7.4. Стратегическое управление таможенными органами

Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность управления на достижение конкретных целей предопределяет повышение роли и места применения концепции стратегического управления в таможенных органах, а динамичность и неопределенность воздействия факторов внешней среды на функционирование и развитие таможенной службы России обусловливает актуальность использования концепции стратегического управления в регулировании этих процессов.

Подходы и технологии стратегического менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, постепенно внедряются в практику управления государственными органами. С точки зрения стратегического менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство приемов и методов успешного стратегического менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных органов.

Концепция стратегического управления включает в себя несколько элементов:

Первый элемент - определение основных целей, охватывает систему целей, включающую миссию, общеорганизационные и специфические цели.

Второй элемент - приоритеты распределения ресурсов, затрагивает принципы распределения ресурсов.

Третий элемент - правила осуществления управленческих действии, связан с принятием курса действий, направленных на достижение поставленных целей.

В широком смысле стратегическое управление - это такое управление организацией, которое опирается на человеческий потенциал как основу организации, ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, гибко реагирует и проводит своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и позволяющие добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей.

В узком смысле стратегическое управление - это многоплановый поведенческий процесс, направленный на развитие экономической системы путем разработки и реализации стратегии с учетом факторов внешней среды. Он включает формирование видения и миссии, постановку целей, выработку стратегии, определение необходимых ресурсов и поддерживание взаимоотношений с внешней средой, которые позволяют организации добиваться поставленных целей.

Объектом стратегического управления рассматривается организация как открытая система. Такая система способна изменять во времени свои параметры, подвержена воздействию внешней среды и оказывает влияние на эту среду по принципу обратной связи.

Главная задача стратегического управления заключается в обеспечении нововведений и организационных изменений в достаточном объеме для адекватной реакции на изменения во внешней среде.

Базовым элементом концепции развития является стратегия. Понятие стратегии прямо связано с жизнеспособностью организации и является инструментом ее развития

Стратегия - это генеральный план действий, определяющий приоритеты стратегических задач, ресурсы и последовательность шагов по достижению стратегических целей.

Стратегическое управление в таможенных органах

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферы внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации, а также тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

В постоянно меняющихся условиях современного мира таможенные институты вынуждены развиваться, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилии их руководителей. В соотношении «управление функционированием (деятельностью) - управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы - это формирование видения, выявление целей и задач, определение стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

• формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;

• совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

• реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения, В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежит анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, влекущих ее изменения, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются относительно новые управленческие явления:

• формирование миссии и целей таможенной службы;

• стратегический анализ внешней среды, включающий:

• анализ угроз и возможностей макроокружения;

• анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).

Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае таможенной службы.

Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроля их выполнения и рациональное использование финансовых ресурсов объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование.

Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб.

Преимущества программно-целевого подхода:

• концентрация внимания на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;

• объединение ресурсов и использование их для решения некоторых типов задач;

• обеспечение гибкости, динамизма и адаптивности системы управления.

Программно-целевой подход может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению.

В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных). Кроме того, подход предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели.

ПЦП в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной задачи или разрешения проблемы, которые рассматриваются во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.

В основу программно-целевого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой «цели-пути-средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управления такими процессами.

Еще одна характерная черта программно-целевого подхода в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решении. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

• достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

• достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения:

• обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением);

• поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.

Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения программно-целевого подхода. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.

Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Система бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленному на достижение измеримых конечных социально значимых результатов: от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования взамен на существенное ужесточение контроля за конечными результатами их деятельности.

Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и федеральная таможенная служба, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки Докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу дня переориентации бюджетных расходов ФТС на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти

Среди преимуществ БОР следует отметить следующие: оно позволяет установить прочную связь между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); оно также помогает министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени.

Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития таможенной службы России. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.