3.5. Правовое обеспечение инновационных связей в управлении: правореализационный процесс

Функционирование системы государственного и муниципального управ­ления – сознательное, целенаправленное воздействие государственной власти и местного самоуправления на общество для реализации своих целей, задач и функций. Это воздействие осуществляется законодательной, исполнительной, распорядительной и судебной работой государственных органов и в определенной законом мере, органов местного самоуправления, в основе которой находится профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий.

Сущность инновационной роли государственного и муниципального управления состоит в том, чтобы, отражая идеологию здравомыслие и человечности, общую волю граждан, управление оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на вызревание, регулирование новых общественных отношений. Поэтому важно выделить аспекты, определяющие степень реализации данной системой своих общественных функций. Главный из них – насколько система управления воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; как она, практически управляя общественными процессами, обеспечивает внедрение инноваций в развитие общества.

Организующая роль системы государственного и муниципального управления в жизни общества при решении основных вопросов общественного развития реализуется через функции правового государства, отличительные черты которого – высокая степень человечности и здравого смысла новой демократии (демократизм внедрения инноваций), целостность, рациональность и эффективность правореализационного процесса.

В целом разнообразные функции по поддержанию жизнедеятельности общества в той или иной степени реализуются через систему и аппарат государственного и муниципального управления.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает государственному и муниципальному управлению свойство системности. Без этого свойства система государственного и муниципального управления не может состояться. В нем задействовано множество государственных, муниципальных органов и других структур, большое число должностных лиц и иных служащих – миллионы людей. В системе управления используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, в том числе идеология здравомыслия и человечности, обширная информация.

Только системность управления может придать ему необходимые целеустремленность, координацию, субординацию, инновационность решений и действий и в конечном итоге – рациональность, эффективность. Организованная целостность во всем богатстве элементов и свойств системы управления особенно актуальна для внедрения идеологии здравомыслия и человечности в практику государственного управления и местного самоуправления. Не случайно самые большие трудности вызывают не только познание системы государственного и муниципального управления, но и ее применение в интересах укрепления здравомыслия и человечности россиян.

Взаимозависимость уровня управления и состояния общества предполагает объединение в логическую целостность трех моментов: 1) государства как системно организованного субъекта управления; 2) общественной жизнедеятельности людей, воспринимающей управляющие воздействия и реагирующей на них; 3) самих управляющих воздействий, образую­щих инновационные взаимосвязи государства и общества. Речь идет о практиче­ском, организующем и регулирующем воздействии государства и местного самоуправления на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающемся на здравомыслие и человечность россиян, их волю и силу посредством госвласти.

Системный подход к изучению государственного и муниципального управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных систем, в том числе решений органов власти, среди которых:

1) система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2) система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному и муниципальному воздействию как объекты управления;

3) система взаимодействия – различные институты местного самоуправления, государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

Особенно важное значение в системе управления имеет обязательность новых управляющих воздействий, пронизывающих и подчиняющих себе Ранее неизвестные элементы (и компоненты) управления и вводящих их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом органе, не доходит до человека¹, до управляемого объекта и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное и муниципальное управление как таковое не реализуется. Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не противоречит широкой автономии (свободе) и самостоятельности компонентов управления (подсистем органов субъектов Федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц) и установлению между ними содержательных горизонтальных взаимосвязей. Наличие горизонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государственного и муниципального управления законченный пирамидальный вид.

Демократизм, целостность и рациональность системы и структуры государственного управления и местного самоуправления юридически закрепляются в Конституции, конституционных, федеральных и иных законах. Система государственного и муниципального управления, принимаемые в ней решения опираются на законодательство, управленческий аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т. е. общественным признанием.

Для обеспечения многообразия и целостности системы государственного и муниципального управления применяются следующие правила дифференциации и согласования различных элементов управления, способные придать устойчивость и динамизм соответствующей системе².

При формировании «дерева целей» управления:

– четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном и муниципальном управлении;

– правильное определение обеспечивающих целей (целей-средств), достижение которых способствует главной цели;

– прогностический учет производных или побочных целей, которые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.

При построении функциональной структуры:

– предоставление подсистемам государственных и муниципальных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления;

– сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные управленческие задачи;

– обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и при комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления;

– «наполнение» управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.

При создании организованной структуры:

– распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, коллективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным и ответственным ведением конкретной управленческой работы;

– установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно-исполнительские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля;

– обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей между одно- и разновидными элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий;

– непременное выделение инициирующих снизу взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие;

– согласованное «расположение» человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.

При организации управленческой деятельности:

– обеспечение совпадения социальной роли элементов системы государственного и муниципального управления и возможностей людей, призванных его реализовывать;

– использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента управления;

– последовательная ориентация при работе с элементами управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.

Из всех видов системных связей в государственном и муниципальном управлении к нашей теме относятся основные, так называемые структурные связи-принципа:

– структурно-целевые принципы деятельности системы государственного и муниципального управления, связанные с «деревом целей» управления;

– структурно-функциональные принципы деятельности настоящей системы, организующие функциональную структуру государственного и муниципального управления;

– структурно-организационные принципы.

Среди структурно-организационных взаимосвязей в деятельности государственного и муниципального управления, относящихся к построению новой организационной структуры управления, выделяются:

– единство системы государственной и муниципальной власти, обеспечивающей здравый смысл, человечность, целостность, согласованность и действенность инновационно-правовых управленческих процессов;

– территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

– многообразие организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе управления;

– сочетание коллегиальности и единоначалия, вызванное спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

– линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре системы государственного и муниципального управления.

Реформирование является созидательным, если предполагает эффективное осуществление системных связей в управлении, включая взаимосвязи целей, принципов и направлений изменения фунда­мента регулирования управленческих отношений, борьбу за прочные гарантии необратимости принятых преобразовательных решений. Почему же выдвигаются на передний план созидательность, творческий характер решений об обновлении государственной службы и менее исследуется управленческий аспект действенно­сти решений, принимаемых в государственном аппарате Федерации? Причиной сложившегося положения является, с одной стороны, развертывание в основном исследований институтов государственной службы, с. другой, отсутствие научных разработок целей, направлений и принципов укрепления идеологии здравомыслия и человечности служащих, экономических и пра­вовых основ решений, принимаемых в сфере государственной службы.

Деформация целей, задач, функций регулирования государственной службы нарушает процесс формирования новой эффективной системы федеральных и регио­нальных решений. В ней обеспечивается состязательность всех форм решений, принимаемых на различных уровнях управления, исходя из многообразия инте­ресов единого Российского государства.

Главная трудность в освоении новых направлений развития системных связей в управлении заключается не в предубеждении относительно его связи с рыночными товарно-денежными отношениями. Речь идет об отсутствии реального обществен­ного согласия относительно путей решения организационно-правовых и экономических воп­росов реализации законов, иных государственных решений, принимаемых в этой сфере на федеральном и регио­нальном уровнях.

Безответственность, коррупция и укоренившийся правовой нигилизм чреваты разло­жением всего процесса принятия и осуществления управленческих решений. Достижение хозяйственной и политической стабильности не реально без защиты закона и правопорядка, строжайшего соблюдения исполнительской дисциплины и ответственности. Иначе неизбежны новые варианты произвола властей или невластных структур, отступления от самих идей правового государства и граж­данского общества.

Чтобы государственные решения и прежде всего правовые акты (законы, указы, постановления, нормативы и т. д.) были эффективны, необходима не только экономическая обоснованность, но и юридическая целесообразность их принятия, правообеспечение идеологии здравомыслия и человечности россиян. В обострившейся борьбе с преступностью, ростом организованности и професси­онализации ее, когда тесно переплетены политика, экономика и законность, необходимо выверять действия государственной службы с идеологией здравомыслия и человечности россиян, с мерами государства по укреплению правопорядка.

В процессе демократизации управленческих отношений действует ряд закономер­ностей, которые связаны, во-первых, с социально-экономической обусловленно­стью федеральных, региональных и муниципальных решений и ее обратным воздействием на рынок; во-вторых, с тесным взаимодействием управленческих звеньев в процессе реализации решений; в-третьих, с их преемственностью и творческой активностью в процессе правового регулирования государственной службы. Основой для всех этих закономерностей является не только социальная, но и общегуманитарная обусловленность управленческих решений. Рассмотрим три аспекта данной проблемы.

Первый аспект. При анализе реализации управленческих решений учитыва­ются стратегические цели всей организации и отдельных звеньев управления, отражающие органическую целостность управленческого процесса. Наряду с этим происходит и управленческая интеграция экономики регионов на базе взаимосвязи и взаимодействии принимаемых регионами решений.

Второй аспект. Системный подход к управленческим решениям включает требование задействовать такие рычаги и стимулы развития, с помощью которых происходит успешная реализация управленческих решений.

Третий аспект. Рассмотрение обобщающего показателя эффективности этих решений, которым является углубление экономической свободы и саморегулиро­вание, свидетельствующее о целостности, комплектности и устойчивости процесса реализации управленческих решений.

С учетом обозначенных выше трех аспектов исследования проблемы реали­зации решений, характеристика модели регулирования новых правовых отношений в нормореализационном процессе представляет собой систему динамич­ных взаимодействий.

Имеются все основания полагать, что развитие административной практики реализации решений повлечет за собой разработку и принятие законодательных актов, развивающих конституционное положение об административном производ­стве в Российской Федерации.

В частности, статья 118 Конституции закладывает основы становления в России административной юстиции, более тесной взаимосвязи государственной службы и административной практики.

В последние годы возросло число правоприменяющих субъектов, имеющих право использовать методы государственного управления и административного принуждения. В связи с этим субъектам Федерации необхо­димо не только знать свои полномочия и пределы административного воздей­ствия, но и уметь правильно применять меры государственного принуждения, не нарушая при этом законных прав и свобод личности и статус перечисленных выше органов.

Деятельность государственных и муниципальных органов управления показывает, что все еще имеют место многочисленные факты принятия противоречащих законодательству административных решений, нарушающих права и свободы личности. Формирование системы правовой защиты против незаконных решений и действий – важное средство эффективности теории управленческих решений.

Защищать конституционные права и свободы граждан обязаны органы госу­дарственной власти. Однако, в ветвях государственной власти еще не создан четко работающий механизм защиты прав личности в контексте человечности и здравомыслия. Учитывая, что реализация гражда­нином его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения админис­трации и произвола недобросовестного чиновника, Российское государство, его структуры должны бороться с проявлениями крайнего безразличия к правам и свободам человека. Чиновники, больные бюрократизмом, даже не утруждают себя заверениями в приверженности им, чувствуя подчас безнаказанность и свободу от ответственности. Поскольку механизм пресечения чиновничьего произвола еще не окреп (свидетельством тому нарушения прав человека – фермера, рабочего, предпринимателя, беженца, военнослужащего и т. п.), законы и указы Президен­та России должны стать средством борьбы с всевластием бюрократии. Вряд ли нормаль­ным можно назвать положение в стране, где средства массовой информации много пишут о нарушении прав человека, однако далеко не всегда сообщается о при- влечении к ответственности в судебном и административном порядке тех, кто нарушает права и свободы личности.

Необходим режим законности при реализа­ции государственными служащими мер административного принуждения, то есть комплекс мер, обеспеченных правовыми нормами различных отраслей права. Законность в сфере административной практики госслужащих состоит в осуще­ствлении специально созданными органами контрольно-надзорных функций по выявлению несоответствия действий юридических и физических лиц правовым решениям. Закон должен предусматривать возможность реального использования норм права против неправомерного поведения, ненадлежащего выполнения дол­жностными лицами своих обязанностей.

Когда говорят о более общих категориях правореализации, то способами обеспечения законности в рассматриваемой сфере являются прежде всего здравомыслие и человечность, конт­роль и надзор. Роль контроля как функции реализации государственных решений различна: во-первых, контроль как таковой, когда проверяются законность, целе­сообразность, эффективность управленческой деятельности и исполнительность работников системы управления; во-вторых, существует надзор, когда оценивается только состояние режима законности управленческих действий и осуществления мер административного принуждения.

Надзор является разновидностью контроля и состоит только в проверке законности осуществляемых действий. Иначе говоря, надзор – это контроль в узком смысле за законностью применения мер админи­стративного принуждения, в том числе и в сфере отношений государственной службы и рынка. Расширяется практика рассмотрения судами жалоб граждан на действия и решения (административные акты) должностных лиц и органов госу­дарственного управления и местного самоуправления. Речь идет об администра­тивной юстиции, или правосудии по административным делам: разрешении спора между гражданином и субъектом управления о законности действий последнего, рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях, ответственно­сти за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных инте­ресов граждан.

Федеральным законом «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. Феде­рального закона от 14 декабря 1995 г.) установлено: каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреж­дений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должно­стных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Кроме того, ответственность служащего наступает в связи с его обязательностью призна­вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответ­ствии с Федеральным законодательством о государственной службе в Россий­ской Федерации.

К решениям государственных органов, органов местного самоуправления, или должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные или единоличные решения, в том числе представ­ление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий по реализации решений, в результате которых: нарушены права и свободы граж­данина и созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, а также незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. В данном случае гражданин вправе обжаловать бездействие должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой указанные выше последствия. Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с решениями, непосредственно зат­рагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих решениях.

Установив обоснованность жалобы гражданина, суд определяет ответствен­ность должностного лица, государственного служащего за решения, приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, принявших решения, признанные незаконными, суд определяет меру, предусмот­ренную федеральным законодательством о государственной службе, об ответственности государственного служащего вплоть до увольнения. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи решения признаны незаконными, так и на тех, кем представлена инфор­мация для незаконных решений.

Значение государственных решений в сфере рынка особенно велико, потому что большей части управленческих решений придается правовая форма. Об этом говорится и в постановлениях Правительства Российской Федерации, направлен­ных на дальнейшее совершенствование хозяйственного законодательства. Право­вые нормы должны обеспечивать четкое функционирование всех звеньев государ­ственного механизма, правильное соотношение прав и ответственности на всех уровнях управления, всемерное развитие инициативы министерств и ведомств, повышение роли хозяйственных договоров, дальнейшее укрепление законности и государственной дисциплины.

Культура в работе, четкость и согласованность в деятельности аппарата управле­ния по выполнению государственных решений во многом зависит от того, на­сколько полно будут конкретизированы конституционные и другие законодатель­ные требования в положениях, должностных инструкциях, определяющих, что и как должен делать служащий для выполнения своих обязанностей. Такие органи­зационно-правовые акты устанавливают нормы служебного поведения, которые предлагаются работникам в качестве общественно необходимых образцов.

Установление правовых основ единого рынка должно осуществляться нераз­рывно от преобразований в процессе реализации управленческих решений как приоритетного направления, которое берет на себя осуществление перспективных разработок, способных обновить правореализационные технологии осуществления управленческих проблем, возникающих в процессе реализации решений. Ведь важнейшей чертой преобразований в управлении является комплексная органи­зация исполнения принятых решений.

Характеристика средств обеспечения реализации решений не исчерпывается законодательной базой осуществления преобразований в экономико-управленчес­ком процессе. Не менее серьезным изменениям подвержена наука управления и область взаимоотношений составных частей этой науки. В действительности же развитие, проникновение научного знания в фундаментальные реализационные процессы есть выражение прогресса самого человека, его знаний, способностей, инициативы в регулировании процесса осуществления принятых решений.

Разумеется, потребуется изменение организационных форм управления, сложив­шихся в условиях тоталитаризма. Они не могут быть перенесены в прежнем виде на новый экономический организм и тем более на идеологию здравомыслия и человечности.

Учитывая, что управление процессом реализации государственных решений может стать самостоятельной функцией государства, на органы управления воз­лагается ответственность не только за определение основных направлений прогресса и интеграции на данном направлении науки, но и за осуществление решений в процессе развития правовой системы. Существу­ет заинтересованное, правом обусловленное отношение органов государства к внедрению технически нового, прогрессивного в управленческий процесс.

Анализ системы «рыночное хозяйство» – экономико-реализационные отношения с ним государства – «социальный прогресс» показывает, что совершен­ствование региональной и муниципальной организации внедрения решений яв­ляется важнейшим элементом теории и практики правового регулирования госу­дарственной службы. Укрепление единства действий всех ее звеньев в этом направлении представляет собой существенный резерв управления.

При разработке соответствующих государственных решений нельзя оставлять без внимания конкретные формы и методы осуществления правореализационной функции, посредством нормативных актов и, прежде всего, контроля за их исполнением.

Исследование эффективности функций, форм и методов реализации таких решений должно сопровождаться разработкой теоретической схемы обеспечения единства теории и практики приоритетности правореализации управленческих решений.

Теоретико-практические проблемы разработки и реализации управленческих решений обычно рассматриваются с точки зрения применения, исполнения и соблюдения обязанностей по рациональному использованию прав субъектов Федерации на основе равенства, автономного положения субъектов РФ относительно друг друга, управленческой саморегуляции, а также соответствующих ме­тодов управления. Причем предпочтительно сочетание метода убеждения с эко­номическим принуждением, правовыми, аналитико-информационными, организа­ционно-распорядительными, социально-психологическими, политико-воспита­тельными методами единоличного, коллегиального, коллективного осуществле­ния решений.

Совершенствование механизма взаимодействия нормореализационной деятельности и науки государственного управления должно идти в направлении большей эффективности, рациональности и всеобъемлемости теории правореализации управленческих решений. Необходимо региональной науке идти навстречу практике для реализации решений относительно реформы управления, добиваясь соответствия полученных результатов тем средствам и усилиям, которые были израсходованы на их достижение.

Основные подходы к определению эффективности функций, форм и методов реализации новых регионально-управленческих решений используются на наиболее приоритетных направлениях. Во-первых, посредством соотнесения эффективности с этапами правореализационного процесса, принципами и нормами, регулирующими этот процесс. Во-вторых, путем определения научных требований, критериев и показателей, которые в совокупности рассматриваются как общие и частные основания эффективности регулирования правореализационной деятельности. В-третьих, с помощью исследования единства юридических и методологических начал на основных уровнях осуществления государственных решений – организационно-правовом, функциональном, территориальном. В-четвертых, на основе рассмотрения эффективности теоретических и практических разработок в исследуемой области. В-пятых, в зависимости от достижения целей и задач, решаемых правореализационной системой в современных условиях.

К критериям эффективности функций, форм и методов реализации регионально-управленческих решений, с точки зрения системы приоритетов реформы, отнесены: организационно-управленческая целостность правореализационного процесса; законодательная урегулированность реализационных отношений; ориентация на действенность правовой информации в реализационном процессе; непрерывность правореализационной деятельности; комплексность; совместимость общегосударственной, региональной и муниципальной подсистем правореализационного процесса.

Надо преодолеть незавершенности, слабости, противоречия в подготовительном и правореализационном процессах, ведущие к снижению качества регионального управления. В этой связи нетерпимой является парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, прослеживается тенденция к расширению федеральной сферы закрепления административно реформируемых отношений, с другой стороны, – приуменьшение роли субъекта Федерации в совершенствовании государственного управления. Расширение правореализационной деятельности регионов создает основу исполнения приоритетных решений Федерации о развитии объектов и федеральной, и региональной, и муниципальной собственности. Многие из них находятся в затруднительном финансово-экономическом положении, создавая тем самым небезопасную напряженность в жизнеобеспечении территорий. На паритетной взаимозависимости, исключающей решения с односторонними санкциями, должны строиться бюджетные обязательства федерального центра, регионов и местного самоуправления.

Право субъектов на самообеспечение, межрегиональные ориентиры, стимулирование интеграции регионов следовало бы закрепить в правореализационной практике, исходя из идеологии здравомыслия и человечности россиян. Определяющими должны стать взгляды народа на порядок создания рыночных структур, отлаживания хозяйственных связей, предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, на завершение процесса разграничения полномочий между федеральными и субъектными органами исполнительной власти. Нерешенность этих вопросов ведет к тому, что даже в неотложных государственных решениях (например, о монетизации льгот пенсионеров, о преодолении финансового кризиса), граждане склонны усматривать, в первую очередь, интересы чиновничества, а не заботу о благе народа, о здравомыслии и человечности россиян.

Жизненно необходимым стало принятие государственных решений, направленных на учреждение межрегиональных координационно-управленческих структур в федеральных округах, исходя из идеологии здравомыслия и человечности. Составной частью этих решений может стать конкретизация взаимоотношений региональных и муниципальных органов управления, включая процедуры передачи объектов собственности, делегирования хозяйственных полномочий, поддержания экономически городов, районов, сельских поселений.

Наметилась первоочередность мер по усилению правового обеспечения контроля общества за качеством регионально-управленческих решений, включая совершенствование их форм, методов, процедур, учет конкретных условий региона, развитие способов их реализации. Без этого вряд ли достижима научная и практическая обоснованность региональных решений, которая к тому же не приемлет противопоставление регионов центру и федерального центра – регионам. В противном случае не исключается напряженность в их отношениях.

Научно обоснованная модель правореализационного процесса включает также расширение сферы применения целевых программ развития конкуренции на рынках услуг населению, исключающих возможность привнесения в практику реализации решений неправовых лоббистских отношений. Надо предпринимать активный поиск оптимальных форм и методов региональной организации управления, включая управление отраслевыми и территориальными комплексами; введение новых регуляторов экономики – лицензирование, квотирование, увязка на договорной основе общих межрегиональных программ, стимулирование научно-технического прогресса, внедрение новых технологий, интенсификация инвестиционных потоков и экономической деятельности, в том числе и с помощью узаконенных лоббистских правоотношений

Конечным назначением управленческих решений регионов является разработка и осуществление системы межпрограммного управления и прогнозирования, структурной перестройки народного хозяйства. Речь идет о государственной поддержке экономического и научно-технического потенциала регионов России, использовании в этих целях возможностей рыночного хозяйства; создании основы для прибыльного и социально-ориентированного функционирования предпринимательства, обществ, товариществ и других хозяйствующих структур; эффективном управлении государственной и муниципальной собственностью в регионах.

Основу программирования могли бы составить законы субъектов Федерации о региональном прогнозировании и программах социального и экономического развития регионов в соответствии со статьей 71 Конституции России. Наряду с тем, предстоит создать правореализационный механизм местного самоуправления, адекватный рыночной экономике и содержанию пакета социальных программ. Для этого требуются не общие, расплывчатые решения, пусть даже тесно увязанные с системой муниципального предпринимательства, банковской деятельности, акционирования, а региональные решения, ориентированные на государственную поддержку местного самоуправления. Они нужны для борьбы с инфляцией, за оздоровление муниципальной экономики.

В частности, разработка, принятие и реализация этих управленческих решений необходимы по текущим направлениям:

• передача в муниципальную и государственную собственность (субъектов Федерации) предприятий, организаций, а также иного федерального имущества, необходимого для рационального хозяйствования на региональном уровне;

• согласование с органами государственной власти субъектов Федерации, на территории которых размещаются или ликвидируются федеральные предприятия;

• определение правового положения общероссийских объединений работодателей, осуществляющих на договорной основе с региональными заказчиками координационную деятельность;

• гарантирование реализации экономических прав регионов, невмешательство в вопросы, отнесенные к их компетенции;

• принятие закона о внутрифедеральных соглашениях и договорах, определяющих порядок делегирования полномочий субъектам Федерации, а последних – местному самоуправлению;

• определение статуса различных хозяйствующих субъектов, находящихся в региональной и муниципальной собственности;

• осуществление нормообеспечительных мер по развитию товарного рынка регионов.

Наряду с тем в модели нормотворчества и реализации управленческих решений уместно отразить и перспективные вопросы: пересмотр и упорядочение массива управленческих решений о собственности, предпринимательстве, налогообложении, ценообразовании, финансах и кредите, материально-техническом обеспечении. Важно учесть необходимость обновления содержания важнейших решений субъекта Федерации и его органов о формировании и реализации целевых комплексных программ, сочетании общенормативных актов с последующим уточнением соответствующих локальных правовых актов; подготовка принципиально новых региональных решений, основанных на современных технологиях управления и вытекающих из требований административной реформы.

В модели обеспечения единства теории и практики реализации решений могут получить дальнейшее развитие также территориально-хозяйственные, научно-технические связи и более полное осуществление преимуществ внутрироссийского разделения и кооперации труда, научно обоснованная региональная политика обеспечения всесторонней безопасности регионов, их населения.

Законодательное закрепление этой модели может успешно осуществляться в тесной связи с теми конституционными, административными, и иными нормами, которые составляют в совокупности формирующееся региональное право, наиболее конкретно выражающее идеологию здравомыслия и человечности россиян.

Стремление установить однозначную связь между региональным воздейст­вием решения и поведением субъекта управления является выражением механического детерминизма, скрывающего фактическое соотношение внешних и внутренних детерминант (связей) в правореализационном процессе. По­нимание реализационного процесса уточняется по мере того, как об­наруживается, что различные специфические признаки, те или иные функции детерминируются достаточно конкретными регионально-управленческими решениями процессуального характера. Выявленная зависимость специфических свойств системы приоритетов реформы от опредёленных правоотношений является доказательством то­го, что не только материально-правовые, но и другие типы связей также участвуют в процессе реализации.

В этом случае регионализация решений в реализационном процессе выступает в качестве элемента, а его специфика зависит от тех функций, которые выполняются в составе системы приоритетов административной реформы. В понятии о системных связях решений внимание фиксируется на влиянии более широкой системы, под влиянием ко­торой формируются правореализационные отношения.

Процесс применения регионально-управленческого решения идет от изуче­ния обстоятельств конкретного случая к норме и от нее – к постадий-ному рассмотрению данного вопроса, предполагающему изучение факти­ческих обстоятельств; выбор соответствующей нормы; проверку под­линности текста решения, анализ его с точки зрения законности, дей­ствия во времени, в пространстве и по кругу лиц; анализ содержания решения; выявление мнения компетентных органов; доведение со­держания решения до сведения заинтересованных лиц и организа­ций; исполнение принятого решения.

Деятельность компетентного органа, пpeдшествующая вынесению регионально-управленческого решения, представляет собой единый в своем осуществ­лении региональный процесс, и выделить отдельные стадии в нем можно лишь логически, а не в смысле последовательности во време­ни действий субъекта, применяющего решение. Прак­тически при осуществлении регионального решения субъект сначала знакомится с фактическими обстоятельствами сугубо предваритель­но, затем выбирает и изучает норму и в зависимости от ее содержа­ние еще раз детально исследует те признаки и стороны фактов, ко­торые имеют реализационное значение. На основе этого решение изучается в дальнейшем еще более обстоятельнее и конкретнее.

Акт применения элементов (норм), содержащихся в решении, усиливает связь между элементом (нормой) и данным фактом объек­тивной действительности, конкретизирует норму применительно к жизнедеятельности региона. В процессе применения изучаются и оцениваются два рода фактических обстоятельств. С одной стороны, те из них, с которыми связываются определенные последствия. Они выступают в роли фактов или необходимых элементов сложного фактического состава. На таких фактах непосредственно покоится управленческое решение, их наличие или отсутствие предопределяет вывод по делу. Чем более четко определены в элементе (норме) не­обходимые для решения дела признаки и свойства фактов, тем ỳже сфера изучения этих фактов. И наоборот, если норма лишь в общей форме связывает решение дела с конкретным фактом, то значитель­но расширяются рамки исследования свойств и функциональных связей в решении.

С другой стороны, в процессе реализации региональных ре­шений изучаются также те фактические обстоятельства и данные, ко­торые не влияют на оценку рассматриваемого случая, но существен­ны для выработки оптимального решения. В этом смысле в регио­нальных сферах реализации имеются определенные особенности, включая изучение и оценку фактических обстоятельств, вызвавших избыточное государственное регулирование и дублирование функций. Исследование фактов дела в правореализационной деятельности сводится к выясне­нию всех данных обстоятельств дела.

Чем больше решение предоставляет возмож­ностей для проявления инициативы и самостоятельности компетент­ного органа управления, тем меньше он связан с фактами, имеющими формально-юридическое значение. В ряде случаев акт примене­ния выносится на основе изучения и учета, в первую очередь, регио­нальной обстановки, кадровых и материально-технических потребно­стей, деловых качеств работников (распределение материальных средств, решение о строительстве муниципального предприятия, на­значение на должность и т. д.).

Для реализационного процесса имеют значение доказательст­ва. Виды доказательств весьма разнообразны. Это – собственность, вещи, документы и справки, заключения сведущих лиц и т. д. Истин­ность одних доказательств просто презюмируется. Их достаточно лишь отыскать, зафиксировать и учесть в окончательных выводах относительно принимаемого решения (данные, установленные ре­шением компетентного органа, общеизвестные или предполагаемые факты, надлежащим образом оформленные документы). Истинность других доказательств подлежит проверке, установлению в процессе реализации управленческого решения.

В правореализационном процессе стадия выбора соответствующего элемента (нормы) сводится прежде всего к экономическому основанию (квалификации), т. е. к решению вопроса о том, на основании какой нормы (норм) должен рассматриваться определенный круг случаев с фактическим соста­вом данного решения. Окончательная квалификация того или иного фактического состава происходит при решении конкретного дела по существу. На начальных стадиях применения норм, изложенных в экономическом решении, предварительно выявляется связь фактов с нормой, устанавливается круг «сопричастных» норм, а затем выбира­ется норма (их совокупность), которая должна стать непосредствен­ным основанием для решения. При выборе нормы важно учитывать общие предписания и принципы, но и региональные институты, фак­торы, события и т. д.

Следующее действие, связанное с реализацией решения, – проверка выбранного решения с точки зрения его дей­ствия во времени, в экономическом пространстве (экономический фактор) и во времени (принцип историзма).

Анализом содержания выработанного решения завершается процесс всестороннего его изучения. Вынесение решения – по существу вмешательство государственной структуры в экономическую деятельность субъектов предпринимательства – одна из главных, решающих стадий реализации. Вынесение решения представляет собой акт, связывающий его с региональными фактическими обстоятельствами, распространяющими его воздействие и на экономику региона, и на права, и на обязанности конкретных субъектов предпринимательства.

Заключительную стадию применения составляет доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций. Иногда такая процедура осуществляется сразу после вынесения решения, в других случаях – позже. В каких бы формах ни осуществлялась указанная стадия, она обязательна. Органы, организации и граждане должны знать о всех правовых ре­гиональных решениях, что требует от управленческих органов приня­тия стабильных, устойчивых решений, так как частые смены правил создают неразбериху, неопределенность во взаимоотношениях людей и региональных органов. В то же время правореализационный процесс не может быть застывшим. Он должен чутко реагировать на изменения социальной, экономической жизни, обусловленные административной реформой, на новые потребности регионов.

Стабильность и гибкость – диалектические противоречивые свойства, которыми в равной мере должен обладать правореализационный процесс в регионе, чтобы быть эффективным инструментом рыночной экономики. Это противоречие естественное, исходящее из самой региональной жизнедеятельности. Разрешается оно тем ус­пешнее, чем выше научная обоснованность решений, чем больше правовые нормы соответствуют потребностям и возмож­ностям общества, чем шире они опираются на интересы работника и населения в целом.

Подвижность, будучи непременным свойством регулирования такого динамичного блока общественных отношений как решения о прекращении вмешательства государственных структур в экономическую деятельность предпринимательства, не может восприниматься иначе, нежели безоглядное реформаторство. Предложения по совершенствованию право реализационного процесса в регионе должны быть творчески проду­манны и научно обоснованы, исключать субъективизм и бюрократизм. Только тогда будет обеспечено укрепление приоритетных направлений административной реформы, среди которых видное место занимают управленческие решения, надзор и контроль за их осуществлением.

Совершенствование реализационного процесса в региональном управлении – это непрерывный процесс: отменяются и изменя­ются устаревшие решения, издаются новые, так как жизнь, экономи­ко-управленческая практика идут вперед. Интенсивно развертывает­ся работа по совершенствованию и упорядочению этого процесса в связи не только со вступлением в действие региональной политики государства, но и с мерами по проведению административной реформы. К этому времени многие решения, изданные в прошлом, устаре­ли. За короткий срок принят целый ряд крупных решений, опреде­ляющих принципы и основы реформирования системы и структуры органов государственной власти¹. Интенсивно идет развитие тех решении субъектов этого хозяйствования, которые регулируют отношения в наиболее важных отраслях экономико-управленческой жизни регионов.

Установление нового регионального порядка в реализацион­ном процессе невозможно без официальных решений, устанавли­вающих порядок «расчистки» экономико-управленческих отношении от устаревших, фактически утративших свое значение актов. Боль­шое значение имеет и положение о том, что одновременно с проек­том должны вноситься предложения о признании утратившим силу или об изменении ранее принятых решении по экономическим вопро­сам.

Наиболее удачной формой внесения изменений в управленческие решения представляется оформление новой редакции изменяе­мого предписания и помещения его непосредственно в текст реше­ния вместо предписания старой редакции. Практика внесения изменений в решения, переработка их текста дезориентирует исполнителей, что приводит к загромождению регионального законодательства. То, что сделано сегодня для совершенствования и упорядочения регионально-управленческих решений, принимаемых в субъекта Федерации, может быть сведено на нет в ходе последующего нормотворчества, если не будет соблюдаться эти правила техники и технологи управленческих решений.

В Правилах по совершенствованию регионального процесса принятия данных решений следует соблюдать указания, связанные со структурой и языком решений. Они должны упот­ребляться в проекте в одном значении согласно общепринятой тер­минологии.

Упорядочение управленческих решений о прекращении избыточного государственного регулирования и исключении дублирующих функций, которое активно проводится в жизнь, неизбежно влечет необходимость унификации их видов. Такая унификация нужна прежде всего для создания машинно-читаемых решений, что чрезвычайно важно для их автоматизированного учета, поиска информации и в определенной мере – для логического анали­за предписаний, содержащихся в регионально-управленческих решениях.

Глава четвертая.

идеология здравомыслия и человечности

служащих: Адаптация форм и методов правового

обеспечения к инновационному управлению