3.2. Инновационно-правовые требования к органам управления

Инновационно-правовое обеспечение (в том числе и в форме управленческого права) представляет со­бой новую и весьма большую правовую сферу. В эту сферу входят некоторые дейст­вующие отрасли, подотрасли и институты отраслей права и за­конодательства и содержащиеся в них правовые нормы. Во-первых, это правовой блок, обеспечивающий регулирование отношений, прежде всего, по комплексному развитию чело­века и социальных общностей посредством обеспечения воздействия государства на общество.

Примечательно, что конституционные права и свободы гра­ждан получают соответствующее развитие в отраслевом законо­дательстве. Так, право на охрану здоровья (статья 41) реализу­ется в формирующемся медицинском законодательстве и преж­де всего в «Основах законодательства об охране здоровья граж­дан»; право на образование (статья 43) – в Федеральных законах «Об образовании», «О вузовском и послевузовском образова­нии»; право на участие в культурной жизни и доступ к культур­ным ценностям (статья 44) – в законодательстве о культуре; право на участие в научном творчестве (статья 44) – в законода­тельстве о науке.

Во-вторых, многие институты и нормы других отраслей за­конодательства – конституционного, административного, граж­данского, трудового, экологического и др. – попадают в орбиту управленческого права. Не «покидая» свои отрасли, они как бы оплодотворяются и насыщаются общим гуманистическим содержанием и общечеловеческими ценностями¹. Весомее стано­вятся их место и роль не только в своих отраслях, но и в развитии правовой карты мира в связи с изменяющимися условиями жизни в национальных правовых системах².

Отмеченные свойства системы управленческого права полу­чают отчетливое выражение в его общих принципах. К ним от­носятся:

а) приоритетная ценность;

б) равенство;

в) справедливость;

г) обеспечение саморазвития;

д) гарантии самостоятельности субъектов права;

е) солидарность.

Каждый из этих принципов находит применение в законо­дательстве и иных правовых актах, в деятельности государст­венных органов, в поведении граждан, профессиональных и иных слоев и групп, в деятельности партий и др. (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.).

Для развития компетенции органов управления характерны и общие ин­ституты, которые проявляют себя в действии соот­ветствующих отраслей и подотраслей права. Назовем их:

а) установление правового статуса субъектов управленческого права;

б) закрепление приоритетов жизнеобеспечения и благополучия человека;

в) обеспечение самореализации интересов субъектов управленческого права и их саморазвития;

г) гарантии участия субъектов управленческого права в дея­тельности государственных органов, в экономической и соци­альной деятельности;

д) государственные гарантии и правовая защита.

Как видно, эти институты служат своего рода каркасом, со­единяющим нормы и институты гуманитарно-инновационного содержания. Они дают приоритетную ориентацию как для развития и при­менения отраслевого законодательства, так и для всех видов деятельности. Эти институты представлены в разных отраслях права весьма неравномерно. И управленческое право как бы подтягива­ет их к общим инновационным стандартам, принятым в соответствии с идеологией здравомыслия и человечности. Именно об этом свидетельствует содержание Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (2009 г.).

В литературе традиционно используется термин «механизм правового регулирования». Однако, по нашему мне­нию, преодолевая «техничность» терминологии, целесообразнее го­ворить о системе обновления не только управленческо-правового регулирования, но и правового обеспечения управления.

Системы обновления управленческо-правового обеспечения позволяют в комплексе увидеть развитие компетенции органов управления; она дает возможность понять логику управленческо-правовых изменений общественных отношений, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих от­ношений.

В систему управленческо-правового обеспечения входят следующие элементы.

1. Управленческо-правовые нормы, как первичные эле­менты управленческого регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы управленческого пра­ва содержатся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, Указах Президента Российской Фе­дерации, постановлениях Правительства Российской Феде­рации, постановлениях, приказах и инструкциях органов фе­деральной исполнительной власти и многих других актах. В системе управленческого правового обеспечения пра­вовым нормам отводится центральное место, ибо их отсут­ствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования управленческого права.

2. Применение норм управленческого права субъекта­ми права. Это также весьма важное звено, ибо от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат управленческо-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой куль­турой, необходимыми знаниями в сфере права и других от­раслей научного знания. В процессе применения норм управленческого права возникают сложности, неясности, коллизии, поэтому как правоприменитель, так и другие субъекты занимаются толкованием норм управленческого права. Необходимость в толковании правовой нормы возникает в случае разногласий между субъектами право­применения, сомнения в правильности действий или в кон­ституционности самой управленческо-правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституцион­ный Суд Российской Федерации, рассматривающий подоб­ные споры в установленном федеральным конституцион­ным законом порядке. В результате применения норм управленческого права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т. д.).

3. Управленческо-правовые отношения, которые созда­ются в результате действия и применения новых норм управленческого права. Правоотношения завершают формирова­ние этой системы, а установление новых законных управленческих отношений и является, по сути, глав­ной целью обновления процесса управленческо-правового регулиро­вания. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их обновление, реализация на практике применительно к конкретным отношениям. Управленческо-правовые отношения содер­жат в себе соответствующие права, обязанности, ответствен­ность участников правоотношений. Перечисленные элементы системы управленческо-правово­го регулирования находятся в неразрывной и постоянной связи; игнорирование одного из них приводит к отрицательным резуль­татам действия других. Например, даже самая совершенная и полезная норма управленческого права при ее неразумном или неправильном (или противозаконном) применении (или, наобо­рот, неприменении) не достигает той цели, которая перед ней была поставлена законодателем, стремящимся урегулировать те или иные общественные отношения. К неправильному результату при­водит и ложное толкование правовой нормы, способной в этом случае даже причинить ущерб общественным интересам и отно­шениям.

В ХХI веке происходит интенсивное сближе­ние многих норм российского и международного права. Все шире изучает­ся и используется правовой опыт иностранных государств. Особенно это заметно на примере российского управленческого права, для развития которого сравнительное правоведение при­обретает исключительно важное значение².

Мировое сообщество проводит курс на обеспечение прав и свобод человека. Всеоб­щая декларация прав человека, принятая в 1948 г., заложила основу этого курса. Последний был развит в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и в Между­народном пакте о гражданских и политических правах. Громад­ную деятельность в данном направлении осуществляет Совет Европы.

Соблюдению прав человека в Европе служит Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, приня­тая в 1950 г. и вступившая в силу в 1953 г. К ней принят ряд протоколов.

Главное в данных документах – закрепление права на жизнь и его элементов: права на эффективные средства защи­ты перед национальными властями; права на физическую не­прикосновенность, на свободу и личную неприкосновенность; права на справедливое разбирательство дела; право на уважение частной и семейной жизни, жилища, корреспонденции; права на пользование своим имуществом; права на свободу мысли, совести и религии; права на свободу мирных собраний и ассоциаций; права на образование и свободные выборы.

Согласно п. 1 статьи 17 Конституции в России признаются и гарантируются права и свободы человека и граж­данина согласно общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права. Указанные права и свободы являются непо­средственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех властей. Таков импера­тив статьи 18 Конституции России.

Не менее важны права, предполагающие обязательства государ­ства по обеспечению справедливых условий труда, безопасности и гигиены; справедливого вознагражде­ния. Речь идет также о праве детей и подростков, работающих женщин на защиту; праве на профессиональную подготовку, охрану здоровья, на получение услуг, предос­тавляемых службами социального обеспечения. Сюда же входят право лиц с физическими и умственными недостатками на профессиональ­ную подготовку, реабилитацию; право матерей и детей на соци­альную и экономическую защиту; наконец, право заниматься приносящей доход деятельностью.

Естественно, вышеназванный широкий спектр социальных прав близко, но не во всем, соприкасается со спектром прав управленческого характера по российскому законодательству. Вместе с тем они служат нормативным ориентиром и мощной поддержкой в деле рас­ширения в России круга защищаемых и гарантируемых прав. Предстоит многое сделать для фактической реализации этих прав в рамках не только административного, но и управленческого права¹.

Пределы международно-правового регулирования положения человека и гражданина были существенным образом расшире­ны Европейской социальной хартией, подписанной государст­вами – членами Совета Европы в 1961 г. и вступившей в силу в 1965 г. Если Конвенция о защите прав человека и основных свобод защищает только гражданские и политические права и рассчитана на «удержание» государств от нежелательных дейст­вий, то Хартия предполагает активную деятельность государств и их правительств по обеспечению многих экономических и социальных прав. Поэтому для ее ратификации предусмотрена гибкая система принятия обязательств с постепенным расши­рением круга таких обязательств.

Государство – сторона Хартии обязуется рассматривать ее ч. 1 статьи 20 в качестве декларации целей, к достижению кото­рых и государство, и его граждане будут стремиться. Согласно второй части государство считает имеющими для себя обязательную юридическую силу по меньшей мере 10 из 19 статей части II или 45 из 72 прону­мерованных пунктов этой части. В полном объеме принимаются обязательства статей, регулирующих право на труд, право на объединение, право на заключение коллективных договоров, на социальное обеспечение, на защиту мигрантов и др.

Большое внимание обеспечению прав и свобод человека и гражданина уделяется в Содружестве Независимых Государств. Приняты соответствующая конвенция, модельные законода­тельные акты о согласованных принципах регулирования граж­данства, о творческих работниках и творческих союзах, об об­разовании взрослых, о защите мигрантов и беженцев и др.

Нельзя согласиться в этом отношении с профессором В.П. Петровым. Автор утверждает: «Российская модель государственности вызывает у окрестных го­сударств стремление отстраниться от Москвы, заняться собственным национальным строительством, так как у современной России если и можно чему-то научиться, так это лишь искусству деградации». И здесь же … В.П. Петров пытается ответить, заметим, весьма односторонне, на вопрос: «Так что же нам делать? Извечный русский вопрос. Вносятся предло­жения – России выступить в качестве гаранта транзита власти в стра­нах СНГ. Увы, для того чтобы быть гарантом транзита власти, надо, прежде всего, уметь проводить его у себя. Россия слаженной системы транзита не создала. Да, в 2000 году Ельцин удачно сбросил власть на Путина, но системы не возникло. Над Россией висит зловещая тень 2008 года. И даже если в 2008 году все пройдет нормально, возникнет угроза года 2012.

…Увы, пока Россия остается непривле­кательной для стран СНГ. И виновата в этом Россия, и больше никто. Хотя бы только потому, что мы были стержнем и Империи, и Союза. Поэтому единственной возможностью для России остается изменить­ся самой. Но говорить о каком-то втором издании Советского Союза нельзя категорически»¹.

Помочь гражданам найти и дать адекватный ответ на вызов государственной власти и дипломатии – такой была цель 9-го Меж­дународного форума гражданской (народной) дипломатии (1998 г). Организован форум Международным комитетом граж­данской дипломатии совместно с 63 неправительственными организациями, учебными исследовательскими и культурными центрами России, Грузии, Армении, Белоруссии, Украины и Киргизии. Главная его тема: «Неправительственные организа­ции и реализация конституционных прав граждан».

Главы государств – членов СНГ в 2004 году приняли на себя обязательство выработать экономическую конституцию, в основе которой находится единое экономическое пространство. Не меньшее внимание в документах ООН, Сове­та Европы, Международной организации труда, СНГ и других международных структур уделяется обеспечению свободного развития народов, наций, профессиональных общностей.

В этой связи не диалектично утверждать о том, что «непререкаемые авторитеты из ООН, ЮНЕСКО для российского правительства ничего не значат. Сегодня не стратеги, а бухгалтеры ру­ководят нашим Минфином. Формируя наш государственный бюджет, они смотрят не в завтрашний день. Им нужно формально сбить цифры»².

И снова автор утверждает о том, что «в мире достаточно противников идей нового мирового порядка. И если уж Россия не в состоянии по ряду причин возглавить это движение, то активно участвовать в нем, направ­лять его в требуемое русло просто обязана». Затем следует нелогичный вывод: «Пока же российские власти не только не готовы принимать участие в антиглобалистских мероприятиях, но, напротив, готовы душить такие ростки у себя в стране»³.

Мягко говоря, это неправда. В России провозглашен и соблюдается принцип: все народы имеют право на само­определение (статья 5 Конституции), на свободное установление своего политического статуса и свободное обеспечение своего экономического, соци­ального и культурного развития. Устав ООН признает такие принципы как суверенное равенство ее членов, невмешательст­во во внутренние дела других государств, мирное разрешение споров и др. Совет Европы принял конвенции о трансгранич­ном сотрудничестве между территориальными общинами и вла­стями, об участии иностранцев в общественной жизни на мест­ном уровне, о защите национальных меньшинств и т. д. Меж­парламентская ассамблея СНГ одобрила модельный закон о местном самоуправлении.

Как отмечалось выше, в развитых демократических государствах власть осуществ­ляется на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. В то же время место, занимаемое главой государства в этой триаде, не всегда прослеживается достаточно отчет­ливо. В некоторых странах, например в США, на главу государ­ства возложены функции исполнительной власти.

Однако в большинстве развитых государств глава государства эти функции не выполняет. Так, среди государств – членов Евро­пейского Союза только во Франции глава государ­ства участвует в осуществлении исполнительной власти и в этом своем качестве входит в состав высшего руководящего органа ЕС – Европейского Совета.

Правовой статус главы государства зависит от особенностей кон­ституционного строя, урегулированности положения главы госу­дарства действующей Конституцией, национальным законодатель­ством и практикой функционирования государственных и муниципальных институтов, а также от формы правления и характера политического режима.

В странах, где глава государ­ства наделен одновременно широкой правительственной властью, он осуществляет реальное управление государственными дела­ми, формулирует политический курс и обеспечивает его вопло­щение в жизнь.

При парламентских формах правления глава государства непосредственного участия в управлении государствен­ными делами не принимает. Однако и в этих странах он оказывает существенное влияния на политический процесс, а в случае возникновения кризисных или чрезвычайных ситуаций его активность и степень воздействия на другие государственные орга­ны могут заметно возрастать.

В зарубежных странах главой государства, по общему правилу, выступают либо выборный президент, либо на­следственный монарх. Почти половина всех западно­европейских стран сохраняет монархическую форму правления (Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Дания, Швеция, Нор­вегия и др.).

Основная тенденция в освободившихся странах – от­каз от монархической формы правления и замена наследственно­го главы государства выборным президентом. По этому пути по­шло подавляющее большинство бывших британских доминионов в Азии и Африке (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Кения, Нигерия и др.). Ликвидированы монархии в Ливии, Южном Йемене, Эфиопии, Афганистане и других странах.

Выборный президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубеж­ных стран. Это – США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Брази­лия, Мексика, Венесуэла и др. Институт еди­ноличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и СНГ.

Конституция Французской Республики позволяет суще­ственно изменять возможность участия главы государства в от­правлении исполнительной власти в зависимости от того, совпада­ют или не совпадают парламентское и президентское большин­ство, формирующееся в ходе выборов депутатов и Президента Республики.

Помимо таких факторов, как соотношение полити­ческих сил, на место и роль главы государства в системе государ­ственных органов могут влиять и господствующие в обще­стве ценности, идеалы и представления о должной организации публичной власти, государственного и муниципального управления¹. Так, в рамках президентской республики США и президентских респуб­лик в ряде стран Латинской Америки роль и значение института президента оказывается неодинаковой. В США, в услови­ях весьма самостоятельной судебной власти и сильного конгресса, возможность выхода президента за пределы, очерченные Конституцией, практически исключена. В то же время во многих странах Латинской Америки наблюдаются случаи, когда президентская власть используется для уменьшения преро­гатив других государственных институтов управления.

Важнейшую роль в управлении го­сударственными делами играют президенты государств, в которых они наде­лены правительственной властью и формально являются единолич­ными носителями исполнительной власти. Президент как бы совмещает в одном лице полномочия главы государства и главы правительства. Подобное положение типично прежде всего для президентских республик, в частности, для США, ряда стран Латинской Америки и др.

В этих странах глава государства наделяется широкими полномочиями и средствами воздействия на законода­тельный процесс, обладает распорядительной вла­стью, важными прерогативами в области управления вооружен­ными силами и гражданской администрацией. Имеют место случаи, когда парламент под давлением общественности вынужден заниматься расследованием противоправных злоупотреблений администрации (типичный тому пример – «уотергейтское дело» в США, повлек­шее за собой отставку Президента Р. Никсона в 1974 г.).

Значительны полномочия главы государства в республиках со смешанными формами прав­ления. Так, президент Французской Республики при назначении премьер-министра, досрочном роспуске Национального собрания, использовании чрезвычайных полномочий и осуществлении неко­торых других мер принимает решение самостоятель­но. Издаваемый им акт не нуждается в контрасигнации. Однако полнота власти президента в немалой степени зависит от расстановки политических сил, поскольку правительство должно пользовать­ся поддержкой парламентского большинства. За годы Пятой рес­публики во Франции трижды победу на парламентских выборах (в 1957, 1986, 1993 гг.) одерживали оппозиционные по отноше­нию к президенту партии, что приводило к заметному сужению фактического объема управленческих полномочий главы государства.

В президентских республиках используется коллегия по выборам прези­дента. Так, в США ее члены изби­раются населением страны, причем каждый штат выбирает число выборщиков, равное числу его представителей в конгрессе. Кро­ме того, трех выборщиков посылает федеральный округ Колум­бия. Всего коллегия включает 538 выборщиков.

Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов вы­борщиков, вопрос об избрании президента решается Палатой пред­ставителей. Она должна путем голосования сделать выбор между тремя кандидатами, получившими наибольшее число голосов вы­борщиков. В условиях господства в США двухпартийной системы передача решения в нижнюю палату Конгресса – крайне редкое явление. Особенностью США является также наличие вице-президента, избираемого в том же порядке и на тот же срок, что и глава государства.

По-разному, в зависимости преимущественно от формы прав­ления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста пре­зидента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки). В некоторых странах, например, в США, президента заменяет вице-президент. Он отправляет соответствующие полномочия вплоть до проведения очередных выборов в течение всего оставшегося срока полномочий. Досрочные выборы главы государства не проводятся.

В свою очередь в парламентских республиках вакансия поста главы госу­дарства влечет за собой досрочные вы­боры. Обязанности главы государства в этот период исполняет или вице-президент (Индия), или предсе­датель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Финляндия, Австрия).

После выборов в странах, в которых глава государства наделен исполнительной властью, его полномочия в области го­сударственного управления становятся значительно более широкими, чем в иных странах.

Так, в президентских и монократических республиках, например, в США, многих государствах Латинской Америки президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматривают­ся обычно как помощники и советники президента, которые им назнача­ются и увольняются. В США подобные назначения производятся «по совету и с согласия сената», причем необходимо большин­ство в две трети голосов.

В области управленческой деятельности полномочия главы государства включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности. В США, к примеру, в соответствии с «системой заслуг», смена президента приводит, как правило, к замене или переста­новке от 2,5 до 3 тыс. руководящих чинов в правительственной администрации.

Отсюда в ряде государств, например, в тех же США, активизируется деятельность групп давления на президента, а нередко и на парламент. Все это ведет к созданию своеобразной третьей палаты Кон­гресса, называемой «лобби» (дословно – кулуары, вестибюль). И законодатель даже пытается как-то регламентировать такую де­ятельность.

Важным средством воздействия на правительство в парламентских республиках является право пар­ламента выразить ему недоверие, и тогда оно уходит в отставку. Однако возможность использования такого средства ограничена тем, что парламент подвергается риску досрочного роспуска, к которому может прибегнуть правительство.

В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяется состав правительства с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным услови­ем функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, нежели от парламента. Парламент мо­жет выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентских государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента, либо к иным негативным последствиям.

В президентских республиках парламент и президент, сто­ящий во главе правительства, формально независимы друг от друга. Не имея возможности непосредственно влиять на деятель­ность президента и его администрации, парламент может в определенной мере использо­вать такое средство воздействия на них, как собственные финан­совые и контрольные полномочия. Но фактически государственные органы представля­ют собой единый механизм управления. Главной задачей высших орга­нов государственной власти, президента и парламента является выработка общей стратегии для обеспечения своих управленческих интересов.

Важнейшая роль главы правительства в осуществлении ис­полнительной власти наиболее полно проявляется в странах с парламентскими формами правления, в которых процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает зако­нодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, «федеральный канцлер устанавливает основные по­ложения политики и несет за них ответственность». В Италии «Председа­тель Совета министров руководит общей политикой Правитель­ства и несет за нее ответственность» (ст. 95 Конституции).

Однако не всегда в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма закрепляются в законе. Так, в Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью в соответствии со сложившейся практикой. Именно премьер формирует кабинет и устанавли­вает порядок его работы, формулирует его решения. Поэтому глава британского Правительства по объему осуществляе­мой им власти и своему фактическому положению в системе выс­ших государственных органов иногда мало чем отличается от пре­зидента в США.

Похожее положение занимают главы правительства в ФРГ, Японии, Канады и ряда других стран.

Возрастает роль руководителя исполнительной власти во многом благодаря созданию при главе государства или прави­тельства специального аппарата. Так, исполнительное управление президента – это широкий и разветвленный аппарат, нередко успешно конкуриру­ющий с официальным кабинетом по участию в деле разработки и реализации внутренней и внешней политики США. Он включает штат личных сотрудников президента, различные органы поли­тического руководства, координации управления, среди которых наиболее влиятельны Совет национальной безопасности и Админи­стративно-бюджетное управление, а также разного рода группы советников и экспертов. Особенно значительна роль руководителя аппарата сотрудников Белого дома, имеющего повседневный дос­туп к президенту. Через его посредство осуществляется связь главы государства с членами кабинета. Нельзя недооценивать роль специального помощника президента по вопросам националь­ной безопасности, который обладает не меньшим влия­нием, нежели государственный секретарь.

Активизируется деятельность и растет влияние аппаратов, функционирующих при премьер-министре в Великобритании, Франции, федеральном канцлере в ФРГ, премьер-министре Японии и при главах правительств других стран. По своему объему и функциям эти аппараты значительно уступают американскому. Тем не ме­нее в них могут включаться не только личные сотрудни­ки и советники, влияние которых нередко очень велико, но и различные специализированные службы вроде ведом­ства по охране конституции (политическая полиция), действую­щего под руководством канцлера ФРГ. Все такого рода органы и службы, формально относимые к числу вспомога­тельных при носителе правительственной власти, уже давно пре­вратились из технико-консультативных в политико-администра­тивные. То обстоятельство, что они функционируют при главе государства или правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения.

Опыт США, Великобритании, Франции и ряда дру­гих стран подтверждает, что нередко личные советники и со­трудники оказывают весьма существенное влияние на ре­шения, принимаемые главой исполнительной власти.

В соответствии с «классической» доктриной акты исполнительной власти обычно квалифицируются как подзаконные, при­нимаемые на основе и во исполнение закона. Однако современная практика все дальше отходят от этой концепции. В резуль­тате регулирование общественных отношений актами исполнитель­ной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона – исключением. Так, во Франции закон не может втор­гаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования за­конодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются в Совете министров Фран­ции после получения предварительного заклю­чения Государственного совета. Они именуются «ордонансами» и под­писываются главой государства, премьер-министром и заинтере­сованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром.

Правительство осуществляет функцию общего управления, т. е. деятель­ность, направленную на реализацию целей, компетенции, охваты­вающей основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных пра­вомочий к ведению субъектов федерации.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств не только при помощи периодических заседа­ний кабинета, но и посредством необходимых директив и указаний, поддерживая единство политического и администра­тивного управления, поощряя и согласуя деятельность министров (Италия, ФРГ).

Несогласие членов правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как пра­вило, отставку министра.

В отдельных странах, получивших независимость, в текст конституции включается так называемый моральный кодекс государ­ственных служащих (например, Танзания и др.).

Занятие конкретной руководящей должности в государ­ственном аппарате, как правило, зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности государственного ме­ханизма. Профессиональная бю­рократия занимается конкретной управленческой деятельностью. Служащие должны корректно, эффективно выполнять пред­писания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Ведь они (служащие) несут ответственность за реализацию правитель­ственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности.

Во Франции и других государствах, где существует административная юстиция, действия администрации могут быть обжа­лованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и не­которых других странах – Государственный совет) является свое­образным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы. Рассмотре­ние жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов. Система последних является сложной, ибо она создается нередко на основе пра­вительственных решений.

Увеличение объема функций и полномочий администрации, принятие важ­нейших управленческих решений в высших органах, решающая роль профессиональной бюрократии в их подготовке и ре­ализации – характерные черты организации системы государственного и муниципального управления. Расшире­ние демократического контроля за деятельностью администрации, повышение степени открытости в принятии решений в этой системе – одна из основных проблем демок­ратического правления, построенного на критериях научного анализа и оценки.

Организация государственного управления и местного самоуправления опирается обычно на объективные и субъективные основания выбора оргструктур, на раз­ветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эф­фективность работы этих органов. Так, органы муниципального управле­ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самосто­ятельного элемента механизма системы государственного и муниципального управления¹. Хотя общепризнано, что органы мес­тного самоуправления не обладают законодательными полномо­чиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных федеральными зако­нодательными органами или органами субъекта федерации.

В Российской Федерации и ФРГ выделяют три уровня правового регулирования муниципального управления. Федеральное законодательство, законодательство отдельных субъектов (зе­мель) и принимаемые самими муниципальными образованиями (общинами) правовые установления (в России, например, уставы муниципальных образований).

Принцип самостоятельности местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею­щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых не­посредственно населением данного муниципального образования.

К сожалению, нередко нормативно-правовая база различных территорий от­стает от социально-экономического потенциала.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура (Россия, Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения государственного и муниципального управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц, в которых действуют органы муниципального управления.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с органами государственной власти. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ).

Ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали в муниципальном управлении юридически отсутствует, а если на практике и осуществляется, то очень в ограниченной форме (США, Великобритания). В этом случае органы местного самоуправления облада­ют значительной самостоятельностью. К тому же установлена достаточно широ­кая система выборности этих органов. В некоторых странах пря­мая система соподчиненности осуществляется путем так называемой координации деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания). В других странах может созда­ваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления – в Японии).

В некоторых странах (Франция, Италия и др.) в административ­но-территориальные единицы назначаются полномочные предста­вители правительства, которые осуществляют административ­ный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуп­равления и их исполнительных органов. Все это ставит муниципальные органы под постоянный контроль государственных властей, в частности, по вопросам законности принятых ими актов.

Порой решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними представителя правительства. Если в специ­ально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить реше­ние органа местного самоуправления администратор сам не име­ет права, но может оспорить его в судебном порядке.

Органы местного самоуправления могут в су­дебном порядке защищать свои права по всему объему компетенции, исходя из специфики системы местного самоуправления. Так, в американских штатах, где основ­ными административно-территориальными подразделениями яв­ляются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч (они различаются по численности населения и размерам территории), муниципальные органы юридически и фактически находятся под защитой судебной власти. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы, т. е. на свободный тип компактных городских и сельских поселений. Аме­риканские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около двух третей населения всей страны.

Административно-территориальная организация США предпола­гает и особые подразделения в штатах – специальные округа, создаваемые для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов са­моуправления. Специальные округа имеют свои органы управле­ния или комиссии, которые либо полностью избираются населени­ем, либо назначаются штатами или графствами. Поэтому они выс­тупают в роли проводников общей политики штата или графства. Например, школьные округа создаются для руководства школами, их финансирования, а также с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются для выпол­нения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищ­ного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и др.

Американская структура городского самоуправления опреде­ляется специальной хартией, принимаемой законодательным ор­ганом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципали­тетов, их функции, организационную структуру, методы финан­сирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии зак­репляют право граждан на проведение референдумов по наибо­лее важным проблемам жизнедеятельности населения.

В ряде стран (США, Франция и др.) в ведении органов местного самоуправления находятся местные полицейс­кие силы, на которые возлагаются несение патрульной, охран­ной службы и другие виды полицейской деятельности.

В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сооб­щества имеют право в рамках экономической политики государ­ства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть со­размерны полномочиям, предусмотренным конституцией или спе­циальным законодательством.

При определенных условиях, когда муниципальное обра­зование оказывается не в состоянии управлять своими финанса­ми, государство обычно предоставляет ему дополнительные суб­сидии, гарантирующие платежеспособность об­разования.

В США, например, органы управления графства (основной территориальной единицы местного самоуправления), избираемые населением советы, определяют виды налогов графства и контролируют их поступ­ление, утверждают ассигнования различным ведомствам графства и контролируют их расходование, покупают и продают земли на территории графства, несут ответственность за содержание его соб­ственности, выдают лицензии на организацию торговых предприятий. Совет контролирует их деятельность и в случае нарушений законодательства может лишить лицен­зии. Кроме того, совет графства осуществляет контроль за состо­янием дорог и программами их строительства, содержанием боль­ниц, приютов, мест заключения и т. д.

Муниципальные образования для стабилизации своего фи­нансового положения обычно стараются привлечь средства част­ных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником полу­чения финансовых средств, потому что это приносит значитель­ную прибыль вкладчикам капитала. Самая большая угроза для финансовой деятельности муниципальных образований – выплата из собственного бюджета значительных сумм на социальные нужды, особенно в связи с растущим уров­нем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инва­лидов и т. д.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый – местные источни­ки: налоги, компенсации и пошлины, штрафные санкции и при­были от муниципальных предприятий. Второй – центральные ис­точники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые цент­ральным правительством или его структурами (министерствами), общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои соб­ственные налоги на: недвижимость, доходы с капитала, строитель­ство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, владельцев собак и т. д. Большинство местных налогов установле­но в соответствии с законами о муниципалитетах. Им запрещено вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным из налогов является налог на недвижимость, плательщиками которого выступают пользователи недвижимой собственности – физические и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная сто­имость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение для доходов муниципалитетов имеют мес­тные источники доходов, такие, как компенсации за предостав­ленные муниципалитетами услуги. Сюда входят: плата за водоснаб­жение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов, пошлины за пользование спортив­ными сооружениями, плата за право пользования музеями, предоставленный сервис и др.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должност­ных лиц с четко определенной компетенцией. В американских графствах, например, существует большое число выборных должностных лиц: казначеи, инспек­торы, асессоры, регистраторы, клерки, прокуроры, шерифы и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующе­го штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначеи организуют сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролируют расходование этих средств. Инспекторы или инже­неры графства отвечают за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т. д. Асессоры выявляют и оценивают все виды собственности, подле­жащей налогообложению.

Регистраторы занимаются регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отноше­нии имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, раз­воде и т. д. Клерки отвечают за надлежащее сохранение и оформ­ление документов графства, организацию регистрации избирате­лей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шерифы возглавляют полицию графства, управляют тюрьмой графства, осу­ществляют аресты. Прокуроры преследуют в судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляют графство в суде, консультируют совет графства и должностных лиц по юри­дическим вопросам.

Важнейшей частью структуры органов местного самоуп­равления являются различные отделы и организации, аккуму­лирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее рас­пространены – отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, ра­бочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей.

Вопросами трудоустройства и занятости населения ведают отдел рабочей силы и отдел обще­ственных работ, его служащие, которые занимаются подбором и предоставлени­ем постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки.

Отдел социальных служб, его служащие оказывают финансовую и продовольственную помощь семьям с низкими доходами, бездомным.

Отдел по делам потреби­телей, его служащие расследуют жалобы на качество товаров и услуг, разраба­тывают систему местных правил по защите прав потребителей, инспектируют применение торговыми предприятиями измеритель­ных приборов, следят за качеством упаковки товаров, выдают ли­цензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулируют деятельность сети кабельного телевидения на терри­тории округа и т. д.

Отдел здравоохранения, его служащие расследуют случаи ин­фекционных заболеваний, осуществляют программы медицинской помощи школам, проверяют санитарное состояние окружающей среды.

Во всяком случае должны быть четко определены персональные данные гражданского служащего в соответствии с требованиями кадровой службы государственного (муниципального) органа.

При обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего кадровая служба органа обязана соблюдать следующие требования:

1) обработка персональных данных гражданского служащего осуществляется в целях обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, других законов и иных нормативных правовых актов, содействия гражданскому служащему в прохождении гражданской службы, обучении и должностном росте, обеспечения личной безопасности гражданского служащего и членов его семьи, а также в целях обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, учета результатов исполнения им должностных обязанностей и обеспечения сохранности имущества соответствующего органа;

2) персональные данные следует получать лично у гражданского служащего. В случае возникновения необходимости получения персональных данных гражданского служащего у третьей стороны следует известить об этом гражданского служащего заранее, получить его письменное согласие и сообщить гражданскому служащему о целях, предполагаемых источниках и способах получения персональных данных;

3) запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу гражданского служащего не установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни, о членстве в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах;

4) при принятии решений, затрагивающих интересы гражданского служащего, запрещается основываться на персональных данных гражданского служащего, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или с использованием электронных носителей;

5) защита персональных данных гражданского служащего от неправомерного их использования или утраты обеспечивается за счет средств соответствующего органа в порядке, установленном законами;

6) передача персональных данных гражданского служащего третьей стороне не допускается без письменного согласия гражданского служащего, за исключением случаев, установленных законом. Условия передачи персональных данных гражданского служащего третьей стороне устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Гражданский служащий, виновный в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и передачу персональных данных другого гражданского служащего, несет ответственность в соответствии с законом.

В личное дело гражданского служащего вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы и необходимые для обеспечения деятельности государственного органа.

Представителем нанимателя ведется реестр гражданских служащих.

Сведения из личного дела гражданского служащего включаются в реестр гражданских служащих в государственном органе и хранятся на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования.

Умерший (погибший) гражданский служащий, а также гражданский служащий, признанный безвестно отсутствующим или объявленный умершим решением суда, вступившим в законную силу, исключается из реестра гражданских служащих в день, следующий за днем смерти (гибели) гражданского служащего или днем вступления в законную силу решения суда.

Реестры федеральных государственных гражданских служащих в федеральных государственных органах и реестры государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Кадровая работа включает в себя:

1) формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы;

2) подготовку предложений о реализации положений законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя;

3) организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, заключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государственного органа;

4) ведение трудовых книжек гражданских служащих;

5) ведение личных дел гражданских служащих;

6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;

7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских служащих;

8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов интересов;

9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение гражданских служащих в кадровый резерв;

10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;

11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экзаменов гражданских служащих;

12) организацию заключения договоров с гражданами на время их обучения в образовательном учреждении профессионального образования с последующим прохождением гражданской службы;

13) организацию профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;

14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

15) обеспечение должностного роста гражданских служащих;

16) организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на гражданскую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

17) организацию проведения служебных проверок;

18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным вопросам гражданской службы.