4.5. Эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления в условиях адаптации к инновационной среде

Эффективность инновационно-правового развития управления определяется в значительной мере качеством системы государственного и муниципального управления, ее соответствием потребностям, интересам информационного общества. Следует ос­новательно решать проблемы повышения эффективности затрат в единстве с реформированием законодательства об управлении, сочетанием прямой и представительной демо­кратии в контексте ее здравого смысла и человечности.

«Чтобы не было «экономически неэффективного населения», что­бы не было технологического отставания, чтобы заработал не только крупный, но и малый бизнес, чтобы сельское хозяйство перестало быть «черной дырой» и т. д., надо лишь выбросить из голов всяческие моне­таристские теории и перейти к прагматичной экономической полити­ке. – Считает профессор В.П. Петров. – … Главный и единственный путь к счастью и бла­годенствию – это следование долгу и нравственному закону, тем двум вечным принципам, которые только и должны править в экономике и обществе и которые не могут быть заменены ни постулатами либераль­ного монетаризма, ни кодексом строителя коммунизма, ни чем-либо подобным»¹. «Россия сегодня представляет парадокс. Мы великая нация, у нас есть богатая и обширная земля, у нас есть пока почти 150 миллионов населе­ния, у нас есть талантливые ученые, у нас есть все, чтобы выжить в этом мире. Нужно, – советует В.П. Петров, – только отринуть порочную идеологию, навязанную нам, и вернуться к своим ценностям. Главное не быть равнодушными, не быть «теплыми». Мы можем многое сделать – и обязаны это сделать, если нам дорога наша страна. Но это большой труд. В нем воедино должны слиться и дух, и душа, и тело – религия, власть и народ. Только тогда «И ваш дух и душа и тело во всей целости да сохранится без порока в пришествие Господа нашего Иисуса Христа» (1 Фес. 5, 23)².

Крупный блок вопросов повышения эффективности, в частности, экономических затрат на развитие управления составляет совершенствование организаци­онно-правовых форм взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления. Все это взаимодействие нельзя поднять на качественно новый уровень без эффективности проведения выборов, референдумов, деловых мероприятий, осуществляе­мых должностными лицами в системе государственного и муниципального управления. Нужно обратить вни­мание на эту важную особенность современного этапа реформирования государственного аппарата.

Из множества проблем, подлежащих решению, необходимо выделить, наряду с вопросами эффективности правового обеспечения государственного и муниципального управления, несколько аспектов деятельности местного самоуправления, имеющих наибольшее значение для решения этой проблемы.

Во-первых, совершенствование экономико-правовой основы местного са­моуправления, включающее регулирование организационной, фи­нансово-экономической и хозяйственной самостоятельности мест­ного самоуправ­ления. Сюда входит определение порядка передачи объектов гос­собственности, местного самоуправления, включая землю в муниципальную собственность; по­рядка установления государст­венных минимальных социальных стандартов и нормативов минимального бюджетного обеспечения му­ниципаль­ных образований.

Наряду с тем надо стремиться к закреплению за мест­ными бюджетами на долговременной и постоянной основе налоговых посту­плений, порядка расчета и компенсации органами местного самоуправления средств на исполнение ими решений органов государственной власти, влекущих дополни­тельные расходы или снижающих доходы местных бюджетов. Также речь идет о совершенство­ва­нии межбюджетных отношений; создании условий для формирования и развития муниципального хозяйства; методической помощи в вопросах управления муниципальной собственностью и хозяйством; формирова­нии муниципальной политики в кредитной сфере, поддержки развития малого и среднего бизнеса и т. д.

Во-вторых, решение проблемы эффективного наделения государственными полно­мочиями органов местного самоуправления. Выполнение мест­ными сооб­ществами и их органами не только собственных вопросов местного значения, но и определенной части государственных полно­мочий, исторически всегда было оправданным явлением. Этот процесс объективно необходи­м и большей частью взаимовы­годен как для населения, так и для государства.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. возникла необходимость коренного пересмотра многих аспектов организации и эффективности экономических затрат на реформу аппарата местного самоуправления как части государственного аппарата. Во-первых, требуется четко разграничить полно­мочия и предметы ведения между государственными органами и органами местного самоуправления. Во-вторых, законодательно создать систему на­деления органов местного самоуправления отдельными государствен­ными полномочиями и организацию их осуществления на местах.

К сожалению, ряд важных аспектов, заложенных в данную концепцию, не соответствует в полной мере социально-экономическим и политическим реалиям, в которых находится общество. Вследствие этого, значительная часть государственных полномочий как выполнялась ранее на местах, так и продолжает выполняться органами местного самоуправления. Причем часто без надлежащего юридического и экономического оформления, что чревато признанием их юриди­чески недействительными.

И, наконец, в-третьих, не менее важными в обеспечении эффективности реформирования системы органов управления являются вопросы совер­шенствования подготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления, определения статуса высшего должностного лица местного самоуправ­ления. Необходимо создание условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осу­ществлении местного самоуправления.

Решение названных проблем будет способствовать повышению эффективности правового обеспечения государственного и муниципального управления.

К основным характерным особенностям состояния социальной эффективности реформы управления следует также отнести:

• неравномерность развития реформы органов государственной вла­сти и местного самоуправления как единого процесса в субъектах Российской Федерации;

• незавершенность формирования экономико-правовой основы местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Рос­сийской Федерации;

• несовершенство (противоречивость и неоднозначность) сущест­вующей правовой основы социальной эффективности экономических затрат на реформу государственного аппарата, особенно его муниципального звена;

• наличие усиливающейся тенденции правового сепаратизма, выражающейся в увеличении количества случаев нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в части прав насе­ления на местное самоуправление;

• слабое развитие, а в значительном количестве случаев – отсутствие финансово-экономической базы местного самоуправления.

Все это свидетельствует о необходимости повышения уровня социальной эффективности инновационно-правового обеспечения реформы государственного управления и местного самоуправления.

В то же время в ряде случаев, несмотря на существующие негативные моменты, имеются позитивные направления в развитии ­управления. В отдельных поселениях и субъектах Федерации к настоящему времени уже накоплен определенный опыт по привлечению собственных ресурсов развития, а также по разработке и осуществлению программ комплексного социального и экономического развития соответствующих муниципальных образований как целостных социально-экономических систем. В некоторых субъектах Россий­ской Федерации (Брянская, Курская, Орловская, Свердловская и другие области) разрабатываются инициативные проекты развития местного самоуправле­ния, в которых ставится задача построения системы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществле­нию комплексного развития территории соответствующего субъекта. В центре этих проектов – анализ социальной эффективности экономических затрат на реформу федерального, регионального и муниципального аппаратов управления.

Существуют также инициативы по разработке специальных фе­дераль­ных программ, в которых просматривается названное выше направление работы. Так, ряд муниципальных образований Свердлов­ской и Тюмен­ской областей вышли с инициативой по разработке Феде­ральной программы «Малые города – инновационные центры России». Эта программа ставит своей целью на базе современных технологий в социальной и технической сферах через формирование системы государственного и муниципального управления и координа­цию программ развития соответст­вующих поселений разработать и осущест­вить систему мер по созда­нию благоприятных условий для устойчивого соци­ально-экономиче­ского развития всего региона в целом. Концепцию государ­ственной программы поддержки социально-экономического развития городов разработал Союз российских городов.

Эти программы объединяет то, что они направлены на формирование региональных механизмов включения местных ресурсов и инновационного потенциала городов в процесс структурной перестройки экономики и устой­чивого социально-экономического развития региона.

Приведенные примеры говорят о повышенном внимании к проблемам социальной эффективности экономических затрат на административную реформу, о большом социально-экономиче­ском потенциале местного самоуправления. В тех случаях, когда по­следовательно идет становление местного самоуправления, намети­лось повышение уровня социально-экономического развития поселений и территорий.

Таким образом, суть современной реформы управления заключается в том, чтобы перенести вектор улучшения управления на обеспечение реального местного самоуправления. С экономической точки зрения введение института мест­ного самоуправления представляется как необходимость формирования аде­кватной современным экономическим условиям системы управления с эф­фективной обратной связью и реальной возможностью осуществить баланс интересов общества, государства и населения муниципальных образований.

С точки зрения социальной эффективности экономических затрат на обеспечение устойчивого развития органы государственного и муниципального управления могли бы выполнять роль единого субъекта управления переходом к устойчивому развитию территориального управления.

Реформа государственного и муниципального управления, охватывающая и аппарат местного самоуправления, подразумевает сохранение и мо­дификацию прежних основ местной жизни. Если с этих позиций проанализи­ровать результаты реформирования, то можно констатировать, что они привели к определенным результатам. На смену безраздельно господствовав­шей прежде государственной собственности и административно-командной системы пришла собственность муниципаль­ная. Местные органы государственной власти сменились органами местного самоуправления. Это дока­зывает необходимость адаптации новых научных концепций к условиям России, к особенно­стям российских регионов, характеру российских реформ.

Основной целью повышения эффективности правового обеспечения инновационного развития управления является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и сущест­вующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов государственной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и му­ниципального управления. Принято считать, что эффективность в сфере правового обеспечения госу­дарственного и муниципального управления зависит от повышения качества самого управления. Среди всех планируемых результатов реализация стратегии развития России до 2020 года позволит достичь следующих социально-экономических результатов: обеспечить рост качества жизни за счет повышения качества и доступности государственных услуг; упро­чить общественное согласие за счет развития активного участия граждан и орга­низаций, структур гражданского общества и делового сообщества в разработке и принятии решений исполнительных органов государственной власти.

Среди основных интегральных показателей эффективности можно выделить следующие: доля опрошенных граждан, удовлетворенных эффективно­стью правового регулирования деятельности субъектов рынка; доля общественно значимых государственных услуг, качество и доступ­ность предоставления которых удовлетворяет потребителей; средняя величина совокупных затрат юридического лица на преодоление барьеров входа на рынок и осуществление деятельности¹.

В книге «Спрос и предложение государственных властных услуг: институцио­нальный анализ» (под ред. В.Л. Тамбовцева. – М., 2005) процесс оказания услуг по спецификации прав представляет­ся как процесс функционирования рынка таких услуг. Сторона предложения на нем представлена множеством различных производителей (продавцов), предла­гающих функционально однородные, но различающиеся по цене и качеству услу­ги спецификации, а сторона спроса – множеством индивидов и организаций, нуж­дающихся в обеспечении спецификации тех или иных прав. Соответственно вы­бор покупателем гаранта его прав – это выбор продавца товара по соотношению цены и качества предлагаемых услуг.

Разумеется, государство не может оказывать услуги (продавать разновидность товара) и иногда прикрываться термином «оказывать бесплатные услуги». Государство в лице своих органов власти должно про­дуцировать продукты власти, то есть бесплатно, но не безвозмездно предоставлять их гражданам и организациям, ибо последние возместили затраты на их продуциро­вание в виде налогов. Блага, которые предоставляет государство, на самом деле не оказываются в виде юридически значимых услуг, так как граждане не заключают юридически значимый договор с органами власти. Поэтому называть некоторые продукты власти «государственными услугами» можно с долей условности. Свойство услуги (сервисности) является рыночным свойством, а не институтом публичности власти.

В сущности своей потребитель обретает только процесс оказания услуги, а не сами услуги, точно так же как он потребляет продукцию, а не товар. Так называемый результат услуги и соответст­венно качество результата услуги представляют собой побочный продукт по ус­луге (по обязательствам органа, оказывающего ее). В обязательства органа, оказывающего такие услуги, входит удостоверение прав субъекта путем принятия решения, фиксации этих прав в некотором реестре и выдача документи­рованной информации об этом. Поэтому существует только качество процесса оказания услуги, но не качество результата услуги.

Нецелесообразно включать в понятие качества, характеризуемого не только объективными, но и субъективными показателями, понятия «безопасность» и «пригодность»¹. И.К. Головщинский понимает под качеством государственного управления органов исполнительной власти эффективность осуществления его администра­тивных процессов. В качестве показателей качества управления были выбраны три характеристики качества: 1) ориентированность на результат, 2) внутренняя организация деятельности, 3) взаимодействие с потребителями государственных услуг. И.К. Головщинский, представляя методику оценки качества работы органов исполнительной власти субъектов РФ и результаты данной оценки, утверждает, что «многочисленные исследования анализа связи состояния систем государственного управления и показателей социально-экономического развития не позволили выявить прямой зависимости между ни­ми»². Из контекста не совсем ясно, что подразумевается под показателями качества управления.

Решение проблемы качества управления практически раскладывается на три части: собст­венно качество управления (организации исполнения государственных услуг), качество регламентации (регламентов) и качество исполнения государственных и муниципальных ус­луг в реальных условиях.

Распространенным механизмом управления качеством в органах исполнительной власти субъектов Федерации является модель «одного окна», однако на самом деле функционирует чиновничья модель данной модели, или «одно окно с премией», т. е. с платой за услугу «одного окна». Как правило, «одно окно» устанавливается в ведомстве, имеющем право послед­ней подписи. Поэтому «клиент» по-прежнему «бегает» по инстанциям.

Существу­ют и другие попытки улучшить качество управления, например, внутренних управленческих процедур, которые не приобрели постоянного характера и носят отпечаток эпизодичности.

Так, контроль, являясь общей функцией государственного и муниципального управления, имея место при любом управленческом взаимодействии, нередко носит эпизодический характер. С одной стороны, контроль за актами управления отличается определенной спецификой, с другой – общими закономерностями, посредством которых осуществляется реализация контрольных акций как таковых.

Хотя контроль связан с непрерывным наблюдением над управляемыми про­цессами принятия и исполнения актов, их изучением, измерением и сравне­нием, объективным соотнесением их с управленческими моделями, выражен­ными в планах, нормах, требованиях и т. д.

В технологическом отношении кон­тролирование необходимо рассматривать как специфическую организацион­но-правовую форму адаптационной деятельности, которая, как и всякая другая правовая форма (правотворчество, правоприменение), имеет свое социальное назначе­ние и соответствующие функции. Основными из них являются функции кор­ректировки, предупреждения, правоохраны, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных и муниципальных средств.

Функция корректировки в большей степени проявляется в контрольной деятельности органов федеральных исполнительной власти. На центральном срезе управления контроль выступает как труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым федеральным центром управленческих решений – законов, программ, проектов, норм, стандартов, правил, приказов и т. д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований государственных и муниципальных решений, от принятых принципов организации и регулиро­вания. Выявляя отклонения и их причины, работники контрольных органов определяют пути коррегирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препят­ствий на пути оптимального функционирования системы контроля. Как орга­низационно-правовая форма деятельности контроль является составной ча­стью управляющего блока механизма правореализации. Она включается в правореализационные процессы с целью обеспечения их точности, соответст­вия требованиям законности и служит важным организационно-юридическим способом управления процессами применения права.

Контрольная деятельность федерального центра играет роль своеобраз­ного ориентира, направляющего процесс исполнения управленческих реше­ний по идеальному, конструктивному, технологическому каналу, чем и опре­деляется активная организующая роль контроля федеральных органов власти.

Функция предупреждения (превенции) заключается в выявлении причин и условий совершения правонарушений и их последующее устране­ние с целью недопущения противоправных действий, снижения их уровня Цели превенции, например, на региональном уроне, достигаются:

– в процессе осуществления контрольной деятельности по реализации актов федерального, регионального и муниципального управления, при выяв­лении правонарушений и виновных лиц;

– при реализации любых правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации, способствующие уст­ранению условий совершения правонарушений;

– при проведении контрольными органами конкретных профилакти­ческих мер.

Функция правоохраны является в значительной мере правоохранитель ной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности например, на муниципальном уровне, она направлена на пресечение с помощью контрольного органа неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер воздействия.

Функция повышения эффективности управления заключается в анализе причин, выявленных, при осуществлении контрольной деятельности, откло­нений и формировании на его основе предложений по совершенствовании самой системы управления с целью не только предотвращения возможности отклонений в дальнейшем, но и формирования условий для повышения эф­фективности деятельности системы управления в целом. На практике такие предложения могут сводиться к предложениям контрольных органов по из­менению структуры и численности госорганов, схем и механизмов их взаи­модействия как между собой, так и с общественными институтами.

Функция обеспечения, эффективного использования государственных средств сводится к анализу правомерности и эффективности использования финансовых и материальных ресурсов с помощью актов тех или иных госу­дарственных и муниципальных структур. Заметим, что данная функция во многом близка к функции корректировки, однако, ее особая значимость в го­сударственном и муниципальном управлении обусловлена прежде всего тем, что сегодня в большинстве государств имеет место реальное разделение вла­стей, при котором со стороны представительных органов осуществляется контроль за эффективностью использования государственных средств и иных ресурсов органами исполнительной власти, а также специфичные формы реа­лизации позволяют рассматривать ее в качестве самостоятельной функции, причем одной из важнейших.

Рассматривая контроль как особую функцию обеспечения исполнения актов ор­ганов государственного и муниципального управления, нельзя не оставить без внимания и то обстоятельство, что контрольная деятельность является специфической формой адаптации к нормативно-инновационной среде. Дело в том, что соответствующие контрольные орга­ны (должностные лица ставятся в условия, когда они должны непосредст­венно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических задач. Причем в качестве предмета операций в данном случае выступают од­новременно и нормы материального, и нормы процессуального права.

Контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою власт­ную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный по­рядок достижения юридического результата. Это могут обеспечить три груп­пы норм.

Нормы первой группы должны создавать предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности, обеспечивающей полномасштаб­ную реализацию всех перечисленных выше функций контроля исполнения актов. Это достигается путем закрепления оптимальной системы контроль­ных органов, принципов и порядка их организации и деятельности, компе­тенции, основных задач и направлений деятельности, форм и методов прове­дения контроля, системы мер ответственности.

Нормы второй группы призваны обеспечивать потребности самой кон­трольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы должны определять оптимальные варианты контрольного процес­са и быть непосредственно направленными на обеспечение эффективности достижения юридического результата. Они способны закреплять организа­цию деятельности контрольных органов и должностных лиц, порядок приме­нения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, а также порядок выполнения предписаний контрольных органов.

Третья группа норм самая широкая по объему, ибо субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы этой группы являются предметом контрольной деятельности. Ибо контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизме­ряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие и другие правоохра­нительные средства.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществ­ляющих, подразделяется на два вида. Первый вид связан с деятельностью прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор). Другой вид надзора – административный надзор, суть которого со­стоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами v должностными лицами за исполнением действующих в сфере управление разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санита­рии и др.).

Характерные черты надзора сводятся к следующему:

а) органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществляют свор функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организаци­онно не подчинены; органы контроля – в основном, в отношении организаци­онно подчиненных и в некоторых случаях в отношении не подчиненных объ­ектов;

б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воз­действия в отношении виновных лиц; в процессе же административного над­зора применяются меры административного воздействия к физическим у юридическим лицам;

в) по ныне действующему законодательству органы контроля занима­ются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.

Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельно­сти подконтрольного объекта.

Назначение специального контроля состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу (на­пример, соблюдение ветеринарных правил).

По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.

Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профи­лактике нарушений. Цель текущего контроля – выяснение состояния закон­ности, вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального ис­полнения соответствующих решений, предписаний контролирующих орга­нов.

В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль, и характера их полномочий можно выделить:

а) контроль Президента Российской Федерации;

б) контроль органов законодательной власти;

в) контроль органов исполнительной власти;

г) контроль органов судебной власти.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух ос­новных формах:

1) непосредственный контроль. Это, прежде всего, контроль в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. В этом Президенту оказывают помощь Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а также Администрация Президента Российской Федерации.

В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации Прези­дент вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различ­ных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролиро­вать правильность, целесообразность принятия решений Правительством Российской Федерации по важнейшим вопросам государственной и общест­венной жизни.

Президент также имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции, принимать решения об отставке Правительства.

2) президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента Российской Федерации, важнейшей задачей ко­торого является обеспечение контроля Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» утвер­ждено Положение о полномочном представителе в развитие организации контроля за исполнением в феде­ральном округе решений федеральных органов государственной власти.

Функции и полномочия по обеспечению контрольных полномочий Пре­зидента осуществляет также соответствующее контрольное управление Пре­зидента Российской Федерации.

В соответствии с Положением такое контрольное управление и его тер­риториальные подразделения (окружные инспекции) являются единой систе­мой обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента Российской Федерации за исполнением федеральными органами государст­венной власти и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации: а) Конституции Российской Федерации; б) законов Российской Фе­дерации; в) указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Контрольные полномочия органов законодательной (представи­тельной) власти закреплены в Конституции Российской Федерации, консти­туциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Статьей 77 Конституции Российской Федерации установлено, что субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти, которые наделены и соот­ветствующими контрольными полномочиями по отношению к органам ис­полнительной власти. Они значительны, особенно, в республиках, входящих в состав Федерации. Конституциями республик определено, что представительные органы являются не только высшими законодательными, но и кон­трольными органами.

Объем контрольных полномочий на уровне Российской Федерации менее велик, чем в отдельных субъектах Федерации, и принадлежит, в ос­новном, Государственной Думе, которая: а) дает согласие Президенту на на­значение Председателя Правительства Российской Федерации; б) решает во­прос о доверии Правительству Российской Федерации; в) назначает и осво­бождает от должности Председателя Центрального Банка России; г) осущест­вляет контроль за исполнением федерального бюджета (совместно с Советом Федерации имеет постоянно действующий орган финансового контроля -Счетную палату).

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти пред­ставительные органы образуют постоянные комиссии, осуществляющие кон­троль в пределах своей компетенции. Конституции закрепляют и такую фор­му контроля, как депутатский запрос Кабинетам Министров, Премьер-министрам, министрам, руководителям других органов.

Контроль органов исполнительной власти призван обеспечить за­конность и дисциплину на порученных им участках работы по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, уч­реждений и организаций.

Контроль органов власти можно разделить, с одной стороны, на внут­ренний и внешний контроль, с другой – на общий, ведомственный и надведомственный.

Так, общий контроль предполагает обследование целого комплекса во­просов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Прави­тельства Российской Федерации, правительств республик (советы министров, кабинеты министров и др.), администрации субъектов Российской Федера­ции.

Правительство Российской Федерации объединяет и направляет работу подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (мини­стерств, государственных комитетов, комитетов и др. В порядке контроля за­слушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоя­нии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе отменять акты этих органов, если они противоречат Конституции Российской Федерации, законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, поста­новлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации.

В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации.

Значительный объем полномочий в сфере контроля имеют органы государственного и муниципального управления в субъектах Федерации. Контроль, осуществляемый этими органами, призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по регулированию, руководству, управлению хозяйственным, социально-культурным и админи­стративно-политическим строительством, системами подведомственных предприятий, учреждений и организаций.

Например, в соответствии с законодательством о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации Правительство Российской Федерации осуще­ствляет контроль за деятельностью главы администрации по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, которые делегированы ему по предметам ведения Российской Феде­рации; по осуществлению им полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Итак, сущность и назначение контроля состоит: а) в наблюдении за функ­ционированием соответствующего подконтрольного объекта; б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности в нем; в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности; г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; д) в при­нятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении за­конности.

Посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли дея­тельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц уста­новлениям правовых норм. Вместе с тем, контролю подлежат те действия граждан и их общественных объединений, которые «замыкаются» на сфере управления.

С контролем тесно связана проверка исполнения, являющаяся его со­ставной частью и представляющая собой такую деятельность, которая позво­ляет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, выше­стоящего органа управления). Проверка исполнения является также необхо­димым и неотъемлемым элементом повседневной, оперативной управленче­ской деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку од­ной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правиль­ным исполнением возглавляемыми ими или подведомственными им органа­ми.

Общий контроль осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: Правительство Российской Федерации, правительства респуб­лик, администрации других субъектов Российской Федерации.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и неко­торыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомствен­ных им объектов.

Надведомственный контроль осуществляют, в основном, органы меж­отраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые ор­ганы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомствен­ного характера, которые в пределах своей компетенции контролируют дея­тельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, орга­низаций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осущест­вляют федеральные министерства, например, Министерство экономики Российской Федерации, Министерство фи­нансов Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и др.

Контрольные полномочия администраций краев, областей и других субъектов Российской Федерации можно свести в основном к следующим: контроль за состоянием учета и отчетности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта Российской Фе­дерации; за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр; за соблю­дением утвержденных проектов строительства; за состоянием транспортного обслуживания населения.

В субъектах Российской Федерации ведомственный контроль осуще­ствляется соответствующими министерствами, ведомствами, управлениями и другими органами отраслевой и межотраслевой компетенции.

Так, в США, Великобритании, Франции, ФРГ и других странах создано большое число специализированных контрольных органов и органов, для которых контроль является составной час­тью их компетенции¹. Однако это не обеспечивает само по себе эффективности го­сударственного контроля. Больше того, обилие контрольных инстан­ций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых орга­нов, учреждений, предприятий, не принося ощутимого результата для обеспечения управляемости.

Упорядочение системы контролирующих инстанций позволяет создать основу для их согласованной работы и ввести чет­кие критерии обоснованного создания или упразднения излишних контрольных инстанций. Классификацию целесообразно построить на основе научных критериев.

По видам государственных структур в Российской Федерации это могут быть структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля (органы прокуратуры, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, федеральные надзоры, органы налоговой полиции, специализированные инспекции и т. д.). Сюда же входят структуры, осуществляющие контрольную функцию для про­верки выполнения собственных решений (Президент РФ, Правитель­ство РФ, министерства, иные органы исполнительной власти и т. д.), а также структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач (налоговые ин­спекции, органы внутренних дел, юстиции и т. д.).

Классификацию можно провести и по направлениям контрольной деятельности: контроль за законностью (проверка соответствия решений и действий Конституции РФ и федеральным нормативным актам), за своевременностью и качеством исполнения реше­ний государственных органов (если это не связано с нару­шением законодательства). При этом следует особо выделить финансовый контроль (проверка использования государствен­ных средств, соответствующее реагирование на нарушения) и контроль специализированных ведомств (специализированных подразделений в ведомствах) за соблюдением установленных правил, стандартов и т. п. в определенных государ­ством сферах (обеспечение эпидемиологического благополучия, про­тивопожарная безопасность, ядерная безопасность, трудовые права, качество продуктов и т. д.).

Во Франции, Италии, Испании и других странах наряду с государственным контролем большое значение имеет формирование системы муниципального и общественного контроля¹. Государственная роль в развитии общественного контроля со­стоит в расширении прав, организационной и технической инфрас­труктуры, обеспечивающих реальное осуществление и развитие обще­ственного контроля.

При этом одним из ключевых вопросов в устранении слабостей законодательной базы управления вообще и контроля, в частности, является максимальное использование правовых возможностей для профилактики коррупции, которая является не результатом отсутствия репрессий, а прямым следствием ограничения экономических свобод.

Необходимо упорядочить систему государственного контроля. Наличие большого числа специализированных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной час­тью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности го­сударственного контроля. Больше того, обилие контрольных инстан­ций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых орга­нов, учреждений, предприятий, не принося ощутимого результата.

Одна из задач инновационной реформы и состоит в том, чтобы создать мобильную и эффективную систему государственного контроля. Некоторые основные черты этой модели следующие.

Определение функциональных рамок государственной кон­трольной деятельности (государственного контроля). Задачами госу­дарственного контроля должны являться:

– контрольная деятельность с целью профилактики нарушений разных типов;

– установление (выявление) фактов нарушений;

– реагирование на выявляемые факты нарушений (от информи­рования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномо­чий);

– анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информиро­вание высших органов государственной власти и общества.

Установление четкий классификаций государственных органов, порождений и должностных лиц (относящихся к разным ветвям и ин­ститутам государственной власти), выполняющих контрольные функ­ции. Задача классификации: упорядочить систему контролирующих инстанций, создать основу для их согласованной работы; ввести чет­кие критерии обоснованного создания или упразднения контрольных инстанций.

Классификация должна быть построена на основе следующих критериев.

По видам государственных структур:

– структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля (органы прокуратуры, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, федеральные надзоры, органы налоговой полиции, специализированные инспекции и т. д.);

– структуры, осуществляющие контрольную функцию для про­верки выполнения собственных решений (Президент РФ, Правитель­ство РФ, министерства, иные органы исполнительной власти и т. д.);

– структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач (налоговые ин­спекции, органы внутренних дел, юстиции и т. д.).

По направлениям контрольной деятельности:

– контроль за законностью (проверка соответствия решении и

действий Конституции РФ и федеральным нормативным актам);

– контроль за своевременностью и качеством исполнения реше­ний государственных органов (в случаях, если это не связано с нару­шением законодательства);

– финансовый контроль (проверка использования государствен­ных средств, соответствующее реагирование на нарушения);

– контроль специализированных ведомств (специализированных подразделений в ведомствах) за соблюдением установленных правил, стандартов и т. п. в определенных государ­ством сферах (обеспечение эпидемиологического благополучия, про­тивопожарная безопасность, ядерная безопасность, трудовые права, качество продуктов и т. д.).

Создание высшего контрольного органа, смысл которого, однако, не в поглощении всех иных контролирующих инстанций, не вторжение в их компетенцию, а координация, главным образом:

– действий контролирующих органов на важнейших направле­ниях реформ;

– контроля за целевым расходованием бюджетных средств, за деятельностью любых структур, использующих средства федерально­го бюджета;

– деятельности по анализу социально-экономической ситуации в стране.

Таким высшим органом может стать Контрольно-наблюдательный совет при Президенте Российской Федерации, а его рабочим аппаратом – нынешнее Главное контрольное управление Президента РФ.

Государственная роль в развитии общественного контроля со­стоит в расширении прав, организационной и технической инфрас­труктуры, обеспечивающих реальное осуществление и развитие обще­ственного контроля.

Речь идет о:

– государственной поддержке проводимых СМИ, обществен­ными объединениями и гражданами мероприятий по сбору и широ­кому распространению информации о текущем состоянии и перспек­тивах разрешения различных вопросов государственной и обществен­ной жизни;

– внесении, принятии и реализации законодательных инициа­тив, обеспечивающих экономическую, социальную и правовую защи­ту и поддержку общественных интересов; воздействии иными легитимными способами на деятельность органов власти в процессе при­нятия и выполнения решений, затрагивающих общественные интере­сы.

Предполагаются следующие меры реализации и развития обще­ственного контроля:

– предоставление общественным объединениями права осу­ществления ряда контрольных функций по профилю их уставной деятельности наряду или совместно с органами государственного кон­троля, в частности законодательное закрепление за объединениями потребителей права участия в работе государственных органов, осу­ществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг);

– законодательное обеспечение общественной экспертизы проектов законов, решений иных государственных органов;

– расширение функции профсоюзного контроля, распростране­ние права такого контроля за пределы непосредственных трудовых отношений.

Несколько слов следует сказать о механизме реализации административной реформы.

Время реформирования сопоставимо со временем существен­ного изменения среды, в которой действует объект реформирования, и со временем накопления новых проблем, которые, как правило, не могут быть учены на старте реформы.

Нельзя рассчитывать на то, что сам процесс реформирования идеален и полностью лишен тех недостатков, которыми обладает объект реформирования. Иными словами, в процессе реформирова­ния накапливается «шум», образованный многочисленными систем­ными сбоями, способный существенно влиять не только на качество процесса реформирования, но даже на его цели.

Объект реформирования не пассивен, но обладает собствен­ной инерцией, целями, «инстинктом самосохранения». Это приводит как к осознанному, так и неосознанному сопротивлению объекта тем воздействиям, которые призваны его изменить.

Нельзя игнорировать то обстоятельство, что сам объект ре­формирова­ния (или его отдельные фрагменты) нередко используется как инструмент реформирования.