3.3. Статус органов управления, нормативно-правовые акты и обновление процесса регулирования управленческих отношений

Роль управленческо-правового процесса, его инноваций в развитии информационного содержания государственных решений в контексте идеологии здравого смысла и человечности пока не стала объектом внимания юристов и обществоведов в целом. Внутри отраслевых наук существуют направления и виды исследования, специализирующиеся на анализе исходного аппарата для информа­ционно-правовой системы обеспечения деятельности органов регионального и местного управления, т. е. поиска специфических способов и методов передачи и переработки информации. Помимо этого существует и такое направление исследования нормотворческих процессов, которое претендует на разработку ре­гионального процесса нормореализации и усматривает свою главную цель в де­мократизации соотношения общефедеральных и региональных процессов реали­зации решений.

В этой связи нельзя недооценивать роль инноваций в информационной модели нормореализационного процесса с позиций здравого смысла и человечности россиян. Понятие «внедрение инноваций» информационной модели тесно связано с представлением о специфических способах восприятия и перера­ботки новой информации, с теми инновационно-управленческими процессами, в результате которых осуществляется формирование вполне определенного поведения, так как внешние инновационные воздействия преломляются через наличные внутренние условия. Внутреннее дол­жно обладать достаточно развитым и самостоятельным механизмом обработки внешних воздействий. Оно должно как бы «узнавать» внешнее, реагировать на него со знанием специфики этого внешнего. В способе видения, отношения к новой ситуации выявляется и сам субъект, а не только то, к чему он относится как к объекту. Здесь субъект выступает как внутреннее условие раскрытия объекта. Это положение теории познания применимо, на наш взгляд, и к сфере управленческой деятель­ности в области экономики и ее статистического анализа». Раскрывая такой тезис, например, профессор В.П. Петров продолжает: «Вряд ли можно серьезно утверждать, ибо это далеко от здравомыслия, будто «власть, вместо того чтобы бороться с бедностью, борется со статистикой. Путем подтасовок она пытается со­здать иллюзию улучшения жизни. Но вот только мучает вопрос, кому нужно эти игры с цифрами, эта показуха в лучших традициях советских времен? Самой власти или народу? Скорее власти, которая, как страус, пытается спрятать голову в песок от страха нерешаемых проблем. Ведь народ эта статистика и не интересует. Он судит о жизни и своем благо­состоянии не по данным Госкомстата, а по содержимому кошельков и цифр на ценниках в магазинах»¹.

Однако для того, чтобы системы отражения влияли на жизнеобеспечение, на поведение, организм власти должен прийти в соприкосновение с внешней средой, осваиваемой посред­ством данных систем. Развитие систем отражения зависит от того, как идет процесс общения региональных органов власти со всей федеральной средой, как достигаются практические цели Федерации.

Передача и восприятие информации от одних органов управления к другим лежат в основе их нормореализационной деятельности. Во всех этих случаях, говоря об информации, имеется в виду ее качественный аспект. Как известно из общей теории организации, возможность оценки количества информации связывается с пропускной способностью канала. Для государственной власти основное значение приобретает качественная оценка информации. Подобно тому как отсутствие в законодательстве России качественных характеристик нормореализационного процесса служило препятствием для понимания единства разных видов правоот­ношений, так и познание качественных характеристик правовой информации станет возможным после изучения количественных аспектов информации. Говоря об обмене новой информацией между органами власти в процессе реализации решений, об определенном соответствии между сигналами из внешней среды и способно­стью органов управления к их восприятию, необходимо опираться на представ­ления о качественном состоянии информации. Качество региональной информа­ции небезотносительно к воспринимающей ее федеральной системе нормореализации.

Правовое отношение к этой проблеме имеет информационная модель, в которой ценность или качество новой информации, воспринимаемой органом власти, зависит от того, насколько он подготовлен к восприятию данной информации. Эта модель отражает конструктивные особенности нормореализационных систем, обеспечивающих вполне определенные формы деятельности. Именно наличие модели внешнего и внутреннего взаимодействия является главным условием со­здания управленческих устройств, способных к решению управленчес­ких задач.

Проблема нормореализации в субъектах Федерации многоаспек­тна. Налицо и позитивные, и негативные стороны следующих тенденций: а) изменения в содержательной (материальной) стороне решений; б) изменения в организационно-процессуальной стороне принятия и выполнения решений; в) изменения функциональной направленности механизма реализации.

Структура нормотворческого процесса, урегулированная правом, сводится к следующим моментам: управляющее устройство посылает управляемому информацию, которая называется управляющей, и переводит управляемое устройство в заданное состояние. Такой процесс называется управлением в узком смысле слова. В нем содержится лишь одна сторона обмена информацией между управляемым и управляющим устройствами. Другая сторона заключается в том, что самоуправ­ляемое устройство посылает в управляющее устройство информацию о своем состоянии. Эта информация называется осведомительной, или контролирующей, так как на ее основе управляющее устройство вырабатывает управляющую инфор­мацию для посылки в самоуправляемое устройство.

В нашем государстве при наличии трех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также самостоятельного местного самоуправления в соответствии со ст. 80 Конституции Пре­зидент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправ­лением, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Правительство (администрация) как и законода­тельный орган субъекта Федерации реализуют волю Президента в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти региона.

Положения Конституции Российской Федерации свидетельствуют, что Президент Российской Федерации занимает самостоятельное и главенствую­щее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих госу­дарственную власть. Поэтому именно его особым правовым статусом опре­деляется роль и место контроля правовых актов Президента в жизнедеятель­ность субъекта РФ, необходимость выделения их в отдельную важнейшую составляющую контроля в целом.

Основной правовой формой реализации полномочий Президента Рос­сийской Федерации являются его правовые акты – указы и распоряжения. Полномочие по изданию этих актов установлено ч. I ст. 90 Конституции Рос­сийской Федерации. Указы и распоряжения Президента – это две конститу­ционные правовые формы, в которые Президент может облекать свои пред­писания. Установлено, что указами Президента Российской Федерации оформляются его решения, носящие нормативный характер, т. е. содержащие правовые нормы – предписания, рассчитанные на постоянное или многократ­ное действие, а также решения о назначении на должность и освобождение от должности руководителей центральных органов и иных структур федераль­ной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами Российской Федерации, присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, помиловании.

Решения Прези­дента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации при­нимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента Российской Фе­дерации не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. По юридическим свойствам правовые акты Президента Российской Фе­дерации можно разделить на нормативные и индивидуальные. К индивиду­альным относятся акты, которые касаются конкретных отношений либо оп­ределенных лиц, прежде всего акты Президента, издаваемые по кадровым во­просам и по вопросам гражданства, помилования и т. п. Как следует из опре­делений, нормативными могут быть только указы, в то время как к индивиду­альным могут быть отнесены и указы, и распоряжения.

Указы Президента можно также делить на нормативные и правоприме­нительные. В зависимости от обстоятельств можно различать обычные и чрезвычайные указы, а по характеру реализуемых полномочий и процедуре издания – принимаемые самостоятельно, после согласования с Федеральным Собранием Российской Федерации, другими органами.

В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации изда­ваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить Кон­ституции и федеральным законам. Это требование Конституции определяет подзаконность правотворческой деятельности Президента Российской Феде­рации. Однако конституционная формулировка данного требования и отсут­ствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом, позволяют толковать правотворческую деятельность Президента достаточно широко. При отсутствии законодательного регулирования по то­му или иному вопросу Президент России может, не нарушая требования ч. 3 ст. 90 Конституции, опережающе издать нормативный указ по этому вопросу, что, в связи с незавершенностью разработки законодательной базы Российской Федерации, зачастую и происходит на практике. Однако издание такого указа не является препятствием для принятия Федеральным Собранием зако­на по этому же вопросу, при этом содержание закона не может быть ограничено содержанием соответствующего указа Президента.

Нормативные акты Президента имеют особое значение для функциони­рования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Наряду с Конституцией и федеральными законами, нормативные акты Пре­зидента являются правовой базой издания Правительством Российской Феде­рации его актов (ч. 1 ст. 115), издания правовых актов органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного ^: самоуправления.

Правовые акты Президента Российской Федерации представляют собой особую форму управляюще-регулирующего воздействия, их можно рассмат­ривать как особый, специфический способ реализации функций государст­венного управления.

Деление правовых актов Президента Российской Федерации на норма­тивные и индивидуальные имеет существенное значение для правильного по­нимания их сущности. Нормы права, устанавливаемые нормативными указа­ми Президента, обладают всеми чертами, присущими любым нормам права и являются санкционированными государством обязательными правилами об­щего характера. Их главная особенность – подзаконность, т. е. они не могут вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федераль­ными законами Российской Федерации. Нормативные указы Президента, как отмечалось выше, наряду с Конституцией и федеральными законами являют­ся базой для издания постановлений и распоряжений Правительства Россий­ской Федерации, ведомственных актов, а также актов органов государствен­ной власти субъектов Федерации.

Особую роль в государственном управлении играют правопримени­тельные акты Президента Российской Федерации, которые являются регуля­тором в практическом осуществлении управленческой деятельности. Содер­жащиеся в них конкретные поручения тем или иным органам-исполнителям являются прямой формой управляющего воздействия и обеспечивают прак­тическую реализацию основных полномочий Президента России. Они также обеспечивают возможность оперативной корректировки протекающих в раз­личных сферах общественно-государственной жизни процессов, предостав­ляют возможность недопущения развития нежелательных, и наоборот спо­собствуют усилению положительных тенденций в развитии государства и общества. Важнейшей особенностью содержащихся в правовых актах Прези­дента России поручений, является довольно широкий круг адресатов (кото­рые по сути являются объектами управляюще-регулирующего воздействия), что вытекает из закрепленных в Конституции Российской Федерации полно­мочий Президента. Ими являются, прежде всего, различные структуры Ад­министрации Президента, Правительство Российской Федерации, федераль­ные министерства и ведомства.

Значительное число поручений адресуется также органам исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает анализ исполнения президентских поручений в прави­тельстве того или иного субъекта Федерации, по своему содержанию поручения, со­держащиеся в указах и распоряжениях Президента, обычно содержат кон­кретные предписания о выполнении тех или иных действий. Чаще всего ре­комендуются:

– разработка определенных правовых норм и нормативных докумен­тов;

– принятие решений по обеспечению деятельности тех или иных го­сударственных структур;

– принятие мер, обеспечивающих создание благоприятных условий деятельности;

– выделение финансовых и материальных ресурсов;

– рассмотрение и решение определенного вопроса.

Содержащиеся в указах и распоряжениях Президента Российской Фе­дерации поручения могут предписывать совершение как одноразовых дейст­вий, так и многократно повторяющихся. Обычно поручения первого типа со­держат фиксированный срок исполнения, а поручения второго типа – либо действуют в течение определенного промежутка времени, либо являются бес­срочными.

Рассмотренные особенности правовых актов Президента Российской Федерации подчеркивают их особое место в системе оперативных регулято­ров как собственно управленческой деятельности государственных органов Российской Федерации, так и протекающих в Российском государстве обще­ственно-политических и социально-экономических процессов. Эта роль пра­вовых актов главы государства особенно важна в настоящее время, в период построения принципиально нового для России типа государственного управ­ления

Выше обозначенные особенности поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, определяют необходи­мость организации особого контроля за их исполнением, что подразумевает разработку специфических форм и методов осуществления контрольной деятельности.

Важную методологическую роль в работе по совершенствованию орга­низации исполнения и контроля за выполнением прямых поручений Президента Российской. Федерации, а также поручений, содержащихся в правовых актах главы государства, в органах исполнительной власти сыграли разрабо­танные в Администрации Президента и направленные руководителям феде­ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации «Рекомендации по совершенствованию по­рядка организации контроля за исполнением указов, распоряжений и поруче­ний Президента Российской Федерации в органах исполнительной власти Российской Федерации».

В соответствии с Рекомендациями руководителям органов исполни­тельной власти предлагается рассматривать поступившие в их адрес указы, распоряжения и поручения Президента Российской Федерации безотлага­тельно. Определяется, что контролю подлежат все без исключения указы, распоряжения и поручения Президента Российской Федерации, в которых со­держатся вопросы, относящиеся к компетенции соответствующего органа ис­полнительной власти. В Рекомендациях, кроме того, даются разъяснения о порядке исчисления сроков исполнения поручений, о порядке предоставления информации об их исполнении, а также об особенностях исполнения поруче­ний несколькими исполнителями.

Так, например, в том случае, если в поручении Президента определен промежуток времени, в течение которого оно должно быть исполнено (на­пример, присутствует формулировка «в течение одного месяца разрабо­тать...»), определяется, что срок исполнения таких поручений исчисляется в календарных днях с даты его подписания. В том случае, если срок исполне­ния поручения непосредственно в тексте не определен, то он устанавливается в один месяц и исчисляется с даты их поступления в органы исполнительной власти. Кроме того, устанавливается, что если по объективным причинам возникает необходимость продления срока исполнения поручения, руководи­тели соответствующих органов исполнительной власти не позднее, чем за 3 дня до истечения установленного срока, должны представить на имя Президента Российской Федерации мотивированную просьбу по этому вопросу и предложение о новом сроке.

Рекомендациями определено, что ответственность за исполнение в ус­тановленные сроки поручения, содержащегося в указе или распоряжении Президента Российской Федерации, адресованном одновременно нескольким органам исполнительной власти или должностным лицам, несут все исполни­тели, перечисленные в документе. В то же время ответственность за своевре­менную подготовку и представление доклада об исполнении поручения в данном случае возлагается на руководителя органа или должностное лицо, указанное в поручении первым.

В соответствии с Рекомендациями, по каждому поручению, в котором содержатся вопросы, относящиеся к компетенции соответствующего органа, на имя Президента Российской Федерации должен представляться доклад об исполнении за подписью руководителя органа исполнительной власти, либо должностного лица, которому давалось поручение. В докладе должны быть отражены конкретные результаты работы по исполнению содержащихся в правовом акте Президента России поручений, а также внесены предложения о снятии с контроля исполненных поручений. Могут также вноситься и другие предложения и замечания.

На базе данных Рекомендаций, в целях повышения эффективности и оперативности работы с правовыми актами Президента Российской Федера­ции и федеральных органов государственной власти, исходя их принципа единой системы исполнительной власти в Российской Федерации губернатор (глава администрации) принимает конкретные акты о совершенствовании ра­боты с федеральным законодательством, утверждает Порядок работы с пра­вовыми актами федеральных органов государственной власти в Правительст­ве субъекта РФ.

Такой Порядок устанавливает основные операции технологического процесса осуществления контроля за исполнением поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлени­ях и распоряжениях Правительства, постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Координация этой работы возложена на отдельную структуру внутри администрации области. В ходе ее деятельности выполняются следующие операции:

– проводится экспертно-правовой анализ нормативно-правового акта, выясняются содержащиеся в нем поручения и рекомендации, принимается решение о необходимости постановки их на контроль;

– определяются подконтрольные объекты – ответственный исполни­тель и соисполнители поручений, а также сроки исполнения;

– готовится проект резолюции Главы администрации субъекта РФ, определяющий основные направления исполнения правового акта;

– после подписания резолюции документы передаются в соответст­вующие секретариаты заместителей Главы администрации субъекта РФ и структурные подразделения и органы администрации, где непосредственно определяются субъекты контрольной деятельности – конкретные специали­сты, на которых возлагается обязанность осуществления непосредственного контроля за исполнением поручения или рекомендаций;

– проводится кодификация правового акта и содержащихся в нем поручений, заведение их в справочно-контрольную картотеку.

Все выше перечисленные операции можно отнести к организационно-подготовительной стадии.

По истечении контрольных сроков, установленных Губернатором субъ­екта Федерации для выполнения соответствующего поручения, начинается следую­щий этап технологического процесса, который предусматривает:

– анализ представленных ответственным исполнителем и соисполни­телями поручений информации о ходе или итогах выполнения поручения;

– сопоставление результатов фактического исполнения с намеченны­ми целями и оценка допущенных отклонений;

– анализ причин допущенных отклонений;

– введение в контрольную карточку данных о ходе или итогах выпол­нения поручений.

Как показывает практика не все руководители, на которых возлагалась ответственность за выполнение тех или иных поручений, проявляли должную дисциплину, чтобы своевременно и в полном объеме исполнить требования, содержащиеся в нормативно-правовых актах.

При неисполнении или неполном и несвоевременном исполнении нор­мативных актов федеральных органов власти государственно-правовое управление доводит соответствующую информацию до сведения Губернатора с предложениями о необходимых мерах реагирования, что, в свою очередь, не исключает обязанностей указанных должностных лиц по продолжению рабо­ты в плане исполнения поручений или рекомендаций.

Контроль исполнения законов и иных нормативных актов, принятых органом законодательной власти области обеспечивают осуществление об­щих для области задач социально-экономического развития, исполнение на местах законов Российской Федерации, актов, принятых Президентом и Пра­вительством Российской Федерации, связь между органами государственной власти и управления Российской Федерации и органами местного самоуправ­ления, привлечение населения, общественных объединений к управлению субъектов РФ.

Решения представительного органа власти и акты админист­рации субъекта Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории области органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, обществен­ными объединениями и гражданами, а законодательный орган и администра­ция края вправе в установленном порядке вносить представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц за невыполнение ими указанных выше нормативных актов.

Естественно, что в этой связи встают прежде всего вопросы организа­ции контроля.

Для обеспечения взаимодействия представительного и исполнительно­го органов государственной власти области в законотворческом процессе действует акт о совершенствовании работы с областными законами и иными нормативными правовыми актами. Утвержденный порядок работы с норма­тивными правовыми актами призван обеспечить повышение эффективности, качества и оперативности в законодательной работе и направлен на реализа­цию статей 10, 72, 73, и 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии в принятыми документами координация этой работы возложена также на отдельной структурное образование в аппарате Губерна­тора. В функции этого органа управления входит экспертно-правовой анализ поступающих из законодательного органа нормативных актов, определение порядка работы с соответствующим законом, формы его исполнения, кон­троль за прохождением документов в структурных подразделениях и органах администрации области и своевременным исполнением резолюции Губерна­тора.

Персональная ответственность за своевременное и качественное испол­нение законов возлагается, как правило, на заместителей Председателя пра­вительства и руководителей структурных подразделений субъектов РФ.

Аналогичным образом регулируются также взаимоотношения на уров­не субъекта Российской Федерации, двух ветвей государственной власти: представительной и исполнительной на стадии законотворческого процесса.

Новое информационное содержание решений не будет раскрыто в полной мере, если не исследованы основные черты принципа обратной связи в нормореализационном процессе субъектов Федерации¹. Дело в том, что система, переменные которой влияют друг на друга посредством одной или нескольких замкнутых цепей, об­ладает обратной связью – механизмом учета разницы между целью действия и его результатом, свойством, позволяющим регулировать выполнение правовых актов.

Региональная система управления имеет сложную сеть обратных связей, в которой обычно одни звенья управления субъектов входят в другие, воздейству­ющие на управляемую переменную. Попытки представить субъектную систему в виде системы «вход-выход» может привести к модели, которая будет справедлива лишь в весьма узком диапазоне условий. Промежуточное звено между входом и выходом составляет «черный ящик», включающий в себя сложную сеть обратных связей. Любой реальный процесс слагается из множества связей, которые могут сходиться и расходиться или идти параллельно друг другу, содержать сеть поло­жительных и отрицательных обратных связей. Иначе говоря, действительный процесс управления в субъекте Федерации выступает как поток, состоящий из многих сложно переплетающихся замкнутых контуров.

Благодаря региональному управлению, нормореализационная система способ­на осуществлять целесообразное взаимодействие с правовым и экономическим пространством Федерации, координировать и субординировать отношения соб­ственных объектов, направлять их движение, равно как и собственное движение, к заранее запрограммированной цели. В результате региональная система способ­на сохранять целесообразность и свою качественную определенность. Проблема управления связана с процессами, направленными на достижение эффективных, оптимальных способов поведения систем. Тем самым в теоретические концепции государственного и муниципального управления включается понятие информационно-правовой цели и эффективности действий, направленных на ее осуществле­ние.

Такие понятия как «адаптация», «эволюция», «целенаправленность» и другие, выражают целевой подход к информационной системе. Связывая, таким образом, цель с заданными параметрами, важно осознать следующее: целенаправленный нормотворческий процесс в современной его трактовке отнюдь не соответствует цели права в традиционном понимании, что приводит к необходимости изучения специфики информационно-правотворческих процессов в экономической сфере.

Понятие информационного обеспечения решений по содержанию и структуре является многоаспектным, комплексным, охватывающим совокупность информа­ционных потоков, средств, массивов внутри органов, между ними и объектами внешней информационной среды. Содержание данной категории включает также управленческо-организационную деятельность на основе идеологии здравомыслия и человечности этих органов, направленную на сбор и анализ информации с целью преобразования ее в удобные формы для разработ­ки и принятия новых управленческих решений и придания новых качественных харак­теристик информационному механизму правореализации.

Информационно-правовое обеспечение решений органов управления облада­ет целостной структурой (субъект-объект; информационные связи между ними; информационный массив данных; правовой механизм, приводящий в движение эту систему). В зависимости от правового статуса субъектов на различных стадиях процесса информации между ними возникают самые различные отношения. Причем, эти отношения касаются всех сфер жизнедеятельности населения¹. Можно выде­лить ряд элементов структуры и содержания информационных правоотношений процесса информации. Во-первых, права на информационные технологии нормореализации и их элементы. Во-вторых, ограничение прав собственности на инфор­мацию, на доступ и распространение информации; личных прав в связи с защитой государственной тайны, на личную тайну по условиям правоохранительной деятельности; на деятельность в области информационного обслуживания. В-третьих, обязанности: по формированию информационных ресурсов, по обеспечению информационными ресурсами; по созданию условий развития информатизации, прав юридических и физических лиц, государства; по использованию информации в соответствии с законодательством. В-четвертых, ответственность: за нарушение прав и свобод граждан, прав юридических лиц; за создание недоброкачественной продукции информатизации; за нарушение обязательств в отношении субъектов по поводу информации и продуктов информатизации.

Классификация информационных ресурсов по видам позволяет создать наи­более полные системы экономико-правовых документов в области информации и информатизации. Выделение отдельных видов информации и акцентирование на них внимания осуществляется, в частности, в процессе разработки нормативных актов субъекта РФ, касающихся определенных видов материальных ресурсов. В настоящее время в нормативном порядке идентифицированы следующие виды информации, это – правовая, статистическая, научно-техническая, экологичес­кая, экономическая, политическая, финансовая и персональная.

В связи с этим возникает проблема улучшения деятельности в качестве мони­торинга структур, интегрирующих функции по созданию, обеспечению, функциони­рованию и развитию территориальной инфраструктуры. Проблема заключается в том, что многие пользователи компьютеров в органах местного самоуправления, имея полную информацию о своей узкой сфере деятельности, постоянно испытывают дефицит в «чужих» данных. Поэтому разработанные в ряде регионов, городов и районов локаль­ные информационные системы разрастаются до таких объемов, когда их ведение затруднено. При этом они используют случайные и недостоверные источники инфор­мации о ходе выполнения государственных решений.

Наиболее сложными представляются разработка рыночной, инвестиционной схемы коммерческой поддержки внедрения территориальной информационной системы на компенсационной основе.

Принятие конституций республик, уставов краев и областей направлено на обеспечение регионов надежными прогнозами и обоснованными рекомендациями относительно выработки и осуществления экономико-управленческих решений. Это представляет собой одну из неотложных задач юридической науки.

Реализм прогностической функции решений органов государственной власти субъектов РФ предполагает отход от забюрократизированных, нереализованных планов-прогнозов эпохи тоталитаризма к жизненным интересам регионов, отра­женным в модели рыночного развития народного хозяйства республик, краев, областей и автономных образований.

Прогнозирование ожидаемого аспекта государственного решения связано прежде всего с оценкой того арсенала средств, которые выбраны для достижения наме­ченной цели, т. е. с прогностической моделью реализации решения, се оптималь­ным действием.

Под экономико-управленческой моделью решений понимается упрощенное выражение хозяйственно-реализационных процессов, которое тем не менее может в общем правильно отразить существенные черты экономической действительно­сти. Характерной чертой нормореализационных моделей является то, что они представляют явления и процессы в количественных выражениях и охватывают определенные периоды времени¹.

Однако ни в коем случае нельзя различными моделями подменять научную теорию эффективности экономико-управленческих процессов. Модели отражают количественные зависимости, тогда как научная теория раскрывает качественные, причинные отношения и взаимосвязи. Подменяя научную теорию различными «моделями», легко вместо строго однозначной сущности взаимодействия власти и управления поставить многообразие функциональных форм, в которых эта сущ­ность в зависимости от конкретно-исторических обстоятельств проявляется. Более того, легко и вовсе не существенные, а порой и инородные черты генерализовать и выдать за нечто основополагающее, фундаментальное.

Процесс конвергенции в прямом своем смысле не может быть оторван от реализации жизненных решений регионов.

Понятие «жизненные интересы регионов» не случайно включено в теорию эффективности экономико-управленческих решений, поскольку связано с опере­жающим отражением человеком, социальными группами и всем населением ре­гионов условий их жизнедеятельности. В этой теории данное понятие взаимодей­ствует с такими понятиями, как «цели» («жизненные цели») и «прогнозы» («про­гностические ожидания»), «планы действий» и «жизненные перспективы», «воз­можности и средства жизненного самоопределения региона», «программа» и т. д.

Необходимость исследования жизненно необходимых решений, отражающих послекризисные рыночные отношения в регионах, определяется тем, что они представляют собой форму активного выражения человеком объективной действительности и потому высту­пают в качестве одной из детерминант поведения человека и всего народа. Поскольку же указанная активность реализуется не только в планах, программах экономического и социально-экономического развития, по, главным образом, в действиях, достижениях целей и прогнозов, то определение перспективности принимаемых решений выдвигается в число основных функций региональных органов власти.

Прогностическая модель организации развития каждого региона отражает потребности территории в учете ресурсов, прогнозе развития народнохозяйствен­ных сфер, коллективов и кадров в регионе, управления нормореализационным процессом в целом.

Обеспечение планомерного развития рынка входит в рыночно-прогностическую функцию решений властных структур регионов, благодаря чему определяется новый, более высокий научный уровень ее осуществления в современных усло­виях.

Среди форм осуществления рыночно-прогностической функции решений сравнительно недавно появились: разработка и применение планов-прогнозов, концепций социально-экономического развития регионов, программ перехода к социально ориентированному рыночному хозяйству, системы государственного территориального регулирования. Наконец, в формах реализации этой функции все теснее сочетаются координация научно-технических, проектных и программно-целевых работ, контроль за их выполнением на региональном уровне. Разуме­ется, деятельность по совершенствованию управленческих решений не ограничи­вается рамками планирования.

Субъекты Федерации изыскивают новые формы и методы использования возможно­стей государства. Одной из таких форм и стало государственное программирова­ние, с помощью которого шире и более эффективно реализуется государственный кредитно-финансовый механизм. Конечно, развитие государственного програм­мирования не происходит гладко, оно связано с усилением различных коллизий и противоречий. Однако в целом экономическое программирование является одной из форм государственного регулирования народного хозяйства.

Государственно-экономические программы регионов часто называют индика­тивными, т. е. рекомендательными, не имеющими обязательной для предприятий силы. Обычно эти программы составляются на уровне региона и не доводятся до конкретных производителей. С помощью этих программ создается лишь общая, организационно не связанная с их конкретным производством система государ­ственных финансовых привилегий (кредитных, налоговых, инвестиционных), которая вызывает у предпринимателей определенную заинтересованность и одно­временно обостряет между ними конкурентную борьбу за право пользоваться этими привилегиями. Если предприниматель не выдерживает борьбы или считает, что решения программы не соответствуют его интересам, то он отказывается им следовать.

Региональные организации по программированию не осуществляют админи­стративного контроля за выполнением государственных программ частными фир­мами. В конечном счете смысл программирования сводится к примерной оценке общих тенденций развития национальной экономики и попыткам с помощью государственно-финансовых решений ускорить рост определенных отраслей про­изводства (электроника, нефтехимия, машиностроение и другие).

Так, идеология Федеральной программы поддержки малого предприниматель­ства в России базируется на том, что успешное развитие малого бизнеса возможно лишь при наличии благоприятных экономических, политических и других усло­вий. Малый бизнес должен стать основной базой формирования рациональной структуры местного хозяйства и его финансирова­ния на основе учета особенностей развития данного региона. В свою очередь, региональные органы управления призваны определять направления поддержки малого предпринимательства, содействующего решению многих важнейших на­роднохозяйственных решений (о трудоустройстве демобилизуемых военнослужа­щих, молодежи, инвалидов, улучшении экологической обстановки и др.). Не случайно, что развитие в России предпринимательства требует совершенствования всей системы правового регулирования экономических отношений, включая граж­данские правоотношения, законодательные акты об акционерных обществах, ценных бумагах, биржах, собственности. Для сегодняшнего дня характерна постановка вопроса о развитии сети малых предприятий и их технического оснащения в зависимости от крупных производственно-хозяйственных комплексов, по отношению к кото­рым малые предприятия выступали бы в качестве поставщиков комплектующих элементов готовой продукции.

Иное дело – программы-решения общегосударственных задач. В Российской Федерации был создан Центр президентских программ Администрации Президента РФ, который обеспечивает формирование и реализацию программ в пределах своих полномочий¹.

Перенесение вопроса о рациональности функций управления в сферу непос­редственной работы по осуществлению решений имеет значение для усиления ответственности аппарата управления за создание условий для жизнедеятельности регионов.

Опыт использования долговременных экономических решений-программ выдвигает перед наукой вопрос о соотношении рыночного программирования с региональным планированием и прогнозированием. Планирование – одна из важнейших форм реализации рыночно-прогностической функции государства, которая тесно связана с другой формой воздействия – прогнозированием. И планирование, и прогнозирование являются методами такого управления, посред­ством которого регулируется деятельность товаропроизводителей. Неизбежность правового регулирования рыночно-прогностических отношений вызывается са­мим государством, директивным характером его решений.

Стремясь предвидеть развитие этих процессов, региональные органы управ­ления нередко используют в качестве «рабочей методики» метод аналогии, т. е. сопоставление прогнозируемого процесса с чем-то похожим на те процессы, которые уже происходили в прошлом. Однако, метод аналогии в прогнозировании на этапе перехода к социально-ориентированному рыночному хозяйству имеет весьма ограниченное значение и потому используется также методика экстраполяции (мысленного продолжения в будущее линии развития научного моделиро­вания), т. е. отображения процесса реализации государственных решений в раз­личных моделях и на их основе расчет возможных тенденций их реализации.

Активная система нормореализационных отношений экономики и управления включает динамическую структуру ответственности за обеспечение единства эко­номического пространства субъектов Федерации, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции. Такая структура представ­ляет собой единство элементов функционирования и развития ответственности за ускорение реализации социально ориентированной рыночной политики. Динами­ческая структура этой ответственности должна, во-первых, раскрывать диалектику развития ответственности во времени, а во-вторых, отражать это явление не только в качестве непосредственной ответственности самого, например, органа перед работниками, но и в качестве ответственного отношения работников перед госор­ганами. Реальная структура ответственности включает конкретную ответствен­ность каждого звена государственного регулирования экономики за состояние выполнения принятых решений. Если статическая структура раскрывает взаимо­связи разновидностей, видов и типов ответственности, т. е. связь между ее частями «по горизонтали», то динамическая структура характеризует эту связь «по верти­кали», т. е. раскрывает ступени, фазы ее осложнения во времени, взаимодействие и взаимопроникновение этапов развития.

И все же существующие исследования ответственности не конкретизируют определенным образом виды и типы, т. е. предметные, более емкие понятия, относящиеся к экономико-управленческой ответственности. Логическая необхо­димость ведет отсюда к понятию о способе связи между частями, образующими ответственность.

Своевременная и четкая реакция на недолжное поведение, принуждение, применяемое к субъектам экономико-управленческих отношений, порой носит проблематичный характер. В одних случаях экономико-управленческая направ­ленность связи «правило – фактическое поведение – ответственность» четко определена. В других случаях экономический аспект такой связи виден менее, он больше походит на гражданско-правовой аспект. Но внимательный анализ нару­шений хозяйственно-управленческого порядка, установленного государством, его органами, выявляет виновность субъекта, причем экономического характера. Это нарушение проявляется либо в неприменении нормы, либо в недолжном приме­нении таковой, либо в прямом нарушении решения.

Речь идет не столько о нарушении законности, сколько о неправильной оценке руководителем ситуации, своем роли, ошибочного и нецелесообразного поведения или принятия государственного решения. Необходимость применения мер ответственности в этом случае подсказывает не нормативный акт, а жизнь, положение дел в экономике страны. Главные критерии в этом деле имеют зна­чение не только экономико-управленческое, но и нормореализационное содержа­ние, ибо затрагивают интересы государства.

Исключительно необходимой представляется ответственность в случае, если личные действия руководителя не совпадают с интересами государства. Например, руководитель не обеспечивает сохранность государственной собственности или, закупив импортное оборудование, годами его не использует, а построив завод, не знает, как его загрузить, обеспечить рабочими. Вряд ли тут допустима снисходи­тельность. В таких случаях государственная требовательность должна возыметь действие. Здесь экономический ущерб невосполним, ибо потеряно общественное время, общественный труд, а следовательно, нанесен ущерб росту благосостояния людей, задержан, в конечном итоге, социальный прогресс. Этого не случилось бы, если руководители от малого до большого ранга были бы реальными хозяевами производства, а не искали обходных путей по отношению к праву, политике, государству (корректировка производственной программы в сторону снижения, получение незаконных дотаций, незаработанных премий и доплат, репутация мнимой славы и т. д.).

При недобросовестном отношении к хозяйствованию самые идеальные пока­затели не смогут принести желаемых результатов. Хозяйственные руководители, ставшие на путь различных стоимостных манипуляций – завышение оптовых цен и приписки (эти действия искажают истинное положение в экономике, позволяют присваивать незаработанное) должны лишаться доверия государства и трудящихся. И чем скорее государственные организации, трудовые коллективы освободят рынок от таких манипуляторов, тем здоровее станет хозяйственная атмосфера в товарно-рыночных отношениях.

Авторитет государственных решений и организаторская работа органов государ­ства по реализации этих решений обеспечиваются главным образом посредством здравомыслия, человечности, сознательного применения субъектами управленческих отношений мер профилактического характера. Большинство субъектов этих отношений правильно понимает свое назначение и ведет активную работу по выполнению народнохозяй­ственных программ. Меры принуждения применяются сравнительно редко и, несмот­ря на их исключительный характер, более или менее действенны, а потому следует полнее использовать их в комплексе с профилактическими средствами. В частности, следовало бы установить, какую именно ответственность перед органами региональ­ного управления и в каком порядке несут органы управления за упущения в своей деятельности, например, за нарушение равенства видов и форм собственности, и обеспечить реальную возможность осуществления хозяйственной самостоятельности первичных звеньев экономики. Эти и многие другие вопросы могут быть решены в законах о едином экономическом пространстве России, о свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, о поддержке конкуренции, о свободе экономи­ческой деятельности.

В современных условиях особенно большое значение приобретает соблюдение законности в хозяйствовании, положение, при котором нарушение закон­ности было бы и материально, и морально невыгодным. А это усиливает неотвра­тимость ответственности при любом (виновном) нарушении принятых решений; усиление действенности управленческой ответственности и, в частности, экономических санкций, которые должны значительно превышать те имуще­ственные выгоды, которые преследуются нарушением принятых норм; согласован­ность и взаимосвязанность норм о материальном и моральном поощрении и ответ­ственности, с тем, чтобы они не противоречили друг другу и действовали в едином направлении – обеспечении законности и правового порядка.

Для усиления неотвратимости ответственности за решения, принятые в эко­номической сфере, ее псрсонализации следует дополнить решения, регулирующие эти сферы, указанием на то, что во всех случаях ответственности органа по тем или иным основаниям к мерам ответственности должны привлекаться соответствую­щие должностные лица. Только через органическое сочетание ответственности органов и их должностных лиц может успешно идти развитие законодательства об ответственности за решения, регулирующие экономические отношения. Усиление ответственности в этом случае никоим образом не означает расширения практики диктаторского принуждения. Речь идет об усилении государственной требователь­ности в правореализационном процессе, укреплении нормативных основ организован­ности, дисциплины и ответственности за осуществление принятых решений. В этом видится одно из ведущих направлений в развитии регионоведения.

Показ степени влияния реформы государственного управления на состояние местного самоуправления должен с большей полнотой охватывать широкий круг вопросов. Прежде всего надо отметить характер исходного со­стояния общества, достигнутую степень вызревания внутрен­них противо­речий и оценку последствий кризисности ситуации. Далее следует проанализировать направление движения, характер воз­можного нового состояния местного самоуправления, соотношение и взаи­модействие социальных сил, заинтересо­ванных в переходе к эффективному самоуправлению. Затем правомерным является раскрытие стратегической программы перехода, последовательности действий и возможных вариантов продвижения к новой организации аппарата местного самоуправления как основной части государственного аппарата¹.

Анализ социальной эффективности экономических затрат на реформу государственного управления должен выявить особое и качественно иное, чем законодательное со­стояние аппарата системы местного самоуправления, сопровождающееся нестабиль­ностью и кризисными явлениями, от­личающееся слабой управляемостью, снижением эффективности со­циального регулирования, постоянным возник­новением стихийных компаний по упорядочению общих принципов организации местного самоуправления. Модернизация позволяет приводить все му­ниципальные институты в состояние, соответствующее изменившимся усло­виям, когда эффективность экономических затрат на реформирование должна измеряться не только принципами, но и всей организацией местного самоуправления. Надо показать органичную связь между реформой и модернизацией не только в системе мест­ного самоуправления, но и во всем государственном аппарате².

Ведь в той или иной степени реформа госаппарата содержит в себе определенный эле­мент модернизации, его первичного звена – аппарата местного самоуправления. Любые позитивные акты модернизации жизни местных сообществ, их управленческих структур способствуют реализации управления в целом. При выявлении социальной эффективности экономических затрат на реформу госаппарата надо учитывать, что кроме общих подходов существуют и глубокие отличия между теорети­ческим обоснованием и практикой муниципальных модернизаций в развитых странах Запада и в России. В первом случае мо­дернизация являлась резуль­татом преимущественно внутренних противоречий, возникших на собствен­ной базе, формирование которой можно проследить во времени и во взаимосвязи с государственным аппаратом.

В России же модернизация местного самоуправления проходила под сильным влиянием опыта других стран, которые предлагают свои образцы институтов и моделей социального поведения населения. Но сами российские госструктуры продолжают «цепляться» за формулировку: «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Категории «реформа», «модернизация» отражают комплексный процесс социального ре­формирования, сущность которого заключается в приведении власти на местах в целом и в отдельных, ее составляющих, звеньях в состояние, соответствую­щее не только муниципальному уровню развитых в экономическом и социальном отно­шении стран. Не менее важна модернизация госаппарта, которая проводится в этих странах. Критерии оценки эффективности этого процесса различны, один из важнейших – степень социальной эффективности экономических затрат на реформу, в том числе управленческого аппарата.

Детализация этого подхода позволяет выделить общие черты модернизации аппарата местного самоуправления и госаппарата в целом, а также неинституциализированных форм социального поведения альтернативных структур в управлении.

Одним из недостатков, сдерживающих социальную эффективность затрат на реформирование самоуправленческих структур, является его целевая неопределенность на отдельных жизненно важных на­правлениях, в частности, на таком, как качество местной жизни, его совокупный показатель – достиже­ние целевой установки, результативность своего функционирования прежде всего по экономическим, социальным и служебно-управленческим критериям. Обеспечение макси­мальной прибыльности муниципальных фирм и корпораций, интересов мест­ного рынка и ка­питала определяют, в конечном счете, направленность и по­лучае­мый эффект от всех функций аппарата местного самоуправления. При изме­ре­нии эффективности последних количеством заседаний, обсужде­ний и приня­тых решений, проверок, обработанных документов и т. д. упускаются опти­мальность, рациональность построения системы, полезность и способы ее деятельности.

К числу показателей также относятся: взаимосвязанные норма­тивные показатели для всех звеньев аппарата местного самоуправ­ления; степень восприятия и переработки объектом всех видов информации – поступающих решений, указаний, рекомендаций; оценка факторов человечности и времени; сопоставление издержек самоуправ­ления с получаемыми результатами.

Повышение сознательности и заинтересованности населения в делах местного самоуправления, преодоление пассивности, бе­зучастного отноше­ния к жизни своего населенного пункта отра­жают общие трудности развития механизма местного само­управления. Наиболее полно данная трудность проявляется в фактах субъективизма (вопреки здравомыслию), в недооценке социально-защитной функции местного само­управления, научному обоснованию которой уделяется незначительное вни­мание. Она как бы сливает воедино организационно-массовую и социальную работу, направленную на обеспечение обществом защиты населения, вклю­чая воспитательный, разъясни­тельный, стимулирующий и психологический аспекты деятельности. В числе наиболее актуальных должны рассматриваться формы осуществления соци­ально-защитной функции: массовые движения, инициативы в защиту прав гражда­нина, общественные смотры, конкурсы и т. п.; коллективные и индиви­дуальные средства социальной защиты граждан – прием, встречи, беседы, разрешение жалоб, заявлений, предложений; использование средств массо­вой информации – печати, радио, телевидения. Через призму рассматривае­мой функции необходимо анализировать социальную оценку эффективности механизма местного самоуправления, исходящую из интересов личности, общества, государства, территориального коллектива. Дело в том, что обес­печение социальной защиты связано с функционированием объектов муниципальной собственности, работников жилищного, коммунального и иного местного хозяйства.

Суть вопроса заключается в том, что системообразующими факторами, влияющими на социальную эффективность затрат на реформу государственного аппарата, обусловливаются все отечественные преобразования ин­формационных и организационных структур, внедрение экономических, правовых сти­мулов и альтернативных решений, экспериментирования на основе идеологии здравомыслия и человечности.