, своевременно вы­полнять предписания соответствующих органов, в частности, об уплате штрафов, наложенных за нару­шения трудового законодательства и иных нормативных право­вых актов, содержащих нормы трудового права. Он обязан принимать меры по устранению выявлен­ных нарушений. Представитель нанимателя должен обеспечивать бытовые нужды муниципальных служащих, связанные с исполнением ими трудовых обязанно­стей. Его обязанность – осуществлять меры по обязательному социальному страхованию муни­ципальных служащих, возмещать вред, причиненный муниципальному слу­жащему в связи с исполнением им трудовых обязанностей. В случае необходимости он компенсирует моральный вред в порядке и на условиях, которые установлены Трудовым кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В то же время представитель нанимателя (работодатель) вправе, в пределах заключенных с муниципальными служащими трудовых договоров (контрактов) и их должностных инструкций, давать им поручения и устные указания, обязательные для ис­полнения. В случаях производственной необходимости он вправе привле­кать муниципального служащего к работе в период прохождения им курса повышения квалификации. Он может оценивать слу­жебную деятельность муниципальных служащих. В том числе посредством аттестации. Необходимо, с его стороны, контролировать соблюдение муници­пальными служащими ограничений и запретов на муниципаль­ной службе, установленных законодательством. Добиваясь соблюдения требований должно­стной инструкции, служебного распорядка органа местного са­моуправления, работодатель вправе поощрять работников за добросовестный эффективный труд. Все это не мешает ему требовать от муниципальных служащих исполнения ими трудовых обязанно­стей и бережного отношения к имуществу работодателя, соблюдения правил служебного распорядка. Привлечение муниципальных служащих к дисциплинарной и материаль­ной ответственности осуществляется в порядке, установленном Трудовым кодек­сом и законодательством в целом.

Позвольте остановиться на вопросах правового обеспечения инновационного развития муниципально-служебных отношений, а именно – на регионально-управленческих проблемах.

Известно, что на практике складываются новые стандарты деятельности для каждой долж­ности, должностные регламенты, процедуры и нетрадиционные методы оценки (гласное обсуждение проектов решений, принятие решения по результатам оценки, документирование по­средством мобильной связи и др.).

Взят курс на инновации в развитии региональной системы служб и в управлении ею при неуклонном сокращении всех видов затрат. Курс на повышение качества ус­луг, квалификации и активности муниципальных работников.

Не случайно законодательства многих субъектов Федерации – Брян­ской, Воронежской, Орловской, Липецкой, Московской, Ростовской и других областей, Ямало-Ненецкого автономного округа значительно расширяет перечень социальных гарантий, предостав­ляемых государственным и муниципальным служащим. Конкретно устанавливается соотношение в оплате труда государственных и муни­ципальных служащих. Согласно региональным законам о денежном содер­жании муниципальных служащих и лиц, замещающих выборные муници­пальные должности в органах местного самоуправления, годовой фонд опла­ты муниципальных работников не должен превышать пределы, установленные для государственных служащих.

Как известно, размеры должностных окладов муниципальных служащих зависят от должности и группы районов и городов. Так, существуют показатели отнесе­ния городов, районов области, районов города к группам, уровень которых определяет размер оплаты труда и ежемесячные надбавки за выслугу лет муниципальных служащих (чаще всего выделяется 7 групп муниципальных образований).

Размеры надбавки за выслугу лет своевременно были закреплены в Положениях о порядке назначения надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников областной и местных администраций Воронежской, Липецкой и других областей центрального федерального округа.

В Положениях указываются также причины, по которым служащий не может быть представлен к премированию. Например, в результате нару­шения, неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных право­вых актов, возложенных на служащего должностных обязанностей. Таковы же последствия отдель­ных устных либо письменных поручений руководителей; нарушения правил внутреннего трудового распорядка, трудовой дисциплины; привлечения к административной или уголовной ответственности за хулиганство; наличия случаев хищения, недостач, растрат, приписки, искажения в бухгалтерской или статистической отчетности.

Вместе с тем надо признать, что нередко местное чиновничество скрывает размеры своих денежных окладов, премий – не публикует их в прессе, не вносит в общедоступную компьютер­ную информационную систему. Налогоплательщики в таких случаях лишены права знать, на какие нужды и в каких суммах направляют­ся уплачиваемые ими налоги. Граждане даже не могут спросить об ответственности за злоупотребление властью при уста­новлении размеров денежного содержания и затрат на аппарат управления.

Без закрепления норм, регулирующих виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение властями, служащими своих обязанностей, полноценное функционирова­ние региональной государственной гражданской и муниципальной служб невозможно.

К сожалению, вопросы об ответственности служащих не проработаны в полной мере ни в федеральном законодательстве, ни в ре­гиональном. Недостаточно одного Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года № 810 и принятых в прошлом веке региональных положений о регламентации видов, споров и конфликтов государственных и муниципальных служащих.

В качестве решения этой задачи ученые и практики чаще всего называют включение вопросов ответственности в фе­деральные «рамочные» нормативные акты: о порядке рассмотрения споров и конфликтов по делам государственной и муниципальной служб, об использовании информации, составляющей служебную тайну, принятие дисципли­нарного кодекса и другие.

В контексте административной реформы следует признать необходимым ввести в практику публичные ежегод­ные отчеты органов государственной власти субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления, их руководителей о своей деятельности по результатам. Надо разработать рекомендации по составлению таких отчетов, в частности, по показателям результативности деятельности государственной и муниципальной служб в регионах. В основе отчетов – выполнение среднесрочных и долгосрочных планов своей деятельности, достижение цели, задач и программ повышения эффективности управления региональными и муни­ципальными службами.

Безусловно, необходимо соз­дание единой, «рамочной» системы оценок чиновников по результатам. Такие оценки направлены прежде всего на уси­ление положительной мотивации труда служащих. Речь идет о совершенствовании профессиональ­ной компетентности, планиро­вании индивидуальной карьеры служащего, создании резерва кадров на профессиональной и непрерывной основах.

Также необходимо образование единого банка информации о кадрах. Такой банк поможет создать реальный резерв кадров управления, следует определить единые требования к государственным и муни­ципальным служащим. Предстоит установить единую процедуру проведения квалифи­кационных экзаменов; уточнить систему мер поощрения и дисциплинарных взысканий; унифицировать типологию должностей государственной, муници­пальной служб и штатных структур органов управления.

Без осуществления указанных мероприятий трудно рассчитывать на благоприятную управленческо-правовую среду развития проводимых реформ и положительные итоги деятельности служб и служащих по результатам.

К сожалению, пока нет ни программных документов об определении эффективности про­фессионализма и компетентности служащих в регионах (концепций, страте­гий, программ реформирования государственной и муниципальной служб). Нет регламентации взаимосвязи реформ федерального, регионального и муниципального уровня.

Поэтому, на наш взгляд, необходимым явля­ется разработка и законодательное закрепление единой системы совершенст­вования управления по результатам и проведения реформы государственной и муниципальной служб на основе формулирования новых норм и стандартов. Они долж­ны содержать определение средств выполнения поставленной задачи («пол­ного успеха»), ступени (стадии) достижения результата. Составляющие их элементы могут включать, например, юридические консультации, информа­ционные технологии, апробацию новых способов работы.

В качестве показателей результативности работы служащего используются табличные данные, вычисления, регистрационные, учетные, бухгалтерские записи, оценка результатов по сравнению с поставленными целями.

Для оценки работы любого вида службы необходимо из общих крите­риев (экономичность, эффективность и результативность) выделить те спе­цифические конкретные критерии, по которым будет оцениваться работа данного вида службы. Критерии оценки должны отвечать требованиям: существенности (критерии должны вести к осуществлению поставленных задач и охватывать все выявленные проблемы); точности (критерии должны быть достаточно конкретны); согласованности (критерии должны быть согласованы ме­жду собой и предыду­щими оценками); сбалансированности (приведенные к равновесию финансовые и нефинансовые показатели).

Однако до настоящего времени отсутствуют четкие методические рекоменда­ции по разработке стратегии и показателей развития системы служб в субъ­ектах Российской Федерации.

В большинстве российских регионов все еще не существует механизм согласования планов модернизации управления по результатам в муниципальных образо­ваниях с региональными властями.

Кроме того, не существует четко сформированной федеральной страте­гии развития государственной и муниципальной служб, включающей в себя территориальную проекцию. Только в последнее время начал формироваться комплекс целей, задач и инноваций, отраженных в регионально-управленческих приори­тетах инновационного развития государственной гражданской и муни­ципальной служб.

Они (приоритеты) охватывают четыре основных блока: 1) профессиональные требования к деятельности и круг обязанностей (функциональные требования); 2) профессиональные уме­ния и навыки, профессиональные знания; 3) знание должностных обязанно­стей служащих и науки о государственном и муниципальном управлении; 4) профессиональные способности и компетентная деятельность.

Что касается личностных качеств служащих (например, человечность, порядоч­ность, вежливость, тактичность, искреннее внимание), их воспитанности, имид­жа, взаимодействия с населением, то роль последних недооценивается. В за­падноевропейских моделях качеств современного чиновника особое место занимают личностные качества. Их значимость в системе оценки инновационности, используемой служащими, достаточно высока.

Результаты опроса служащих показывают, что из 15 моральных качеств, включающих в себя справедливость, неподкупность, принципиальность, че­стность и т. д., честность занимает третью строку сверху (54,3 %), принципи­альность – шестую строку (41,3%), а неподкупность – девятую строку (29,9%). Следовательно, для половины служащих важное значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных – принципиальность, для четверти опрошенных – неподкупность. И только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан (17,4%).

Исследования также подтверждают, что разрушение ключевых мо­ральных качеств государственных и муниципальных служащих приводит к утрате смысла в со­вершенствовании ими собственной профессиональной компетентности.

Результат мо­жет выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотноше­нии с затраченными ресурсами. Например, результат может быть не только экономическим, но и социальным, политическим, социально-психологическим и др.

Представляет интерес с этой точки зрения Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности дея­тельности органов местного самоуправления городских округов и муници­пальных районов»¹.

Указом предусмотрены показатели и результаты в социальной и эко­номической сферах, в области здравоохранения, образования, транспорта, жилищного хозяйства, строительства и т. д. Например: повышение качества жизни граждан; показатели смертности, рождаемости, реальных доходов на­селения, нормального развития объектов управления.

Сегодня, к сожалению, каждый пятый служащий обладает невысокой моральной заинтересованностью «выкладываться» на работе. Называются многие причины, мешающие служащим эффективно работать и са­мореализовываться. Это – несовершенство законодатель­ства, большая загруженность второстепенными функциями, незаинтересованность в полной реализации интеллек­туальных способностей служащих.

Инновационный подход на данном направлении выражается в право­вых приоритетах соединения социальной справедливости, финансов, экономики и качества работы государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации. Первым шагом здесь, как нам представляется, мо­жет стать организация Комиссии по повышению результативности бюджет­ных расходов на деятельность управленческого аппарата. Ее функция – координация работы по подготовке ежегодных докладов о результатах и основных направлениях работы по повышению резуль­тативности аппарата управления.

На уровне муниципального образования (городской округ, муниципальный район) Комиссия по повышению ре­зультативности деятельности управленческого аппа­рата может осуществлять методическое руководство процессом подготовки и оценки муниципальных целевых программ. В состав Комиссии, кроме руководителей – главных распорядителей бюджетных средств, независимых экспертов и представителей общественности, могут включаться представители территориальных подразделений региональных органов государственного управления.

Комиссия вправе осуществлять текущий мониторинг деятельности по повышению ре­зультативности реформационных мероприятий в службах на уровне субъекта Федерации.

На уровне муниципального образования, Комиссия может рассматри­вать и утверждать рекомендации по повышению эффективности реализации муниципальных целевых программ, а также осуществлять мо­ниторинг финансирования и реализации целевых программ.

Не менее важное направление – совершенствование профессионализма и компетентности служащих, качественное преодоление расхождения между желаемой и должной структурой мотива­ции трудовой деятельности.

В сложившейся ситуации будет более оправдано создание взаимосвязанных между собой федеральных, региональных и муни­ципальных резервов кадров. Это позволит иметь единый банк данных о про­фессиональных и талантливых чиновниках, используя который можно будет переводить служащих с одного вида службы на другой. В результате чего бу­дет совершенствоваться единая система государственной и муниципальной служб в России и реализовываться идея непрерывного пла­нирования должностного роста.

Далее следует выделить такое направление, как непрерывная профессиональная подготовка и повышение уровня знаний государственных и муниципальных служащих. По этому и иным вопросам ежегодно в регионах принимаются нормативные ак­ты. Принимаемые решения именуются по-разному (программы – Белгородская, Воронежская, Московская, Тамбовская и другие области; планы – Курская, Липецкая и другие области). Как правило, они утверждаются распоряжением главы администрации области.

Непрерывная профподготовка, планируемая в отношении каждого служащего, должна сопровождаться продвижением по службе этого чиновника. Должностной рост служащего подлежит также планирова­нию кадровыми службами органа управления при одновременном осуществ­лении постоянной ротации всего персонала управления.

В этом контексте требуют усовершенствования положения об органах управления, регламенты в управленческой сфере.

Во многих странах действуют законы, устанавливающие этические требования, этические кодексы государственной службы. Кроме того, суще­ствует такой международно-правовой акт, как Кодекс поведения должност­ных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 34-й Генеральной Ас­самблеей ООН. Их роль и назначение видится в создании организационных предпосылок обеспечения управления высококвалифицированными кадрами и решения задач развития служб в регионах.

Повышенного внимания заслуживает разработка стратегии развития служебных отношений в муниципальных образованиях.

Коротко говоря, речь идет о формировании методологической базы для разработки документов стратегического планирования кадрового обеспечения; управлении повышением эффективности профессиональной деятельности служащих; разработка методики оценки (критериев, методов, процедур) эффек­тивности управления в субъектах Федерации и муниципальных образовани­ях.

Среди стратегических вопросов надо назвать развитие целей, задач и этапов модернизации служб; внедрение инновационных моделей в деятельность государственной и муниципальной служб, их служащих, включая модель воспитания верности службе (опыт дореволюционнной России).

Представляется целесообразным оформление стратегии кадрового обес­печения в форме закона (регионального) с учетом опыта многих субъектов Федерации.

Эти три направления охватывают около 70 % целей органов власти.

Инновационное (модернизационное) направление здесь включает ряд мероприятий:

1) анализ действующих процедур выполнения функций и полномочий для оказания новых услуг исполнительными органами государственной и муниципальной вла­сти, их служащими в субъекте Федерации;

2) применение инновационных подходов к анализу объема и качества исполнения функций и полномочий;

3) паспортизация функций с выделением новых, развивающихся функ­ций, создание конкурентной среды на рынке услуг служащими и обеспечение широкого применения аутсорсинга в сфере служебно-правовых отношений – т. е. механизма выведения определен­ных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной вла­сти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Речь идет о реализации механизмов, стимулирующих региональные и муниципальные органы проводить аутсорсинг в условиях инновационного развития государ­ственной и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации.

В настоящее время необходимо углубление реформы государственной и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации, вызванной не­сколькими причинами: а) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи; б) недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся госу­дарственными служащими; в) недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным и муниципальным служащим; г) необходимостью сокращения численности служащих в управ­ленческом аппарате.

Модернизация государственной и муниципальной службы должна осуществляться на базе соответствующих правовых актов, включающих в се­бя также законодательный акт о системности взаимодей­ствий государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации.

В заключение следует сказать об инновационных технологиях совершенствования профессио­нальной деятельности служащих.

Современные аналитики свидетельствуют о недостаточной престижно­сти статуса муниципального служащего. В любом случае величина денежного содержания должна объективно со­ответствовать трудозатратам. Отчасти, решение этой проблемы видится в заключении договоров (соглашений) между различными уровнями власти, а также между органами исполнитель­ной власти и государственными (муниципальными) предприятиями о предос­тавлении информации относительно состояния, роста или падения темпов в оплате труда. Прежде всего надо упорядочить тех­нологии проведения общественных дискуссий, слушаний, форумов по этим и другим острым вопросам службы.

Другой не менее острый вопрос – инновационные технологии оценки совершенствования профессио­нальной деятельности служащих. Речь идет о совокупности новых способов и меро­приятий, направленных на формирование эффективного кадрового потен­циала государственного (муниципального) органа. От совершенства техноло­гий оценки и широты их применения зависит качество и эффективность про­ведения конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, а также фор­мирование достойного резерва кадров.

Задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без региональной инновационной стратегии развития служб и служебных отношений. Такое развитие базируется на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов и высоких информационных технологий. Именно этот процесс должен стать важнейшим фактором ускорения служебно-правовых трансформаций под воздействием стратегии развития России до 2020 года¹, равно как и региональной стратегии страны.

Очевидной стала необходимость введения нового порядка стимулирования и оплаты труда государственных гражданских и муниципальных служащих на основе комплексной оценки достижения целей, задач и функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления. Такой порядок должен найти отражение, наряду с законами, в стратегиях, программах, национальных проектах, а также в обмене опытом развития служб в регионах.

Например, представляет всеобщий интерес построение новой структуры органов власти, направленной на достижение общественно значимых результатов в служебно-правовых отношениях регионального уровня (опыт Уральского федерального округа). Такой опыт осуществлен в логике определения центров ответственности, создания системы мониторинга, контроля за реализацией реформы, а также мотивации высокопроизводительного труда всех работающих и состоящих в кадровом резерве служащих.

Повсеместному внедрению надлежит позитивная практика тех субъектов Федерации в Центральном, Уральском, Южном и других федеральных округах, где в рамках реализации инновационных механизмов, ориентированных на конечный эффект, сформированы целевые программы, действует институт систематических докладов о результатах и новых направлениях деятельности субъектов кадровой политики. Однако внедрению лучшего опыта препятствует ряд причин. Среди них: отсутствие системы согласования целей между субъектами управления государственной и муниципальной службами; невысокий уровень регламентации взаимодействий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по реформированию государственной и муниципальной служб; неизученность лучшего зарубежного опыта оптимизации правотворческой деятельности органов управления в служебно-правовой сфере.

В этой связи интересен опыт как в целом Уральского федерального округа, так и ряда субъектов Федерации. Так, управленческая практика Тюменской области, Красноярского края, показывает, что процесс модернизации управления кадровыми ресурсами в целях разработки стратегии эффективной профессиональной деятельности служащих должен основываться не только на типичных, но и уникальных явлениях управленческой практики. Наиболее перспективные из них следующие:

– внедрение инновационных технологий в управлении процессами развития профессиональной деятельности (создание конкурентной среды на рынке услуг служащих, снижение бюджетных издержек на их приобретение, стимулирование повышения качества оказываемых услуг);

– налаживание информационного обмена между субъектами Федерации и в федеральном округе по вопросам эффективности внедрения инноваций и положительного опыта в целом;

– установление нормативов финансирования эффективного использования кадровых ресурсов в сочетании с их научно определенными функциями.

В каждом регионе должны быть разработаны и внедрены механизмы: раскрытия информации о деятельности государственной и муниципальной служб; проведения в этой области публичных обсуждений и экспертиз общественно значимых решений, в том числе стратегии (концепции) внедрения инноваций в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их служащих.

Такую стратегию (концепцию) желательно утвердить законодательным органо­м субъекта Федерации.

Во всех субъектах Российской Федерации необходимо создание эффективно дейст­вующего комплекса нормативно-правовых актов, обеспечивающих профессио­нальный характер публичной службы и условия ее прохождения, соответст­вующие мировым стандартам и исключающие беспредел чиновников, зараженных бюрократизмом, взяточничеством и протекционизмом.

Получают развитие конституционно-правовые основы профессионализма и компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих в контексте перехода на инновационный путь развития государственного и муниципального управления. Россия должна стать лучшей по возможностям для карьерного роста, лучшей в поощрении таланта и успеха служащих.

Динамика конституционно-правовых принципов этого развития подчинена повышению эффективности действия равного доступа граждан к государственной службе, равенства гражданских служащих пред законом и судом, что явля­ется одной из целей и задач конституционного права. Кадровая ситуация на государственной гражданской и муниципальной службе характеризуется ростом числа чиновников при отсутствии научно обоснованной системы подбора кадров, их слабой профессиональной подготовкой, старением кадров, разрастанием коррупции.

Инновационность в публичной службе включает в себя профессиональную деятельность по исполнению новых профессиональных полномочий субъектов служебного права.

При этом представить конституционно-правовую модель гражданского (муниципального) служащего с точки зрения перспектив развития его профессионализма и компетентности – значит укрепить конституционализм в совершенствовании служебно-правовых отношений профессионального отбора, обучения и расстановки кадров, установить конституционно-правовой режим для государственных гражданских и муниципальных служащих путем обновления законодательства.

Инновационное развитие профессионализма и компетентности видится в единстве науки конституционного права с административно-правовыми научно обоснованными средствами достижения демократизма, рациональности и эффективности профессиональных качеств служащих. Среди них: проблема включенности системы конституционных принципов в нормативно-правовое обеспечение инновационного развития профессионализма и компетентности служащих; обновление структуры и содержания законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации; научное обеспечение исполнения принятых норм конституционного и административного законодательства о действии принципа профессионализма и компетентности служащих.

Обновление кадровой политики неразрывно связано с концепцией конституционно-правового обеспечения инновационного развития профессионализма и компетентности служащих. Она представлена совокупностью конституционных принципов, норм и положений (идей), направленных на качественно новое развитие профессионализма и компетентности служащих.

Изменения в статусе гражданского служащего должны устанавливаться, наряду с нормами административного права, прежде всего конституционно-правовыми основами инновационного развития профессионализма и компетентности служащих. Эти основы представлены системой правовых взаимосвязей, объединяющих конституционные, административно-правовые средства и новые социально значимые меры (такие как развитие человека и человеческого капитала), влияющие на формиро­вание и реализацию инновационных служебных правоотношений. В реформационном смысле эти основы обычно выступают как система конституционно-правовых, текущих законодательных и подзаконных актов, не только регулирующих профессиональную организацию и деятельность служащих, но и обеспечивающих поддержку инициативы, инноваций в конституционно-правовом аспекте.

Процесс конституционной институционализации права граждан на равный доступ к государственной службе, равенства всех перед законом, принципов обеспечения прав и свобод человека и гражданина предопределяет развитие профессиональных качеств граж­данских служащих на важнейших направлениях кадровой политики. Среди них – привлечение на государственную службу новых, молодых кадров, создание наилучших условий для служебного роста служащих, закрепление на работе опытных в профессиональном отношении специалистов средних возрастов, обеспечение однородности кадрового состава по уровню профподготовки и компетентности.

Положения Конституции Российской Федерации о конституционном строе, о правах и свободах человека и гражданина, о федеративном устройстве целесообразно рассматривать в качестве динамикообразующих элементов, составляющих конституционно-правовые основы инновационного развития профессионализма и компетентности персонала гражданских служащих. В своем единстве они создают необходимые условия для формирования их инновационных качеств, раскрытия сущностных черт чиновника, востребованного новым временем. С одной стороны, принципы, права, гарантии являются средствами конституционно-правового обеспечения развития профессионализма и компетентности гражданских служащих. С другой стороны, обя­занности, ограничения, ответственность становятся охранительными средствами в системе конституционно-правового обеспечения развития профессионализма и компетентности служащих, стимулов их деятельности.

Однако в любой ситуации инновационное развитие профессионализма и компетентности служащих должно отвечать незыблемым кон­ституционным основам. Основам признания, соблюдения и защиты прав и свобод че­ловека, законных интересов граждан, развития консолидационно-правовых служебных отношений. Существует прямая зависимость форм и методов развития современных качеств служащих от реализации конституционных целей, принципов и норм.

Обновление профессиональных качеств служащих создает реальные предпосылки для совершенствования механизма осуществления норм Конституции и законодательства, относящихся к принципу профессионализма и компетентности гражданских служащих. В силу действия общемировых тенденций и практического исполнения Конституции Российской Федерации установлено, что реализацию конституционно-правовых основ инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих необходимо совершенствовать в системном единстве. То есть со всей совокупно­стью материальных и организационно-правовых мер. В процессе осуществления реформ администрирования и государственной службы происходит качественное изменение социально-правового положения и профессиональных качеств чиновников.

Для этого должен действовать механизм достижения эффективности государственного управления инновациями в процессе повышения уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих как центрального звена реформирования служебных отношений. Тем более это необходимо в условиях, когда в законо­дательстве не решена проблема создания единой системы правового регулирования взаимосвязей инновационных процессов государственного управления с профессионализмом и компетентностью служащих. В этом отношении целесообразно дополнить федеральное законодательство о госу­дарственной гражданской службе соответствующими статьями.

Очевидно, без принятия федеральных законов прямого действия: об инновационном содержании деятельности, пенсионном обеспечении, ответственности служащих и других вряд ли возможно поднятие качества профессионализма и компетентности гражданских служащих. Не менее необходимо установление ответственности должностных лиц за препятствие росту профессионализма и компетентности этих служащих.

Во-первых (под страхом ответственности), необходимо установить юридическую обязанность руководителей и иных должностных лиц в свих отношениях с гражданскими служащими не злоупотреблять правами. Во-вторых, при рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц и служащих надо в полной мере использовать, наряду с дисциплинарной, также админи­стративную и уголовную ответственность, а также решать все проблемы, связанные с их применением. В этой связи наиболее приемлемым представляется ряд предложений по совершенство­ванию действующего законодательства. Среди них проблемы:

– разработка нормативных правовых актов в развитие федерального за­кона о гражданской службе, которые будут регламентировать вопросы ответствен­ности государственных органов, должностных лиц, гражданских служащих;

– определение квалифицирующих условий совершения служащими правонарушений, с установлением причинной связь между неправо­мерным поведением служащего, должностного лица и причиненными в результате этого убытками гражданину, хозяйствую­щему субъекту или государству;

– установление материальной ответ­ственности за ущерб, причиненный гражданскими служащими госу­дарственному органу в результате противоправного поведения и наличия причинной связи между виновным поведением и причиненным ущербом;

– предложение о том, чтобы предусмотреть в Уголовном кодексе Российской Федерации повышенную ответственность за умышленное грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина; за разглашение и использование служебной информации либо тайны; за присвоение имущества, доверенного по службе; за необоснованный отказ от выполнения служебных обязанностей; за предоставление государственных финансовых средств в избирательные фонды;

– расширить виды административной ответственности гражданских служащих за проступки, связанные с ненадлежащим выполнением должностных обязанностей, в результате которых нарушаются или ущемляются права и свободы граждан.

Не менее необходимо дополнить текущее законодательство положе­ниями о привлечении служащих и должностных лиц к от­ветственности за неуважение к Конституции Российской Федерации как за нарушение конститу­ционных норм.

При этом следует обратить внимание на обеспечение в законодательстве соотносимости предоставленных служащему гарантий и возложенных на него ограничений, а также прав, обязанностей и ответственности. В качестве примера можно назвать практику английского законодателя, установившего ответственность Министерства по делам гражданской службы за организацию и эффективность деятельности всего государственного аппарата. Вместо подзаконных актов целесообразно определить в Федеральном законе, на основе каких инновационных изменений в содержании принципов, функций и решений должна осуществляться профессиональная деятельность гражданских служащих по конституционно-правовому обеспечению эффективности государственной гражданской службы.

Принцип информационной открытости как средство борьбы с правовым нигилизмом и коррупцией на государственной гражданской службе должен неукоснительно исполняться. Надо обращать особое внимание на обеспечение равенства возможностей при трудоустройстве, на выработку безупречного характера служащего (опыт Польши) и так называемой профессиональной сдержанности и долга информирования (Франция).

Для наиболее полного достижения цели и решения этих задач, во-первых, надо укреплять динамику относительно новых служебно-правовых отношений, отвечающую особенностям гражданской службы России как вида государственной службы. Во-вторых, надо поддерживать связь инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих с рядом конституционных принципов. В-третьих, целесообразно, с учетом практики реформы государственного управления и зарубежного опыта, выработать рекомендации по конституционно-правовому обеспечению инновационного развития профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих в процессе реформирования государственной службы.

Требуют создания и совершенствования новые служебно-правовые и управленческие отношения, обусловленные поддержкой конкуренции, ростом масштабов информатизации и самостоятельности ветвей власти в государственном управлении. Для укрепления этих инновационных позиций могут быть предложены отдельные изменения в зако­нодательстве о государственной гражданской службе.

Так, существует необходимость укрепления на основе конституционного единства экономического и пра­вового пространства действия принципа инновационных преобразований в гражданской службе.

В частности, важно закрепить в действующем федеральном законе о гражданской службе процесс расширения перечня групп и классификацию должностей служб, а также требования, выдвинутые к ним административной реформой. Нужны новые, более строгие требования для присвоения классных чинов. Надо конкретизировать положения статей, закрепляющих законодательную основу профессионализма и компетентности гражданских служащих. Аналогично следует поступить с порядком формирования аттестационных комиссий служащих; с порядком перехода служащего с государственной службы на службу в корпорации, муниципальную службу и наоборот.

Кроме того, в федеральном законодательстве необходимо точнее закрепить виды поощрений служащего за внедрение профессиональных инноваций; расширить классификацию должностей, назначением которых является поиск нового и передового в работе.

Наряду с тем, надо учитывать действие факторов, препятствующих эф­фективному использованию инновационных начал в развитии профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих.

Важнейшим направлением совершенст­вования в регулировании служебно-правовых отношений является обеспечение верховенства закона посредством не одних лишь дозволений, разреше­ний и запретов, но и информатизации, конкурентоспособности, консолидации действий гражданских служащих в органах управления разных уровней.

Конституционно-правовые аспекты углубления содержания профессионализма и компетентности гражданских служащих являются одним из инструментов обеспечения стабиль­ности государственного аппарата. Это прежде всего механизмы его реструктуризации, реоргани­зации для осуществления прав, законных интересов гражданских служащих.

Речь идет о научно и практически развитой, основанной на инновациях совокупности общественных отношений. Эти отношения связаны с деятельностью гражданских служащих новой, демократической формации, которая соответствует требованиям информа­ционного общества и правового государства.

Ни одна из национальных систем гражданской службы не основывается на принципах в их неиз­менном виде и тем более только на нормах конституционного права или только на администрировании. Все это обусловлено многообразием инновационных служебно-правовых отношений и ситуаций. Речь идет о процессах, в которых взаимосвязаны принципы с функциями, формами, методами деятельности гражданских служащих.

Наряду с тем, необходимо отметить наиболее общие инновационные начала профессионализма и компетентности гражданских служащих, четко не определенные нормами права: гласность, приоритет общечеловеческих ценностей, социальная справедливость. Речь идет о налаживании системы быстрой адаптации служащих к изменяющейся ситуации, к конъюнктуре рынка. Создание социально комфортных условий для самореализации личности гражданского служащего рассматривается в числе первоочередных задач кадровых служб.

В процессе раскрытия действия конституционных принципов в нормативно-правовом обеспечении профессионализма и компетентности внимание сосредоточивается на внутренних свойствах и качествах гражданских служащих, их статусе.

Актуальной является разработка и принятие общегосударственных программ «Инновационные средства правообеспечения профессионализма и компетентности гражданских служащих», «Эффективность правовой культуры и профессиональной деятельности государственных гражданских служащих». При этом важно, чтобы все звенья гражданской службы активно взаимодействовали между собой на конституционных основаниях со всеми звеньями государст­венного аппарата при реализации национальных проектов и программ.

Инновационную проблематику повышения уровня профессионализма и компетентности госслужащих, разработку инновационной концепции повышения качества функционирования гражданской службы и ее служащих необходимо признать приоритетными частями как национальных проектов, так и планов научно-исследовательской деятельности юридических вузов. Речь идет об инновационном развитии конституционно-правовых отношений при проведении конкурсного отбора и аттестации работников управленческого аппарата, планировании карьеры и профессионального развития служащих. В частности, посредством обоснования финансовых и иных материальных затрат на со­держание аппарата и их эффективности (разработки и введения нормативов численности, определения материальных и тру­довых затрат для органов и учреждений гражданской службы). Одновременно необходимо повысить действенность стимулов за качество вы­полнения должностных функций и демократичность процедур их применения. Неизбежен ускоренный переход от устаревших профессиональных явлений к новым, потому что консервативность чиновничества стала врагом внедрения инноваций. Чтобы чиновничество не представляло собой, по выражению В.В. Путина, «замкнутую, подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса», надо серьезно заняться экономикой правовых знаний. В их числе знания о том, что позволено и что запрещено чиновникам.

Причем, требуется как индивидуальный подход к оценке и стимулированию знаний, таланта, инновационности действий служащих, так и к вскрытию общих расходов, издержек на управленческий аппарат. Именно с этой точки зрения на практике концентрируется внимание на правовом обучении, правовом воспитании и правовом контроле. Нельзя откладывать на неопределенное время систематизацию и кодификацию нормативных правовых документов, вплоть до разработки Кодек­са профессионализма и компетентности гражданских служащих социального государства. В кодексе могут быть отражены практически все формы обеспечения лучших качеств гражданских служащих – профессионализма и компетентности, инициативной деятельности, участия в развитии технологий и инноваций, сохранения национальной и культурной самобытности народов, поддержки культуры и спорта, содействия развитию гражданского общества. Такой кодекс может быть наилучшим инструментом формирования новых административных регламентов органов управления и должностных регламентов. Кодекс нужен для правового закрепления новых требований к должностям, для оптимизации структуры должностей государственных гражданских служащих, для расширения базы контрактных отношений.

На основе кодекса будет обеспечено обновление прав и обязанностей служащих, формирование штатного расписания под конечный результат, эффективное использование фонда денежного содержания служащих. Также кодекс позволит пересмотреть так называемый «социальный пакет» (то есть нормы медицинского, транспортного и другого обслуживания), обеспечение его обоснованности и прозрачности для каждой группы должностей. С таким кодексом связаны надежды на отработку новых систем отчетности служащих, должностных лиц. Он позволит сделать кадровые службы мощными информационно-аналитическими центрами, обеспечивающими инновацион­ность работы с гражданскими служащими.

Действие принципов верховенства закона, равного доступа граждан к госслужбе, равенства гражданских служащих перед законом и судом ведет к необходимости решения проблем обеспечения взаимной ответственности гражданских служащих. Решить эту задачу невозможно без усиления судебного контроля и прокурорского надзора, с использованием при этом инновационных технологий и административных судов.

Безусловно, предстоит внедрение системы рейтингов качества управленческой деятельности гражданских служащих. Необходимо создание базы данных об исполь­зовании успешного опыта их работы (стимулирование новых методов работы, повышение пер­сональной ответственности и др.). Следует обратить особое внимание на обеспечение консенсуса, консолидации и сотрудни­чества структур гражданских служащих с обществом и с его организациями при соблюдении приоритета защиты прав и свобод человека и гражданина.

В частности, необходимо законодательно определить, на основе каких инновационных изменений в содержании принципов, функций и государственных решений должна осуществляться стратегическая деятельность гражданской службы, ее взаимодействие с обществом, органами государственной власти для инновационно-правового обеспечения эффективности деятельности гражданских служащих.

Гражданские служащие в правовом государстве – это не только чиновники от организации полити­ческой власти, но и служащие во имя интересов человека, которые создают условия для наиболее полного обеспечения прав и свобод гражданина. Правовое государство и гражданское общество есть необходимые предпосылки инновацион­ного развития профессионализма и компетентности таких служащих. Необходимо на основе Конституции обеспечить ускоренное повышение уровня профессионализма и компетентности служащих, устранение нормативно-правовой неопределенности инновационных черт его статуса, конкретность, адресность повышения квалификации служащих.

Инновационная составляющая содержания принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих является прежде всего воплощением конституционной веры служащих, как и всего народа, в добро и справедливость, их стремления обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед населением и будущими поколениями.

Возможно, под этими конституционными формулировками должен подписываться каждый, кто поступает на государственную гражданскую службу.

Надо особо подчеркнуть следующее. Во-первых, определить правореализацию принципа профессионализма и компетентности как непрерывный процесс конституционно-правового управления достижением новых целей и задач, использования новых форм и методов в деятельности государственных гражданских служащих.

Во-вторых, для того, чтобы создать эффективную систему правореализации принципа профессионализма и компетентности, надо четко сказать в законодательстве, какой чиновник нового типа требуется для достижения инновационных целей государства. Предстоит ускорить разработку методов стимулирования гражданских служащих за овладение инновационными знаниями, необходимыми для поведения чиновника нового типа.

В-третьих, спроектировать концептуальную модель гражданского служащего не только нового типа, но и законодательно определить профессиональные черты и характеристики компетентного, востребованного жизнью чиновника, постоянно готового поддержать профессиональные инновационные преобразования.

В этой связи необходима дальнейшая разработка конституционно-правовой теории инновационного развития профессионализма и компетентности гражданских служащих Российского государства.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ.

ПРАВОВАЯ ИДЕОЛОГИЯ ЗДРАВОМЫСЛИЯ И ЧЕЛОВЕЧНОСТИ

В КОМПЕТЕНЦИИ, СТАТУСЕ, ИННОВАЦИОННЫХ

ТРЕБОВАНИЯХ К ВЛАСТЯМ (ОРГАНАМ УПРАВЛЕНИЯ)