2.3. Правовые отношения в государственном и муниципальном управлении субъектов Федерации: внедрение инноваций

Одной из основных задач деятельности органов власти субъектов Федерации, если не самой главной, является создание для жителей территории условий для непрерывного повышения качества жизни, развития и укрепления человечности в их отношениях. Регионы и муниципалитеты должны обладать соответствующими финансовыми и материальными ресурсами для реализации новых социальных программ, исходя из здравого смысла и гуманитарного предназначения. Финансовые ресурсы поступают из различных источников, но основными являются налоговые поступления, которые напрямую связаны как с организационной структурой управления, экономической системой региона, так и с внедрением инноваций. Регионы, при этом, находятся как бы в двух различных плоскостях конкуренции. Одна из них – это привлечение на свою территорию хозяйствующих субъектов. Заинтересованность прямая – чем больше хозяйствующих субъектов, тем больше налогооблагаемая база. Здесь идет конкуренция между муниципальными образованиями региона по созданию наиболее комфортных условий функционирования бизнеса, за привлечение как можно большего количества предприятий на свою территорию.

Путь, по которому идут, в плане привлечения инвесторов, многие регионы – это снижение для «пришедших» фирм местного налогового бремени, то есть – путь добровольного недополучения налоговых бюджетных поступлений. Альтернативой этому пути, может быть предоставление коммерческим предприятиям не налоговых льгот, а условий по обслуживанию бизнеса на более высоком уровне – на уровне регионального кластера.

Во второй плоскости регионы конкурируют непосредственно на товарных рынках, несмотря на то, что влияние органов управления субъектов Федерации непосредственно на конкурентоспособность предприятий не прямолинейно.

Развитие территориальных производственных кластеров в России является одним из условий повышения конкурентоспособности отечественной экономики и интенсификации механизмов частно-государственного партнерства¹.

Так, в программе социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года указано на необходимость определить направления развития территориально-производственных кластеров, а также провести эксперименты по реализации мер кластерной политики на региональном и муниципальном уровнях. К числу основных направлений развития кластерного подхода можно отнести:

– долевое финансирование аналитических исследований структуры кластера, определение целей и направлений развития кластера;

– создание в кластерах центров по обмену знаниями, привлечение заинтересованных организаций к совместным действиям в рамках кластера;

– реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки, проведение совместных маркетинговых исследований;

– повышение эффективности программ профессиональной подготовки кадров, в том числе путем корректировки учебных планов учреждений профессионального образования, совместной организации программ переподготовки и повышения квалификации кадров, стажировок;

– содействие коммерциализации результатов исследовательской деятельности.

К настоящему времени использование кластерного подхода уже заняло одно из ключевых мест в стратегиях социально-экономического развития ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Отдельные проекты развития территориально-производственных кластеров реализуются в инициативном порядке.

В соответствии с Правилами предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на государственную поддержку малого предпринимательства на конкурсной основе осуществляется предоставление субсидий субъектам Российской Федерации на финансирование мероприятий, предусмотренных в соответствующей региональной программе. Данный механизм создает возможности для максимально гибкого использования финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в целях реализации широкого спектра кластерных проектов.

Благоприятные возможности для развития кластерных проектов открывает использование потенциала особых экономических зон технико-внедренческого, промышленно-производственного и туристско-рекреационного типа, создаваемых в соответствии с Федеральным законом «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ, а также технопарков, создание которых осуществляется в рамках реализации государственной программы «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р.

Дополнительные предпосылки к развитию кластеров на базе наукоградов обеспечиваются в рамках предоставления финансовой поддержки на строительство инновационной, социальной и инженерной инфраструктуры, осуществляемой из средств федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ.

Кроме того, эффективные механизмы финансирования проектов развития кластеров сформированы в результате образования и деятельности ряда институтов развития. В частности, к ним относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», ОАО «Российская венчурная компания», Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

В то же время, стадии практической реализации достигла пока относительно небольшая часть проектов развития кластеров. По ряду приоритетных направлений кластерной политики работы еще не начаты в субъектах Федерации.

Территориально-производственные кластеры (далее – кластеры) – объединение предприятий, поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в сфере производства и реализации товаров и услуг. При этом кластеры могут размещаться на территории как одного, так и нескольких субъектов Российской Федерации (регионов).

С учетом отраслевой специфики выделяются разные типы кластеров. Так, инновационные и «творческие» кластеры развиваются в так называемых «новых секторах», таких как информационные технологии, биотехнологии, новые материалы, а также в секторах услуг, связанных с осуществлением творческой деятельности (например, кинематографии). Инновационные кластеры включают большое количество новых компаний, возникающих в процессе коммерциализации технологий и результатов научной деятельности, проводимых в высших учебных заведениях и исследовательских организациях.

Туристические кластеры формируются на базе туристических активов в регионе и состоят из предприятий различных секторов, связанных с обслуживанием туристов, например, туристических операторов, гостиниц, сектора общественного питания, производителей сувенирной продукции, транспортных предприятий и других.

Транспортно-логистические кластеры включают в себя комплекс инфраструктуры и компаний, специализирующихся на хранении, сопровождении и доставке грузов и пассажиров. Кластер может включать также организации, обслуживающие объекты портовой инфраструктуры, компании специализирующиеся на морских, речных, наземных, воздушных перевозках, логистические комплексы и другие.

Важной предпосылкой удовлетворения потребностей организаций кластера в развитии инфраструктуры и жилищного строительства является учет данных потребностей в рамках разработки региональных и муниципальных программ социально-экономического развития, федеральных целевых программ развития регионов базирования кластеров и в рамках механизма предоставления субсидий на развитие наукоградов.

В этой связи необходимо обеспечить интеграцию разработки программ (концепций, стратегий) развития кластеров и программ (стратегий, концепций) соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также федеральных целевых программ.

Разработка проектной документации развития инфраструктуры кластеров, осуществляемого с использованием механизмов частно-государственного партнерства, а также частичное финансирование соответствующих проектов может быть обеспечена с привлечением средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, предоставляемых на конкурсной основе на условиях софинансирования.

Исходя из административной реформы, одним из направлений развития кластеров является реализация его участниками мероприятий по выявлению административных барьеров федерального, регионального и муниципального уровня, с выработкой предложений по их минимизации.

В числе первоочередных мер по снижению административных барьеров должно быть обеспечено введение ускоренного порядка получения результатов экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий с учетом опыта реализации соответствующего порядка для резидентов особых экономических зон, в соответствии с Федеральным законом «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ.

Данный порядок, реализующий принцип «одного окна» при получении разрешения на строительство и обеспечении проведения государственной экспертизы проектной документации, должен быть в первую очередь распространен на организации, располагающиеся на территориях промышленных парков и технопарков.

Появление начал кластерной политики предполагает правовое обеспечение эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, объединениями предпринимателей. Функции по правовому обеспечению инициирования разработки стратегий развития кластеров, содействию их организационному развитию и основному объему финансовой поддержки кластерных инициатив будут реализовываться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В процессе разработки стратегии развития кластеров, осуществляемой на региональном и муниципальном уровнях, может быть обеспечена возможность эффективного и адекватного учета приоритетов развития кластеров в рамках реализации региональных и муниципальных проектов и программ социально-экономического развития. Речь идет о проектах развития транспортной и инженерной инфраструктуры, жилищного строительства, а также реализации мер в области поддержки малого и среднего предпринимательства, инновационной и технологической политики, образовательной политики, политики привлечения инвестиций, политики развития экспорта, отраслей экономики и социальной сферы.

При этом будут созданы предпосылки для эффективного использования механизмов финансово-правовой поддержки реализации кластерных отношений, предоставляемой из средств федерального бюджета. В этой связи основными направлениями кластерной политики на федеральном уровне станет совершенствование механизмов финансовой поддержки развития кластеров, а также обеспечение предоставления необходимой методической, информационно-консультационной и образовательной поддержки их развитию.

Конечно, надо учитывать риски реализации кластерной политики. К последним следует отнести:

– риски выбора ошибочных приоритетов финансирования мероприятий кластерной политики из бюджетных источников;

– опасность недостаточной координации деятельности при реализации кластерных проектов на федеральном, региональном и местном уровнях;

– низкий уровень участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в реализации кластерных проектов;

– возможная неэффективность мониторинга реализации кластерной политики, вследствие отсутствия четкой системы показателей оценки их эффективности;

– риск неадекватных методик оценки рисков при реализации кластерных проектов и контроля за ними (например, недоучет косвенных издержек).

Основными действиями, направленными на предупреждение рисков неэффективности реализации кластерной политики, являются, в частности, разработка четких критериев для оценки эффективности и результативности кластерных проектов, мероприятий и кластерной политики в целом; использование проектного подхода и ориентация на результат при предоставлении финансирования, конкурсных механизмов поддержки кластерных проектов, механизмов частно-государственного партнерства в качестве необходимого условия финансирования кластерных проектов, возможностей условий софинансирования кластерных проектов со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Не менее необходимо учитывать риски путем организации специальных образовательных программ для сотрудников государственных организаций по вопросам кластерной политики, эффективного использования лучшего зарубежного опыта и механизмов поддержки кластерных проектов.

Существенным резервом повышения эффективности госсектора, малого и среднего предпринимательства в ряде стран стал организационный фактор, связанный с территориальным объединением производителей, потребителей, обслуживания. В этом случае не отдельное предприятие конкурирует на рынке, а территориальный комплекс.

Кластер – это сеть поставщиков, производителей, потребителей, элементов промышленной (иной) инфраструктуры, исследовательских институтов, взаимосвязанных в процессе создания добавочной стоимости. Данный подход основывается на учете положительных синергетических эффектов территориальной агломерации, т. е. близости потребителя и производителя, сетевых эффектах, диффузии знаний и умений за счет миграции персонала и выделения бизнеса. Возможна организация кластеров, сформированных на территориях из предприятий, выполняющих разные функции, но объединенных одним технологическим процессом, результатом которого является конечный продукт, созданный усилиями всех участников процесса от науки и подготовки кадров до технологов, упаковщиков, транспортников и дилерской сети.

Другими словами, для повышения конкурентоспособности бизнеса в госсекторе и муниципальном секторе назрела настоятельная необходимость формирования территориальных кластеров.

Исходя из этого, в рамках субъекта Федерации, муниципального образования целесообразно формировать экономическую инфраструктуру как набор сегментированных групп предприятий, которые объединены по принципу единства технологического процесса. Это могут быть предприятия агропромышленного комплекса и переработки, предприятия лесного хозяйства и лесопереработки, предприятия машиностроения и металлообработки, и т. д. На территории муниципального образования могут создаваться кластеры не только производственного, но и социального назначения. Но все они нуждаются в потреблении новых знаний, технологий, привлечении работников с определенными навыками и квалификацией. Именно это и должно являться исходным условием для формирования кластерных систем. Исходя из логики построения экономической структуры, на территории региона, муниципального образования кластеры могут образовываться как с использованием крупного предприятия в качестве стрежня, так и путем самостоятельной интеграции малых фирм, ибо для многих муниципальных территорий эта мера есть реальный выход на решение накопившихся территориальных проблем.

В настоящее время в развитых странах получил развитие принцип аутсорсинга – передача предприятием сторонним организациям тех бизнес-функций, которые те могут выполнять более профессионально и с меньшими издержками и которые не являются ключевыми для передающей организации. Исходя из этого принципа, малые предприятия могли бы передать муниципальной инфраструктуре функции по созданию, развитию и управлению нематериальными активами кластера.

Можно выделить ряд основных направлений деятельности органов исполнительной власти в формировании структуры экономической системы предпринимательского кластера.

В сфере нематериальных активов это могут быть функции по организации подготовки и переподготовки соответствующих специалистов. Это, целевая подготовка квалифицированных специалистов рабочих профессий, проведение, совместно с учебными заведениями, тренингов и практических семинаров для менеджмента малых предприятий, система переподготовки кадров для совместных предприятий в рамках международных программ и проектов, приобретение необходимой учебно-методической литературы и накапливание ее, например, в районной библиотеке.

Возможно создание системы накопления и систематизации информации, по видам деятельности, сформированных предпринимательских кластеров. Организация центра доступа в Интернет, организация контактов с использованием электронной почты, подписка на различные новостные рассылки, организация доступа к платным ресурсам Интернета, помощь и организация участия в электронных торгах и т. д. Создание системы доступа к информации по субконтракции.

Не менее существенным направлением деятельности является создание систем, способствующих эффективному функционированию бизнеса. Это появление систем гарантий кредитования, позволяющих значительно снизить риски по возврату кредитов и соответственно – процент за пользование кредитом, реализация совместно с банками программ поддержки малого бизнеса. Не исключено создание лизингового информационного центра, в первую очередь по оборудованию и технологиям, которые необходимы приоритетным кластерам.

Необходимым представляются установление контактов с региональными ВУЗами и создание интегрированной в кластеры системы коммерциализации их научных разработок, организация контактов, в рамках интересов территории, с венчурным бизнесом в России и за рубежом. Здесь важна адекватность и технологичность процессов и алгоритмов принятия управленческих решений органами исполнительной власти, высокая скорость адаптации системы данных процессов к изменяющимся условиям.

Сложная проблема – выстраивание коммуникаций с потенциальными потребителями и партнерами предпринимательского кластера муниципального образования, так называемый муниципальный маркетинг. Одно из возможных направлений здесь – решение проблемы имиджа территории, разработка и продвижение по информационным коммуникациям отдельных кластеров.

Предстоит ускоренное решение проблемы, касающейся вопроса «продвижения» предпринимательских кластеров на внешних рынках. Это в первую очередь информационная поддержка и формирование образа муниципального образования как делового партнера бизнеса. Одним из серьезнейших активов муниципального образования является состояние системы правопорядка и обеспечения безопасности граждан и бизнеса, низкая степень бюрократизации, наличие ясной и понятной экономической политики, ее преемственность и принятие территориальной элитой.

Исходя из вышеизложенного следует, что перед органами власти регионов и муниципальных образований стоит задача повышения конкурентоспособности кластерных образований путем предоставления им услуг инфраструктурного материального характера (физические коммуникации, недвижимость), и услуг нематериального характера (знания, информация, системы коммуникаций для коммерциализации ноу-хау, взаимодействие с финансовыми институтами и потенциальными партнерами, лоббирование и продвижение товаров).

Утверждение принципа комплексного управления на основе собственной ком­петенции, причем с переносом основного объема текущей управлен­ческой деятельности на уровень субъектов Федерации, позволит снять нынешнюю остроту проблемы расплывчатости конституционного понятия единой системы исполнительной власти.

Другим фактором, обеспечивающим федеративное единство, служит развитая система местного самоуправления, связь муниципальной и государственной службы и других управленческих структур. Общая логика взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами должна быть распространена и на область взаимоотношений органов власти субъектов Федерации с органами местного само­управления. Ко всему прочему их объединяет наличие гражданских служебных отношений.

В то же время за Федерацией остаются вопросы нормативного регулирования общих принципов местного са­моуправления; контроля за законностью нормативного регулирования и ре­шений органов исполнительной власти субъектов Федерации в отно­шении местного самоуправления, за соблюдением реализации общероссийских соци­альных стандартов органами местного самоуправления; нормативного определения финансовой и иной ресурсной базы для осуществления местного самоуправления.

Сложность иерархической системы управления в России, обусловленная территориальным (федеральный, субъектный уровень и местное самоуправление) и функциональным (сфера ведения федеральная, совместная, сфера ведения субъектов РФ и сфера местного самоуправления) делением, повысила актуальность принятия новой схемы управления на отдельно взятой территории. В ряде субъектов Федерации действуют такие правовые акты. Примером может служить Закон Московской области от 13 марта 2000 г. № 13/2000-03 «О схеме управления Московской областью», уточненной в 2004 году. Закон устанавливает состав и сферы деятельности органов государственного управления области. Но и этот закон нуждается в дополнении, в частности, инновационными аспектами в управлении.

В процессе совершенствования управления надо различать два уровня управления, имеющих прямое отношение к пониманию сущности федерации: отношения между Федерацией и субъектами Федерации; отношения между органами государственного управления Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Предстоит более строгое разграничение на практике предметов ведения Федерации и субъектов Федерации, которые определены в Конституции России (ст.ст. 71, 72, 73), и компетенции (предметов ведения и полномочий) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, регулируемой федеральными законами, договорами. В данном контексте практика реализации текущего законодательного регулирования несет в себе много неточностей и противоречий при формировании системы государственного и муниципального управления, при обеспечении единства, разграничения предметов ведения и полномочий между органами управления Федерации и органами управления ее субъектами; при осуществлении разделения государственной власти и самостоятельности ее органов.

Правовой институт федерального вмешательства является важным элемен­том систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Содер­жание этого института определяется самой природой федеративного устройства, которое не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства, закрепление соответствующих механизмов интегра­ции, объединяющих регионы и субъекты федерации.

В российских условиях институт федеративного вмешательства не включен в государственно-правовой механизм Российской Федерации. Между тем он мог бы занять среднее, но «золотое» положение между часто малоэффективными «со­гласительными процедурами», с одной стороны, и репрессивным институтом чрез­вычайного положения (или тем более военного), с другой.

Несмотря на то, что Конституция России определяет полномочия федерального центра и субъектов Федерации, проблема разделения власти по вертикали остается неурегулированной до конца.

Наибольшую проблему по разграничению полномочий составляют вопросы совместного ведения.

Управленческой проблемой является то, что равноправные по Конституции России субъекты Федерации имеют разные государственно-правовые статусы:

а) республики признаются государствами и могут иметь свои конституции, государственный язык и государственную символику;

б) края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – административно-территориальные образования, имеют свой устав и свое законодательство.

Таким образом, республики обладают практически всеми признаками государства, в результате чего складывается политико-правовая асимметрия между статусами национальных республик и остальных субъектов Федерации.

Решение задачи сохранения равноправия субъектов Федерации – регионов и создания лучших условий для использования ресурсов управления на различных уровнях предполагает действие механизма саморазвития регионально-управленческих отношений, основанного на опыте отечественного конституционализма и правотворчества. Суть создания регионально-управленческого механизма саморазвития власти и управления в регионах заключается в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, динамизм общественных отношений в субъектах Федерации, общее и особенное в понимании конституционной природы их функций, форм и методов регионального и муниципального управления¹.

Внутреннее государственно-политическое устройство субъектов Федерации также имеет большие различия. Региональный уровень власти можно определить как «многоуровневый». Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ не определяют конкретную структуру органов государственной власти субъекта Федерации.

На уровне краев, областей, городов федерального значения наблюдается большее единообразие как в формировании законодательных (представительных) органов власти, так и органов исполнительной власти.

К настоящему времени на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств была проведена децентрализация управления государством, практически упразднившая жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления¹.

Так, Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. «О создании федеральных округов» создал семь федеральных округов: Дальневосточный (центр Хабаровск), Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Южный (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей.

Государственную власть в субъекте Федерации осуществля­ют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федера­ции. Согласно Закону систему органов государственной власти в субъекте Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государ­ственной власти, образованные и действующие на территории субъекта Феде­рации в соответствии с российским законодательством.

Существенно отличаются структуры управления в президентских и парламентских республиках в других субъектах Россий­ской Федерации.

Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Федерации. Согласно первой схеме субъект федерации может иметь ин­ститут «высшего должностного лица» (президента или главы администра­ции), согласно второй такого института может не быть. В результате на ре­гиональном уровне складывается несколько моделей организации государст­венной власти по выбору субъектов Федерации.

Законодательные представительные органы власти субъектов Рос­сийской Федерации являются постоянно действующими органами государ­ственной власти. Структура их, официальное название и численность депу­татов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.

Федеральный закон определяет полномочия регионального законода­тельного органа власти по 29 основным позициям. Наи­более важные их них – принятие конституции (устава) субъекта Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней – структуры органов ис­полнительной власти, программ и планов социально-экономического развития. Можно назвать также установление основ организации и дея­тельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, та­рифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и рас­поряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конститу­ции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.

Виды региональных, представительных законодательных органов вла­сти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:

а) республиканские парламенты;

б) краевые законодательные собрания;

в) областные думы;

г) городские думы (Москва, Санкт-Петербург);

д) представительные органы власти автономных округов и области.

Только республиканские парламенты имеют право принимать консти­туции соответствующих республик и носят название «парламент». Другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав края, области или города федерального значения.

В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета. Высшее должностное лицо подписывает законы, приня­тые представительным законодательным органом, самостоятельно формиру­ет исполнительные органы власти.

В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично кон­трольными полномочиями. По отношению к нему имеется должность главы правительства – председателя, т. е. повторяется общефедеральная схема. Однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.

В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представитель­ным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции Республики Марий Эл Госу­дарственное Собрание – высший представительный, постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.

Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используются для их обозначения: народные, государственные, законодательные собрания, государственные советы, народ­ный или великий хуралы, верховные советы, думы и т. д. Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым мало­численным – Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов). Аб­солютное большинство региональных депутатов работают на непостоянной ос­нове.

По структуре большинство региональных парламентов однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики и Башкортостана.

На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюда­ется большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.

Области никогда не имели в полной мере самостоятельных зако­нодательных представительных органов власти. По Конституции России они вправе иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми пред­ставительными органами власти стоит новая задача – формирование и развитие собст­венного областного законодательства.

Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией России, федеральными законами, поло­жением о думе и регламентом ее работы. Специфика областных представительных органов власти – их небольшой состав. Основная органи­зационная форма деятельности – заседания. Несмотря на небольшой численный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии, отделы. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрены фракции, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно счи­тать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.

Таким образом, региональные представительные органы власти отличаются разнообразием, структурой, размерами, выполняемыми функциями. В целом можно отме­тить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.

На основе сложившихся конституционных схем можно выделить не­сколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.

В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федера­ции является:

1) главой республики (избирается по предложению Президента РФ представительным органом власти республики) и одновременно главой ис­полнительной власти: возглавляет правительство и всю систему исполни­тельных органов власти. Это характеризует систему органов власти прези­дентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и Саха (Якутия);

2) главой субъекта Федерации и главой исполнительной власти. Имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов;

3) главой субъекта Федерации (республики), гарантом конституции, но не главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность предсе­дателя правительства, который назначается с согласия парламента; правитель­ство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом.

Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения, как уже отмечалось, также различается.

В целом высшее должностное лицо субъекта Федерации имеет следую­щие полномочия: представляет субъект в отношениях с иными субъектами Федерации, органами государственной власти; под­писывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта по­рядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти выс­ший орган исполнительной власти субъекта; впра­ве требовать созыв внеочередного заседания парламента, участвовать в работе законодательного представительного органа власти, осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Глава администрации субъекта Федерации ранее занимал по­ст в результате выборов, а затем, в итоге рекомендации Президента России, избрания законодательным органом субъекта Федерации, он является должностным лицом самостоя­тельного органа государственной власти. Глава администрации отвечает перед населе­нием за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории, выполнение своих решений и обещаний.

Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конститу­ционного строя, федеральными законами и общими принципами организа­ции представительных и исполнительных органов государственной власти.

Основной особенностью организации исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Федерации является двухуровне­вая система правового регулирования, обусловленная следующими фактора­ми: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обес­печения единства системы органов исполнительной власти. С одной сторо­ны, субъекты Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, – федераль­ные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Фе­дерации.

В результате на территории каждого субъекта Федерации взаимо­действуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта, а также муниципальные органы местного самоуправления. Пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.

Органы исполнительной власти в республиках функционируют, как правило, на основе одного из нижеперечисленных вариантов.

1. Высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае выс­ший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответствен перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Это характерно для системы органов исполнительной власти президентских республик.

2. Высший орган исполнительной власти имеет «двойную ответствен­ность»: перед высшим должностным лицом субъекта федерации и законодательным его органом. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, поскольку имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрези­дентских республик и большинства краев и областей.

3. При коллегиальной системе формирования и организации исполни­тельной власти в парламентских республиках исполнительная власть (прави­тельство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.

Высшим органом исполнительной власти в республиках является пра­вительство. К его основным полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Федера­ции, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утвержде­ние законодательного представительного органа власти проектов планов со­циально-экономического развития субъекта, отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти, управление и распоряжение собственностью субъек­та Федерации.

Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.

В составе субъекта Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конститу­ционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела, поступившего из Удмуртской Республики) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с вклю­чением их в единую систему власти Российской Федерации. На одном уровне, т. е. параллельно, могут существовать органы государст­венной власти и местного самоуправления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса, и в них не могут быть созданы органы госу­дарственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется по­средством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Орган государственной власти субъекта Федерации не может произ­вольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т. д.) лик­ви­дировать орган государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Федерации, так как это про­тиворе­чило бы принципам разделения власти и разграничения полномочий.

Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах Федерации.

Наиболее типично для большинства краев и областей построение сис­темы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих за­местителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации. Другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами.

Для осуществления своих функций глава админист­рации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции – организационно-методическое руководство и анализ деятельности управле­ний, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, отделы, секретариат, сектора и т. п. В структуру аппарата входят ряд отрасле­вых отделов, которые работают под руководством соответствующих замес­тителей главы администрации.

Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляю­щие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты, отделы и дру­гие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении, с преобладанием горизонтального подчинения главе админист­рации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной вла­сти, но имеющие ярко выраженное вертикальное подчинение.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации соз­даются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и адми­нистративно-политической сфер государственного управления, что на феде­ральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.

Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименова­нию органы. Так, в сфере образования в республиках – это министерства, в областях и краях – департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т. д. Эти органы находятся в двойном подчинении. По вертика­ли они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали – главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) адми­нистрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) одноименные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).

Естественно, совершенствование правовых отношений в управлении субъектов Федерации не ограничивается инновациями организационного характера. Происходит инновационное развитие государственной гражданской и муниципальной служб на основе идеологии здравомыслия и человечности. Необходимо остановиться на отдельных аспектах этой весьма актуальной проблемы.

Развитие государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Федерации происходит в контексте конституционности стратегии перехода на инновационный путь развития страны.

В этой области важно последовательно работать над улучшением законодательства, чтобы оно носило инновационный характер, то есть было рассчитано на модернизацию. Россия должна стать лучшей по возможностям для карьерного роста, лучшей в поощрении таланта и успехов служащих.

Обычно в теоретических взглядах «инновация» сводится к нововведению, новшеству. Причем не акцентируется внимание на продвижении новшества к региональному рынку услуг, оказываемых служащими. Тем не менее, инновация, в отличие от новшества, по самому определению предполагает не просто деятельность служащих, какой бы новизной она не отличалась. Важен прежде всего результат, реализация которого позволяет им занять устой­чивые конкурентные позиции на рынке служебных услуг. Здесь под инновацией понимается результат творческой деятельности служб и служащих в виде нового подхода к работе, качеству и надежности услуг, функциональные, правовые характери­стики и свойства которых позволяют занять им конкурентные позиции.

Задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без системы организационно-управленческих инноваций, без совершенствования государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации.

Такая система основывается на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов и информационных технологий, формирования и подготовки резерва управленческих кадров.

Теоретическое переосмысление принципов, источников формирования кадров государственной и муниципальной служб в субъектах Федерации происходит с учетом тенденций и перспектив развития России, региональных особенностей и местных традиций, отечественного и зарубежного опыта государственного управления. Решение многих из этих проблем сопровождается установлением причинных связей между происходящими реформационными процессами в службах и последствиями, оказывающими положительное влияние на благосостояние граждан, защиту их прав и свобод.

Фактически существует зависимость научной обоснованности принимаемых законов о службах от служебно-правовых инноваций, от совершенствования жизнедеятельности государственных и муниципальных служащих в субъектах Федерации.

Заслуживают внимания организационно-управленческие и правовые отношения, возникающие в процессе инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации под влиянием гуманизации законодательства и порядка его применения.

Речь идет о разработке теоретических и методологических положений, обновляющих существующие организационно-управленческие средства обеспечения инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в регионах. С этой целью, во-первых, развивается сущностная основа управленческо-служебных инноваций, связь данной категории с государственной гражданской и муниципальной службами, с ликвидацией дефицита управленческих кадров. Во-вторых, появился методологический подход к выбору инновационных проектов эффективного развития служебно-правовых отношений в региональном разрезе управления по результатам. Используется система принципов опережающего развития государственной гражданской и муниципальной служб в комплексе служебно-правовых отношений, связанных с реализацией взаимодействия прав граждан на равный доступ к этим службам и на участие в управлении делами государства и регионов.

На­стоящее право рассматривается не только как урегулирован­ная законом возможность претендовать на соответствующую должность и за­мещение ее в соответствии с профессиональной подготовкой, компетент­ностью и опытом поступающих на службу. Это право интерпретировано как важнейшее средство участия граждан в управлении делами государства, их право на официаль­ную службу в данной сфере управления. О возможности и резервах исполь­зования настоящего демократического института свидетельствует неуком­плектованность профессиональными, компетентными работниками значительной части контингента муниципальных служащих в стране.

В контексте инновационного управления на основе идеологии здравомыслия и человечности возникли вопросы об изменениях в корне общих подходов, образа мыслей и действий органов власти в служебных отношениях на региональном уровне, о возможности устранения кадровых диспропорций, обеспечение прав граждан и государственных интересов как условие (по Борису Чичерину) истинно человеческого существования.

В системе инновационного развития здесь все шире использованы следующие группы принципов: концептуальные (принципы функциональности, всеобщности, динамичности); системообразующие (принципы системности, комплексности, интеграционности); результативно ориентированные (принципы приоритетности, информационной открытости, эффективности).

Конечно, важны не только принципы, но и понятие и регионально-правовая обусловленность развития государственной гражданской и муниципальной служб. Особое место заняли в идеологии здравомыслия и человечности реформы этих служб в широком смысле, комплекс мер в области повышения эффективности работы государственных и муниципальных служащих и совершенствования процесса правового регулирования служебных отношений (региональная координация служб, управление по результатам, минимизация последствий кризиса, действие на опережение, преодоление недобросовестной конкурентной борьбы и другие). Все эти преобразования важны и в общем контексте с административной, бюджетной, муниципальной реформами, то есть с реформированием государственного управления в целом.

Заслуживают внимания показатели действия этих реформ при создании общероссийского резерва эффективных управленческих кадров. В том числе показатели достижения инновационных целей государственной и муниципальной служб, которые свидетельствуют о соответствии используемых показателей новому этапу развития государственной и муниципальной служб с его универсальными качествами (демократизмом, непрерывностью, способностью служб к саморазвитию и самосовершенствованию). Эти качественные характеристики должны быть дополнены содержанием таких общетеоретических начал, как: обеспечение прав человека; комплексность функционирования служб на центральном, региональном и муниципальном уровнях; субсидиарность; обеспеченность новых полномочий ресурсами; ответственность.

Совокупность действия всех выше обозначенных институтов, принципов и методологических основ составляет теоретическую базу организации региональной системы государственной и муниципальной служб, их доверия к гражданам, взаимосвязей и консенсуса.

Мировая практика организации и прохождения службы в регионах отражает свои национальные особенности. Законодательство многих из них (США, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Бразилия, Индия) предусматривает возможность применения, при определенных обстоятельствах, института федерального вмешательства (интервенции) в региональные служебные отношения.

Представляет интерес практика Великобритании относительно оценки служебно-правовой деятельности регионов, которой занимаются агентства регионального развития, опыт США, где инициативы по переходу на программно-целевые методы работы служащими исходили преимущественно с уровня штатов и муниципалитетов.

По-существу происходит расширение объектов правового регулирования – не только служб, но и поведения самих граждан как участников служебных отношений. Явно заметна ком­плексность и целостность социально, экономически и юридически значимых связей этих отношений с системой государственного и муниципального управления.

Появился ряд видовых характеристик правового управления делами государства во взаимосвязи с формированием инновационного развития в регионах государственной и муниципальной служб. Среди них: а) нормативно-ценностная ориентация законотворчества о службах и служащих; б) соблюдение правовых процедур разработки проектов ре­гионально-правовых актов для преодоления плохой информированности регионов о законодательном процессе на федеральном уровне; в) реальность законодательных норм и порядка разрешения коллизий между нормами, регулирующими служебные отношения; г) конкретизация в региональном законодательстве средств, с одной стороны, недопущения дискриминации в труде и профессии, с другой – достойного поощрения использования гражданами своего права на участие в управлении делами государства.

В сравнительно-правовом аспекте эти проблемы наиболее плодотворно в процессе упорядочения служебных отношений в Уральском, Центральном, Южном федеральных округах, в ряде субъектов Федерации (Курской, Московской, Ростовской, Тамбовской и других областях). Здесь использован единый методологический подход к прогнозированию развития государственной и муниципальной служб, к утверждению стандартов и перечня государственных (муниципальных) услуг, оказываемых служащими, к порядку применения служебно-правовых мер по обеспечению устойчивости новых служебных отношений.

Целесообразно эти и другие методологические подходы использовать в административно-правовом механизме для разработки законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Речь идет о вопросах оценки деловых качеств и подготовки кандидатов на гражданскую и муниципальную службы, определения ограничений при поступлении на службу; квалификационной характеристики должностей и другие.

В этой связи представляет интерес правовое обеспечение инновационного развития служебных отношений в единстве с решением регионально-управленческих проблем. В частности, вопросов неуклонного сокращения затрат на управление, повышения качества служебных услуг, квалификации, компетентности и активности каждого работника. Внимание к решению этих вопросов позволяет в законодательстве многих субъектов Федерации (Брянской, Воронежской, Орловской, Липецкой, Московской, Ростовской и других областей) расширять перечень социальных гарантий, предоставляемых государст­венным и муниципальным служащим.

Не секрет, что нередко местное чиновничество скрывает размеры своих денежных окладов – не публикует их в прессе, не вно­сит в общедоступную компьютерную информационную систему. Прозрачность, о которой немало сказано в СМИ, позволит налогоплательщикам знать, обоснованы ли затраты на аппарат управления.

Стратегия инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб охватывает, как правило, два аспекта: а) целенаправленную деятельность по установлению приоритетов этого перспективного развития посредством прогрессивных и нестандартных управленческих решений; б) общегосударственную стратегию, ориентированную на использование инновационных ресурсов государственной и муниципальной служб в целом.

Причем, внимание сосредоточивается на преодолении формального исполнения нормативно-правовых актов о государственной и муниципальной службах. Необходимо ускоренное установление четкой процедуры обмена кадрами между регионами и высоких критериев присвоения классных чинов государственным и муниципальным служащим, укрепление стабильности кадров, недопустимость разрастания некомпетентности, коррупционности, бюрократизации служащих.

Для этого лучше всего подходят процедуры формирования плана стратегического развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте Федерации с применением организационно-управленческих инноваций и рекомендации по разработке региональной стратегии инновационного развития служб в единстве с механизмом реализации и с новой методикой оценки ее эффективности.

Существуют эффективные средства формирования стратегии инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб в управленческом процессе. Многие из них основываются на не использовавшихся ранее человеческих и материальных ресурсах регионов, на прогрессивных и нестандартных управленческих решениях. Теоретико-правовые основы развития государственной гражданской и муниципальной служб в регионах представляют собой совокупность научно обоснованных взглядов и представлений об изменении статуса этих служб в государственном механизме, складывающихся на инновационной основе в процессе функционирования системы государственной и муниципальной служб в регионе. Такое определение отражает сущность административно-правовых институтов реформирования государственной и муниципальной служб. Она опирается на институализацию, на соотношение инновации и новшеств, на выработку и применение обоснованных прогрессивных и нестандартных управленческих решений, технологий. В сфере правового обеспечения регионального комплекса служб важно своевременно изменить баланс требований в пользу профессионализма, компетентности служб и служащих.

В процессе разработки системы и стратегии инновационного развития важна не только процедура регионального управления по результатам, но и методика оценки эффективности инновационного развития. Их характерной особенностью является применение функционального моделирования, а также методики ролевого принятия управленческих решений и методов синтеза инновационных путей развития служб в субъекте Федерации. Они отличаются своей направленностью на создание эффективно действующей кадровой политики, на планирование карьеры, непрерывного повышения квалификации служащих.

Среди этих вопросов большое место занимают также формирование единой системы кадрового мониторинга и информации о служебных вакансиях; создание комиссии по разработке и контролю исполнения критериев, принципов отбора людей в кадровый резерв. Среди них также модель инновационного развития государственной гражданской и муниципальной служб на основных этапах реструктуризации служебных отношений; включение в стратегию долгосрочного социально-экономического развития России вопросов жизнедеятельности государственной гражданской и муниципальной служб, оценок их конкурентного состояния.

Такой порядок стимулирования и оплаты труда государственных гражданских и муниципальных служащих исходит из комплексной оценки достижения целей, задач и функций служб. Такая оценка должна находить свое отражение в стратегиях, программах, национальных проектах, а также в обмене опытом правоприменения конституционных ценностей, которые формируют представление служащих о демократическом настоящем и будущем России.

Возможность улучшения общественно значимых результатов в служебно-правовых отношениях видна на опыте Уральского федерального округа, его регионов (создание системы мониторинга, контроля за реализацией реформы служб, а также мотивации высокопроизводительного труда работающих и состоящих в кадровом резерве служащих).

Заслуживает внимания также позитивная практика субъектов Федерации в Центральном, Южном и других федеральных округах. В частности, это сделано применительно реализации инновационных механизмов с конечным эффектом, а также целевых программ, информационных докладов о новых направлениях деятельности субъектов кадровой политики.

Надо создать в субъектах Российской Федерации дейст­венный комплекс нормативно-правовых актов, обеспечивающих профессио­нальный, компетентный характер публичной службы, условия ее прохождения, соответст­вующие мировым стандартам и исключающие беспредел чиновников, зараженных бюрократизмом.

Применительно этим требованиям возможно использование функционального моделирования, оптимизации и технологизации системы регионального управления службами. Российским регионам нужны инновационно-правовые технологии, соединяющие интересы развития информационного общества, государства и служащих с полномочиями соответствующих органов власти. Необходимо обеспечивать связь обязанностей, ответственности служащих с уровнем подготовки и требованиями по должности, ибо интенсивность качества развития системы служб неотрывна от карьеры, от исполнения должностей.

Проблемы создания «рамочной» системы оцен­ки чиновников по результатам надо решать посредством усиления положительной мотивации труда, совершенствование профессиональной компетентности служащих, планирование индивидуальной карьеры служащего, формирование резерва кадров на основе непрерывности их подготовки и переподготовки. Здесь нужны объективные оценки реального состояния кадрового потенциа­ла по каждому федеральному округу и создание единого банка информации о кадрах, требований к ним. В том числе необходимы новые требования к процедуре проведения квалификационных экзаменов; унифицирование типологии должностей государственной, муниципальной служб и штатных структур органов управления; уточнение применяемых мер поощрения служащих и дисциплинарных взысканий.

Разработке модели стратегического развития государственной гражданской и муниципальной служб регио­на должен предшествовать процесс сбора объективной информации о службе и служащих.

Таковы правовая и идеологическая основы раскрытия теоретических подходов, эволюции управления по результатам и конкретных требований к содержанию механизмов соотнесения ожидаемых и достигнутых эффектов. Соответствующая концепция стратегического развития строится, исходя из стратегии здравомыслия и человечности и стратегии модернизации государственной и муниципальной служб, повышения эффективности профессиональной деятельности служащих.

Такой стратегии целесообразно придать силу закона, закрепить в нем механизмы координации, разработки и согласования программ различных уровней; предусматривать единую систему индикаторов для управленческих кадров и подготовляемых ими документов. Стратегия не может быть без мониторинга, программных установок по вопросам обеспечения эффективности профессиональной деятельности служащих. Финансовая координата в стратегии-законе должна строиться вокруг жестких бюджетных ограничений и затрат на оказание служебных услуг.

Стратегия модернизации го­сударственной и муниципальной служб в субъекте Федерации может содержать решение и таких вопросов, как развитие целей и задач модернизации; определение этапов и направлений реформирования служб; внедрение инновационных моделей в деятельность государственных и муниципальных служащих, апробированных в отдельных федеральных округах и регионах.

В этой связи может быть использован опыт таких субъектов Федерации как Тюменская область, Красноярский край. Применение комплексного подхода к внедрению системы отчетности, статистики, новых технологий документооборота видно на примере Чувашской Республики и Челябинской области и апробации новых инструментов программно-целевого планирования кадров (на опыте Уральского федерального округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Московской, Ростовской и других областей).

Лучший опыт показывает, что процесс модернизации управления кадровыми ресурсами должен основываться на типичных и уникальных явлениях управленческой практики. Наиболее перспективные из них: процедура публичного доказательства органами исполнительной власти необходимости введения дополнительных функций, служб и служащих; применение аутсорсинга; выведение определенных видов государственно-служебной деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Речь идет о разработке типовых реестров служебных услуг, процедур и технологий проведения аутсорсинга, контроля, равно как и мониторинга выполнения условий контрактов со служащими.

В каждом регионе должны быть разработаны и внедрены такие механизмы, как раскрытие информации о деятельности государственной и муниципальной служб. В перспективе нормой станет проведение в этой области публичных обсуждений и экспертиз общественно значимых решений. В том числе стратегии внедрения инноваций в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, их служащих под внешним контролем компетентных комиссией или общественных советов (палат).

Такую стратегию, утвержденную законодательным органо­м субъекта Федерации, в дальнейшем целесообразно скорректировать и разбить на подцели, подзадачи по уровням управления и исполнения.

Модернизация государственной и муниципальной служб может быть успешной именно на ба­зе инновационных правовых актов о системности региональных взаимодействий государственной и муниципальной служб, принимаемых в соответствии с конституционным развитием Российской Федерации.