§ 2. Федеративные государства: понятие и особенности

Потанин Н.Г. Прекрасный финал. - Сибирские записки. 19! 7. № 3. - С.! 54. ^ш Рейснер М.А. Революция и федерация. - Пг., 1917. - С. 2Н - 30. 68

Федерация — соединенное, сложное союзное государство, представляющее собой союз ряда государств. В отличие от простого (уэиггаршго) государства, фе­дерация отличается и от других сложных форм (например, конфедерация, уния, протекторат и др.) тем, что обладает государственностью. Сложная политическая природа федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета «ежду союзом и его субъектами. Государстве и ностью, суверенитетом обладают ш федерация, так и ее субъекты.

Источником федеративной государственности является суверенитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, возглавляющего союз. Нация в федеративном государстве политически едина, но не в полной мере. В юридическом смысле она состоит из пародов, каждый из которых прстен-i>ет на известную меру политической самостоятельности¹²⁵.

Государственность субъекта федерации происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Источником суверенитета в монархи­ческих федеративных государствах может быть суверенитет монарха. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эми­рами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.

В любом случае, и федерация и субъекты союза имеют источник госу­дарственности. Из лого следует¹, что на одном политическом пространстве существуют суверенитеты, как федерации, так и ее членов. Государствен­ность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают государственным суверенитетом¹"''.

Вместе с тем, некоторым политикам, правоведам неполный суверени­тет представляется абсурдом. Суверенитет должен быть полным, как полная независимость неделимость, "наивысшая степень власти"¹²⁷.

Если суверенитет федерации абсолютен, то в чем тогда ее отличие от унитарного государства? Если территории, входящие в федерацию, имеют некоторые права и прерогативы, то в чем причина их самостоятельности, как не в собственном государственном суверенитете?

Суверенитет - это и есть политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью. Основатели США имели вполне определенный замысел в области государственного уст­ройства. Швейцарская конституция признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции Штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией.

"Что же касается проблемы признания суверенитета по существу, то по нашему мнению, усматриваемое противоречие между положениями федераль-

^|?' АрановскиЙ К.В. Указ. соч. - С. 196.

Федеральное государство, согласно определению Вильяма Райкера, состо­ит из уровней правительства, управляющих одними и теми же территорией и населением, каждый из которых имеет хотя бы одну область деятельности, в которой ему гарантирована автономия. Сольник СИ, Федерация и регионы России: договорной процесс //Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 1. - С. 70.

^|:' См.: Онненгейм Л. Международное право. Т. 1. - М, 1948. - С. 132 - 134.

ной конституции и конституции республик ее составе, и значительной мере мнимая", пишут Ь.С. Эбзсев, Л.М. Карапетян. "Если в части 2 ст. 5 Конститу­ции Российской Федерации за республиками признается статус государств, то тем самым признается их суверенитет, ибо он является атрибутивным свойством любого государства. Суверенность государства определяется не наличием запи­си об этом в конституции, а объемом его полномочий и прав"¹'⁸.

"Можно с уверенностью сказать, - пишет А.З. Бецуков, - что Кабар­дино-Балкария, став субъектом Российской Федерации, сохранила за собой суверенитет в максимальной степени возможности для субъекта федерации. Бели же делегированная федеральным государственным органом часть пол­номочий позволяет кому-то подвергать сомнению суверенитет Кабардино-Калкарии, они с таким же успехом могут усомниться в суверенитете Россий­ской Федерации: она ведь не в праве вмешиваться в вопросы, шнесенные к исключительному ведению ее субъектов"¹²⁴,

Коль скоро в федерациях па одной территории существуют два типа госу­дарственности, то отношения между ними должны быть упорядочены, а полно­мочия разграничены, то есть, определена соответствующая компетенция.

Прежде всего, раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между соответствующими органами власти Во многих федера­циях весь объем государственных полномочий делится на две части: исклю­чительной компетенции и остаточную. К исключительной компетенции от­носятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены Как правило, исключительную компетенцию отдают федеральным органа- М

Та часть полномочий, которая не является исключительной и не ого­ворена каким-либо другим образом, оставляет остаточную компетенцию. Так, образовав союз, Северо-Американские Штаты согласились передать в исключительное ведение федерации часть полномочий, имеющих общена­циональное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образова­ли остаточную компетенцию.

Большинство федераций не ограничивается делением компетенции па исключительную и остаточную. Полномочил, которыми согласовано пользу­ются федеральные органы и субъекты, образуют совместную компетенцию.

* Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов И Государство и право. 1995. №3. -С.З.

^]14 Бецуков А.З. Суверенитет Кабардино-Балкарии в свете новой Конститу­ции / Сборник научных трудов молодых ученых Кабардино-Балкарского Го­сударственного университета. - Нальчик. 1998.-С, 120. 70

Так, согласно Конституции Российской Федерации, все полномочия союзного государства подразделяются на: полномочия, находящиеся в веде­нии Российской Федерации (ст. 71); полномочия, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), и полномочия, нахо­дящиеся в ведении субъекга" . Причем последние полномочим носят оста­точный характер.

Так, согласно ст. 73, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного веления Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Россий­ской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти".

В практике Федерации имеется группа полномочий, которая определя­ется как "конкурирующая компетенция". Пол такой компетенцией подразу­меваются полномочия, которые могут быть использованы и федеральными органами и государственными учреждениями субъектов федерации. В Брази­лии, ФРГ субъекты федерации регулируют некоторые полномочия при усло­вии, что союзное государство не сделает этого.

Как бы легально не были разграничены полномочия между центром и субъектами, а также между самими субъектами в федерации довольно высока вероятность разногласий. И если стороны не используют политическую догово­ренность как способ разрешения разногласий, го разногласия вполне могут пе­рерасти в конфликт. Любые разногласия должны ратрешатьсн судом. Например, в США конфликты между губернаторами и вице-губернаторами и другими час­тями правтттельственной системы разрешаются только судами, в том числе раз­ногласия по вопросам применения законодательства штага и федерации'".

В Российской Федерации решение разногласий еще не приобрело ци­вилизованной формы. Мало того, они порой перерастают в драматические формы. Это касается как взаимоотношений между субъектами, так и центра с субъектом. К примеру, конфликт между Республикой Ингушетия и Северной Осетией из-за нерешенности территориальной принадлежности Пригородно­го района. В итоге произошло кровопролитие. Кстати, в современной консти­туции Республики Ингушетия одной из главных задач республики устанав­ливается территориальная реабилитация земель пригородного района¹³².

Еше более драматичными оказались взаимоотношения Федерального Центра и субъекта федерации - Чеченской Республики. На сей, раз разногла­сия лежали в плоскости определения объема полномочий и степени сувере­нитета Чеченской Республики Ичкерия.

Ни в первом, ни во втором случае проблема не была разрешена, а еще более усугублена. Это еще раз доказывает бесперспективность силового раз­решения возникших разногласий.

См : Конституция Российской Федерации. - С 29. ^ы См.; Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма. ,'/ Государство и право. 1997. № 9. - С. 95 - 98; Ганликс А.Ь. Многообразие форм федерализма а США. // Государство и право. 1994. № 6. -С. 133 140.

"~ Конституция Ресгтублики Ингушетия. - Саратов, 1996. - С. 5.

Федеративные государства но принципу их объединения подразделя­ются на территориальные и национальные, а по структуре федерации быааюч симметричные и асимметричные.

Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались бо­лее прочными и устойчиными (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия. Югославия) или испытывают большие трудности. Вместе с тем, федератив­ная природа ряда государств обусловлена многонациональным состава насе­ления (Индия, Бельгия, Канада. Российская Федерация).

Раньше федерация в России строилась исключительно но националь­ному принципу. Субъектами федерации признавались только автономные республики и с некоторыми оговорками - автономные области и автономные округа, которые рассматривались как форма политического самоопределения народов. Теперь этот принцип дополнен территориальным (региональным). Если раньше Российское государство выступало как федеративное во втаи-моотноитеннях с республиками и автономными образованиями и как унитар­ное - во взаимоотношениях с краями, областями и приравненными к ним городами, то есть. было, своего рода пол у федерацией, то теперь федератив­ные отношения распространяются на всю территорию России'⁵'

По вопросу федеративного устройства не перестают проходить раз­личные дебаты, конференции. Одни считают, что придание cTaiyca субъектов краям и областям наравне с национальными республиками и другими госу­дарственными образованиями ошибочно. Ибо должны объединяться в союз собственно Россия, как субъект и все остадьные республики. В научных кру­гах национальных субъектов считают придание статуса субъекта краям н областям мерой давления на республики. С другой стороны, раздаются голо­са о необходимости перехода России к чисто территориальной федерации.

Ильинский И.Т., Крылов Б.С, Михалева Н.А. Новое федеративное устрой­ство России. // Государство и право. 1992. Лё 11.-С. 29--37.

В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают пе­реход к одной модели федерализма - территориальной, О необходимости постепенного перехода от национально-территориального устройства к тер­риториальному говорится, в частности, в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Более того, в этом усматривается га­рантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинте­грации. Создается искусственная дилемма: или "национальная" или "терри­ториальная" модели федеративного государственного устройства. Тем са­мым, в общество привносится мысль, будто национальная модель противоре­чит территориальной, в отличие от последней является дезинтеграционным фактором и поэтому должна быть преодолена⁶.

Профессор Э.В. Тадевоеян вполне обосновано поддерживает принцип национально-территориального устройства России и предупреждает об опас­ности, таящейся в современном национально-государственном нигилизме.

Рассмотрев позицию гационально-государствеггшго нигилизма в России в историческом контексте, автор отмечаег, что хотя теория и практика современного росстюкого федерализма вновь не пошла по предлагавшемуся пути (чисто терри­ториальной федерации), было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычай­ною опасность такой позиции. Тем более, что за последние годы круг сторонников и влияние "территориальной" концепшш возросли¹³*. Стоит только посмотреть предвыборные профаммы политических объединений участвовавших в выборах в Государственную Думу в декабре 1999 года а дтсм можно убедиться.

Предпринимаются попытки однобокого и чрезмерного преувеличения места и роли культурно-национальной автономии а ее искусственном проти­вопоставлении национально-государственным формам. Неуместным также является ссылка противников национально-территориального устройства государств на зарубежный опыт.

Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма в США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически существовали веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего эт­носа, а ее принадлежность ему есть сущес;вснный элемент характеристики национального суверенитета. В реальности между этими двумя моделями в многонациональном государстве нет вызывающих тревогу противоречий.

Федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохране­нию многообразия различных регионов при безусловном характере общефе­дерального единства, с другой - такое устройство выступает способом ра­ционального распределения компетенции и полномочий не только по гори­зонтали, но и по вертикали.

Как справедливо полагает В.Г. Чиркин, национально-территориальный подход соответствует международно-признанному коллективному нраву на­родов (этносов) на саморастгределение, может способствовать достижению ряда иных целей, включая интеграцию государства и преодоление противо­речий между разными этносами¹³⁶.

В контексте рассматриваемого вопроса следует отметить и дискуссию в научных и политических кругах о необходимости объединения субъектов РФ в более крупные субъекты. В предвыборных программах многих канди­датов в президенты страны 2000 года предлагались различные варианты ук-

рупнения субъектов. Конечно же, вопрос очень серьезный. Современная Рос­сия находится в стадии становления. Возможны различные варианты его раз­вития. Но очевидно одно - спешить в данном вопросе недопустимо. Особен­но это касается национальных субъектов. История показала, к чему можег привести перекраивание этнических территорий.

Говоря о структуре федеративною государства, необходимо отметить, что в науке существуют различные классификации федеративных государств; федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентра­лизованные и т. д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX веке на основе союза, сохранились лишь африканская Танзания.

Что касается договорных и конституционных, централизованных и де­централизованных федераций, то их различие весьма условно.

В настоящее время в научной среде продолжает идти полемика, какой путь предпочтительнее для России конституционный или договорной? Зачас­тую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. Напри­мер, Л. Болтенкова считает договорную федерацию более правильной, так как она создает более гибкую модель федерализма, позволяющую учитывать как интерес федерации в целом, так и субъектов¹¹⁷.

Другие полагают, что договорной процесс положил начало распаду российскою государства как конституционной федерации. Противники "до­говорной" федерации предупреждают об особенности одностороннего раз­рыва договоров тем или иным субъектом.

Противники "конституционной" модели говорят, что целостность России строится на разнообразии и силе ее субъектов, а не на унификации их статусов. И 1с, и другие, как правило, приписывают оппонентам крайние точки зрения.

В этой связи нам представляется необходимым отойти от данных край­них ючек зрения и солидаризироваться с А. Аришиньгм и Б. Елисеевым в вы­движении тезиса о необходимости соответствия договоров и соглашений Кон­ституции и федеральному законодательству, что должно способствовать реаль­ному "выравниванию" субъектов нашей "несимметричной Федерации¹⁵⁸.

' Болтенкова Л. Асимметричность федерации. <7 Регионология. 1997. № 1. ¹¹³ См.: Аришин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века. - В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997. - С. 11-15; Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порожде­ние проблем? // Государство и право. 1999. К° 4. - С. 5. 74

Кстати, возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединение 89 субъектов по существу связано с тремя федеративными договорами 1992 г. Но окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции 1993 г. Это же относится к Бельгии, где конституционной по­

правке 1993 г. о создании федерации предшествовали 15 лет переговоров между различными этническими группами.

Процессы централизации и децентрализации в современных федерациях гоже зачастую тесно переплетаются. С одной стороны, в соответствии с консти­туциями Koaiбратниного федерализма возрастает самостоятельность и вэатгмо-действие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении.

Наряду с отмеченными выше классификациями в последние годы все чаше на первый план выдвигается новое деление федераций на симметрич­ные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Тем не ме­нее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет опреде­ленное методологическое значение для дальнейшего анализа различных мо­делей территориально-политического устройства.

Симметричная федерация в идеале состоит из одно-порядковых со­ставных частей, то есть все они имеют одинаковый правовой статус субьек-тов федерации. Вели жестко провести эту идею в жизнь, то это может при­вести к игнорированию интересов этических общностей, территориальных коллективов и др.

Симметричная федерация нередко возникает "снизу", па основе союза, но это вовсе необязательно: юридически симметричная Чехословакия, существо­вавшая до 1993 г., была создана путем изменения конституции в 1968 г.

Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государст­ва входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ., федеральные владения и т. д. Вторая модель включает только субъекты, но они не одинаковы. Типичной такой формой является Россия, хотя в соответствии со ст. 5 ч, I Конституции, все субъекты равны. Республики, названные "государственными", имеют свои конституции и соб­ственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.

Третья модель -- "скрытая асимметрия". Такая федерация может состо­яв только из одно-порядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария^, но они в каких-то отношениях не во всем равны.

Необходимо отметить, что асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм". Во многих федеративных государствах переплетаются эле­менты всех трех форм. Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Например, вряд ли правильно считать, что лучшей федерацией является симметричная. Теоретически, юридически с этим можно согласить­ся. Ведь создается федерация, субъекты которой равны, и это может снять напряженность федерации и субъекта.

Но помимо юридического фактора есть фактические: социально-экономические, психологические и др. Распад Чехословакии в 1993 г., Юго­славии в 1992 г., СССР в 1991 г., показал, что симметрии не всегда достаточ­но ;шя обеспечения прочности этих федераций.

Л.М. Карапетян довольно критично подходит к оформившимся в науке видам федераций. Он пишет, что "указанной классификации федеративных государств (договорные и конституционные федерации: централизованные и относительно централизованные) в науке нет, а есть такая их интерпретация разными авторами. В государственно-правовой науке есть классификация форм государственного устройства, одной из которых является федерация"¹.

Мы считаем возможным не согласиться с данными выводами. Никто не сомневается в существовании федерации как формы государства. Полеми­ка идет о виде федерации, на основании каких принципов они формируются. И совершенно неверным является утверждение, что такой классификации видов федерации в науке нет. Выше мы об этом говорили.

Совсем иное содержание Л.М Карапетян вкладывает в понятие "сим­метричной" и "асимметричной" федерации. Он считает, что "симметрия" феде­рации выражает суть такой формы государственного устройства, а котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный ста­тус. "Асимметрия" же - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Автор дела ет различие между "статусом" с одной стороны, и "объемом и характером" полномочий субъектов федераций - с другой. Статус субъекта федерации со­стоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном го­сударстве, а "объем полномочий" - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями.

Данный подход является весьма условным и не отражает всех законо­мерностей, лежащих в основе формирования и жизнедеятельной федерации указанных выше.

Федеративное устройство создает крайне сложную проблему совмес­тимости права сецессии и территориальной целостности федерации. Это; вопрос связан с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с точки зре­ния права на отделение и целесообразности существования этою права.

Проблема сецессии в союзном государстве простого решения не име­ет. Только в отдельных федерациях сецессия прямо запрещена или прямо разрешена. Например, при заключении Договора о создании в 1922 г. Союза ССР было оговорено право сецессии, а затем подтверждено в Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г.

Карапетян Л.М. К вопросу о моделях федерализма. (Критический обзор не­которых публикаций)// Государство и право. 1996. № 12. - С. 53-65 76

В большинстве основных законов современных государств данный во­прос не оговорен, следовательно, не предусматривают права выхода субъек­тов из состава федерации. Исключениями являются ст. 74 Конституции Уз­бекистана 1992 г., допускающая при определенных условиях выход Каракал­пакии, но с утверждения общегосударственного парламента и ст. 1 Консги­

^плци»| Тувы 1993 г., допускающая ее выход из состава России. Тем не менее, попытки еецесеии имели и мирную и насильственную формы. Они заканчи­вались по-разному: в некоторых случаях -- созданием новых государств, в jp)тих - насильственным возвращением субъекта в состав Федерации,

Так, в 1877 г., группу швейцарских кантонов, образовавших объедине­ние Зоиненбург, силой оружия заставили вернуться в состав конфедерации {официально, Швейцария называется конфедерацией, хотя фактически давно превратилась в федерацию). Другая такого рода попытка имела место в 186! г. в США и положила начало гражданской войне Севера и Юга (1861 1865 гг.).

Вместе с тем, истории известны факты успешной сепессии. 13 начале 30-х годов XIX в. Венесуэла отделилась от Федерации Великой Колумбии в Латинской Америке. В 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Выход из состава СССР в сентябре 1991 г. стран Прибалтики.

На современном этапе перед Российской Федерацией стоит проблема «цессии. Хотя в ее конституции такого права не нредусмотрско. Речь идет о виичоотпошепинх Федерации и Чеченской Республики Ичкерия. Проблема усугубляется тем, что Чечня формально не вошла в состав Российской Феде­рации. Приняв декларацию о государственном суверенитете в 1991 г., Чечен­ская Республика взяла курс на полную независимость'³*. Естественно, что федеративного договора она не заключала.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. принятой на всенарод­ном референдуме, в числе субъектов Российской Федерации значилась Че­ченская Республика. Получается, что Чеченская Республика не вошла в со-иав Российской Федерации, а юридически такое вхождение было оформле­но. Как итог этого казуса "наведение конституционного порядка", которое фактически превратилось в наведение беспорядка, массовым нарушениям нрав человека и гибели около 100 тысяч человек.

Так имеет ли субъект федерации право на сецессшо?

Нсли считать суверенитет основой государственности, то можно пред­ложить, что выход из федерации в принципе не исключен. Суверен вправе выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму госу­дарственности. Он также вправе отказываться от прежнего государственного устройства, в создании которого принимал участие.

Международное право, например ст. I Пакта о гражданских и полити­ческих нравах от 19 декабря 1966 г.. закрепляет право народов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст. 50 того же Пакта распространяет его положения, "на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий".

Теоретически закрепление в конституциях права сецессии демокра­тично, если речь идет о праве наций на самоопределение в федерации, по-

^!" См.. Тернистый путь к свободе. Правительственные документы Чеченской Республики, статья, интервью, Вильнюс. 1994, - С. 5,

строенной по национально-территориальному признаку. Но это право не мо­жет быть абсолютным и безграничным: нужно учитывать структуру федера­лизма (договорную или конституционную, на основе союза или автономии), историческое происхождение федерации. Важно также уважать прав других субъектов, их интересы, права государства как целостного образования, на­конец, права и интересы всего народа.

Приведенные доводы позволяют сделать вывод: государства, входящие в федерацию, как таковые не имеют права сеиессии, если иное не оговорено в фе­деративном договоре. Но суверены, являющиеся учредителями своих госу­дарств, вправе реорганизовывать их и создавать новую, политически независи­мую государственность. Этим федерации отличаются от унитарного государства.

Федерации более или менее последовательно восприняты многими го­сударствами мира. Федерация больше носит республиканскую форму. Мо­нархическая федерация — реальное, но довольно сложной явление. В ОАЭ эмиры передали часть суверенитета союзному государству, которое возглав­ляет один из них -- президент федерации.

Некоторые страны используют как средство разделения, демонополи­зации государственной власти. Он может оказаться эффективным средством приближения населения к политике, государству. Привлекательность феде­рации объясняется еще и тем, что в нем видят способ сглаживания межэтни­ческих противоречий, урегулирования национальных проблем за счет при­знания государственности отдельных народов.

Общим признаком для унитарного и федеративного государств явля­ется наличие у них единого территориального суверенитета.