17.Органы государственной власти Российской Федерации.

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.

Органы законодательной власти — это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача — правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие фунции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.

Органы исполнительной власти — это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.

Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации — глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необоходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Федеральной Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом оно соединяет в себе функции общенационального предствительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальныйорган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.

1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды со ставляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоя тельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроиз водства.

2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям,действующим на территории соответствующего судебного района.

3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами. Сторонами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральныеарбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.

18. В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субьектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать дату прямых выборов органов государственной власти на основе принятия собственных постановлений.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти.

2. Высший исполнительный орган государственной власти.

3. Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

• Государственная и территориальная целостность России.

• Распространение суверенитета России на всю ее территорию.

• Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

• Единство системы государственной власти.

• Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ.

• Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок (полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

• Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.

• Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ.

• Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

• Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ.

• Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.

Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.   

Полномочия законодательного органа государственной влаги субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:

• принятия решения о самороспуске;

• роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;

• вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ избирается населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может избираться более двух сроков подряд. В случае признания выборов несостоявшимися, недействительными, не избрания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через 6 месяцев.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

• Представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

• Обнародует законы или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта РФ.

• Формирует высший исполнительный. орган государственной власти субъекта РФ.

• Вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта РФ; участвовать в его работе с правом совещательного голоса.

• Осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъекта РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановление законодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательный орган направляет высшему должностному лицу планы законопроектных работ и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти или уполномоченные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых принимал участие, что влечет их немедленное освобождение от должности.

Возможные споры между законодательными и высшими исполнительными органами по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами либо в судебном порядке.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий решаются по-своему.

По Уставу Московской области законодательная власть формирует правовое пространство, в котором действует и администрация области. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установленной законом, который принимает областная Дума. В структуру администрации входят:

• правительство, наделенное общей компетенцией;

• органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);

• территориальные органы специальной компетенции, действующие на территориях районов и городов.

Глава администрации имеет право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, отлагательного вето на законы, исключительное право внесения законопроектов бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами, Дума оставила за собой право утверждения заместителя Главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание.

В Воронежской области приняты Закон «Об органах государственной власти» и Устав области. Областная Дума определяет структуру управления областью, утверждает бюджет, назначение руководителей на ключевые посты. Глава администрации ежегодно представляет Думе доклад о деятельности областной администрации. Определены случаи постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий Главой администрации: отзыв избирателями, болезнь, не позволяющая полноценно работать, выезд на жительство за пределы области, совершение преступления. Правовые акты, принятые Думой, Глава администрации может предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также обжаловать в судебном порядке. Дума может любому лицу администрации выразить недоверие и 2/3 голосов освободить от занимаемой должности.

Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения. В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Рекомендована следующая примерная структура, разработанная специально созданной для этого комиссией.

В рамках полномочий, определенных Конституцией РФ, договорами и соглашениями, субъекты РФ самостоятельны и независимы в своих действиях от органов федеральной власти.

Субъект РФ обладает территорией и своими полномочиями зависимо от его вхождения в какую-либо другую территорию России. Так, край (область) и расположенный в его границах автономный округ являются равноправными субъектами РФ, вхождение округа в состав края не меняет его правового статуса. Конституционный Суд РФ постановил, что органы власти таких субъектов РФ должны строить отношения на основе договоров и соглашений, в которых определять все направления самостоятельной и совместной деятельности края (области) и автономного округа.

В составе субъекта РФ обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Территориальные единицы иного уровня (город районного подчинения, другие городские и сельские населения, районы города в городах республиканского значения) не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

19. Впервые термин «государственно-административное управление» (public administrative management) был использован в программе Республиканской партии США в 1986 г., однако первые работы по государственному управлению появились еще в глубокой древности. Уже с тех времен известны работы философов Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие рекомендации по различным аспектам управления.

В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII в. – все знания о социальных явлениях были единой целостной системой, которая сводилась к политике, а общественная жизнь была подчинена интересам государства. Это явилось основной причиной того, что теория государственного управления развивалась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX в. стала выделяться в самостоятельную область научных исследований.

Существенный импульс к разработке теории государственного управления был дан реформами, централизованно проводимыми в системе государственного администрирования в США и странах Западной Европы в последние десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия ХХ в.

Эволюция науки государственного управления позволяет выделить три этапа:

1. 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;

2. 1920 г. – 1950 г.;

3. 1950 – по настоящее время.

Основоположниками теории государственного управления принято считать В.Вильсона, Ф.Гуднау и М.Вебера.

Профессор Вудро Вильсон в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи Вильсона во многом разделял американский ученый Дж.Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Существенный вклад в разработку теории государственного управления внес немецкий социолог М Вебер. Его классический труд «Хозяйство и общество» (1921), посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. По его мнению, бюрократия есть исторический феномен, возникший на этапе становления национального государства, способного оплачивать труд государственных служащих. Большую обеспокоенность у него вызывает количественный рост бюрократии: «Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства – значит еще больше ухудшать положение». Он сформулировал универсальные принципы бюрократической организации.

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять» прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории государственного управления:

· для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;

· аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той мере, в какой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позднее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных исследований, целью которого стала выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого времени изучение теории государственного управления становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор – это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник по государственному управлению «Введение в науку о государственном управлении» Л.Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы - до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего развития. В этот период в науке наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном управлении. Возникали такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон, утверждали, что, государственное управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как избирателей.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном управлении. Так, Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д.Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

20.

Регион как объект хозяйствования и управления.
Термин «регион» появился в России в 1975 году, он был введен академиком Некрасовым, который выделил на территории страны макрорегионы (зоны).    Некрасов под регионом понимал крупную территорию страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производственных сил на основе сочетания в комплексе природных ресурсов, сложившейся материально-технической базы и производственной и социальной инфраструктур.    Добрынин в качестве критерия для определения региона использовал исключительно экономический признак – единство и целостность воспроизводственного процесса. Он предложил понимать под регионом территориально специализированную часть народного хозяйства страны, которая характеризуется единством воспроизводственного процесса.  Ученые Лексин и Швецов предложили под регионом понимать субъект Российской Федерации. В таком случае, речь идет об административном, а не об экономическом районировании.   Московские ученые Маршалов и Новоселов утверждают, что «регион является не только подсистемой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социально-экономических процессов».   Можно выделить наиболее часто употребляемые критерии для формирования понятия «регион»: - географические (расположение, величина территории и количество населения); - производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности); - градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания); - социологические (нормы общения, поведения).   В России на сегодняшний день наиболее общим определением региона является следующее:   Регион — это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления. В функционировании региона определяющую роль играет население, трудовые коллективы. Эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора. Зависимости между элементами этой сложной системы не могут быть описаны линейными функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами. Изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т.е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона. Помимо ядра-комплекса в границы региона входит периферия – тяготеющие территории.   Структуру региона можно рассматривать с различных точек зрения: экономической, социальной, духовной, природно-ресурсной, институциональной и пр. Как социально-экономическая система, регион может быть представлен совокупностью пяти основных подсистем, к которым относятся: - системообразующая база; - системообслуживающий комплекс; - экология; - население; - инфраструктура рынка.   Главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие указанных подсистем, интегрирующим их в единую социально-экономическую систему, является деятельность людей. Человек – органическая часть каждой из подсистем. Он представляет собой часть природы, основной компонент производительных сил национального хозяйства и, наконец, часть населения, так как через связи и отношения с другими людьми образует собственно социально-территориальную общность. Всякому региону присуще внутреннее хозяйственное единство, которое формирует его материально-производственная основа – хозяйственный (производственный) комплекс региона. Являясь подсистемой, частью национального комплекса страны, региональный хозяйственный комплекс представляет собой целенаправленно складывающееся динамичное и устойчивое региональное или локальное сочетание предприятий и отраслей, объединяемых тесными внутренними связями. Успешное функционирование регионального хозяйственного комплекса зависит от максимального учета региональных факторов и особенностей. Факторы формирования и функционирования региональной экономики – это совокупность конкретных условий и обстоятельств, определяющих развитие и размещение производительных сил на территории региона.   Выделяют следующие основные группы факторов: природные, экономические, демографические. Природные факторы – это наличие природных ресурсов, их количественная и качественная оценка; климатические условия, экологические условия. Экономические факторы – это экономико-географическое положение региона (положение по отношению к развитым районам, транспортным путям). Демографические факторы включают численность населения, его расселение, половозрастную структуру населения, численность трудовых ресурсов, половозрастную структуру трудовых ресурсов, квалификацию трудовых ресурсов.   Сочетание этих факторов на территории оказывают прямое влияние на формирование и развитие экономики региона, определяют специализацию региона, специфические особенности управления производством, социальными процессами.   Хозяйственный комплекс региона представлен взаимосвязанными отраслями: по производству товаров: промышленность, сельское хозяйство, лесное хозяйство, строительство, прочие отрасли по производству товаров;по оказанию рыночных услуг: транспорт, связь, шоссейное хозяйство, торговля и общественное питание, оптовая торговля продукцией производственно-технического назначения, заготовки, информационно-вычислительное обслуживание, операции с недвижимым имуществом, общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка, геология и разведка недр, организации, обслуживающие сельское хозяйство, жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, непроизводственные виды бытового обслуживания, страхование, наука и научное обслуживание, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение, образование, культура и искусство; по оказанию нерыночных и слуг:   жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство, организации, обслуживающие сельское хозяйство, наука и научное обслуживание, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение, образование, культура и искусство, управление.   Совокупность отраслей хозяйственного комплекса региона, характеризующаяся определенными пропорциями и взаимосвязями, представляет собой отраслевую структуру региона. Отраслевая структура региональной экономики и динамика ее изменения позволяют оценить тесноту межотраслевых связей, возможности региона в удовлетворении внутренних потребностей, место региона в территориальном разделении труда. Территориальное разделение труда – это специализация регионов на производстве определенных видов товаров и услуг с последующим их обменом.   В соответствии с общественным территориальным разделением труда в составе регионального хозяйственного комплекса выделяют функциональные группы отраслей – специализирующие и обслуживающие.   Специализация регионального комплекса обусловлена территориальными особенностями, в первую очередь возможностями эффективно производить массовую продукцию, т.е. такую продукцию, которая, будучи дешевой, имела бы значительную долю в общегосударственном (зональном) балансе. Удешевление ее в районах специализации происходит за счет использования благоприятных природных и экономических условий. Продукция отраслей специализации участвует в межрегиональном обмене, удовлетворяя также потребности своего региона.   Отрасли специализации характеризуются следующими признаками: - выделением в национальном и региональном производстве; - формированием регионального комплекса, наиболее эффективных и важных его звеньев; - наличием высокой степени концентрации производства в регионе (в отличие от отраслей местного значения, которые сравнительно равномерно размещены на территории); - производством в больших масштабах важнейших видов дешевой или дефицитной продукции, влиянием на уровень развития всех других отраслей; - участием в межрегиональном обмене.   Различают сложившуюся и эффективную специализацию.   Под сложившейся специализацией региона понимают концентрацию на территории региона конкретных видов производства, удовлетворяющих не только собственные потребности в продукции, но и потребности других регионов. Под эффективной специализацией региона следует понимать преимущественное развитие в регионе определенных, как правило, крупномасштабных отраслей производства, наиболее эффективно использующих местный ресурсный потенциал для удовлетворения потребностей национальной экономики. Эффективность региональной специализации должна оцениваться с позиций наиболее рационального территориального разделения труда в масштабе страны и наиболее производительного использования ресурсов региона. Специализация определяет производственную направленность региона, его роль в территориальном разделении труда.   Обслуживающие отрасли обеспечивают потребности основных отраслей хозяйства и населения региона. К ним относятся прежде всего такие отрасли материального производства, как строительство, транспорт, связь, торговля, рыночная инфраструктура (банки, биржи и пр.), а также отрасли непроизводственной сферы: жилищно-коммунальное хозяйство, просвещение, здравоохранение и т.д. Кроме указанных повсеместных (инфраструктурных) отраслей можно выделить локальные отрасли промышленности и сельского хозяйства, имеющие в различных регионах местное значение и удовлетворяющие их нужды в экономически оправданных масштабах.   В целях более четкого отражения роли регионального комплекса, его элементов и взаимосвязей в системе общественного воспроизводства и территориального разделения труда необходимо различать в нем не только традиционные отрасли специализации (ведущие) и обслуживания (местные), но и по особенностям объединения (сочетания) – взаимосмежные и параллельные.   Взаимосмежные отрасли сопутствуют друг другу при размещении, их объединяют тесные производственные связи, например металлургия – коксохимия (сопряженные технологически), горнодобывающая промышленность – легкая (дополняющие друг друга по использованию мужского и женского труда). Значение этой группы отраслей возрастает с развитием техники и увеличением масштабов концентрации, комбинирования и кооперирования производства.   Параллельные (взаимозамещаемые) отрасли развиваются относительно изолированно на базе общих природных и экономических условий (ресурсов). Они зачастую не имеют между собой тесных производственных связей (например, черная металлургия и сельское хозяйство), их объединяет совместное освоение общерегиональных (межотраслевых) ресурсов, называемых также многоцелевыми (рабочая сила, топливо, вода, земля и т. д.). Это означает, что развитие (размещение) некоторых отраслей в данном регионе ограничивается или исключается возможностями развития других, более эффективных производств. Так, одну и ту же землю можно использовать под сельское хозяйство или построить на ней металлургический комбинат. Проблема размещения параллельных отраслей, которые могут как бы замещать друг друга, имеет объективную основу для правильного решения только при государственном регулировании хозяйства, в том числе рыночного. Характер сочетания отраслей, степень их возможного тяготения определяют существенные особенности региональных комплексов, их виды.

21. В 1993-м году в государственно-территориальное устройство России были заложены мины сепаратизма и болезненных противоречий, которые уже спустя несколько лет поставили страну на грань распада. С помощью ручного механизма усиления центральной власти после прихода Владимира Путина удалось отодвинуть страну от этого края, однако проблема разъединённости России в силу её неадекватного государственно-территориального устройства осталась по-прежнему острой. Нет сомнений, что её нужно решать как можно быстрее и на самом высоком конституционном уровне. Авторы многотомника "Национальная идея России" предлагают конкретные механизмы построения правильного и адеватного вызовам государственно-территориального устройства.

Государственное строительство территорий.

Проведенные исследования в сфере государственно-территориального устройства России выявили следующие факторы, в той или иной степени влияющие на жизнеспособность страны:

• - территориальный фактор – равномерная развитость;

• - факторы народонаселения – зависимость уровня жизни от региона проживания, гармония религиозных, культурных, духовных и национальных отношений, традиций, обеспечение русской цивилизационно-ценностной скрепы;

• - фактор управления – эффективность системы управления.

Установлено, что на состояние факторов государственно-территориального устройства влияют следующие основные проблемы:

• содержательное наполнение федеративной формы государственного устройства не отвечает целям и интересам сбалансированного регионального развития;

• неравенство субъектов РФ;

• неравномерная развитость регионов (огромные социально-экономические различия);

• отсутствие единых социальных стандартов;

• неразвитость инфраструктуры и коммуникаций;

• недостаточность ресурсного обеспечения региональной политики;

• демографический кризис;

• диспропорциональное заселение территории страны;

• дисгармония в сфере обеспечения русской цивилизационно-ценностной скрепы;

• несоответствие системы власти особенностям страны и задачам, стоящим перед ней на современном этапе;

• неэффективность государственного управления;

• отсутствие или неразвитость правовых, организационных, финансовых, материальных, информационных механизмов управления страной, обеспечивающих ее региональное развитие;

• нестабильность территориальной структуры управления страной;

• слабость механизмов обеспечения целостности страны и др.

Указанные проблемы современного государственно-территориального устройства носят для России системный характер и являются для страны имманентно присущими. Цель государственного регулирования государственно-территориально го устройства, в этой связи, состоит в оптимизации факторов влияния с точки зрения перспективы развития отечественной государственности и обеспечения жизнеспособности страны.Ключевое значение в этом процессе имеет разработка комплексной методики оценки социально-экономической  эффективности регионального управления. Отсутствие подобной методики в течение длительного времени препятствовало адекватной оценке качества системы управления. Разработка методики, позволяющей оценить эффективность государственного воздействия на региональное социально-экономическое развитие, создаст предпосылки для формирования высокоэффективной, опирающейся на математические методы модели управления, а также даст возможность оптимизировать существующую систему властных отношений с целью повышения ее социально-экономической эффективности.

Так что же нужно сделать? Какие управленческие решения необходимо предпринять? Ну, во-первых, для обеспечения равномерной развитости субъектов РФ и целостности страны необходимо: отрегулировать порядок разработки и реализации региональной политики РФ, а так же симметризация федеративной структуры; единство правового и экономического пространства, общность связующих Федерацию и ее субъекты интересов и «правил игры»; усиление механизмов, обеспечивающих целостность системы; интенсивное горизонтальное взаимодействие между регионами; децентрализация бюджетных финансов с одновременным усилением механизмов контроля их использования; сбалансированность налоговых и межбюджетных отношений; развитие инфраструктурных коммуникаций между регионами; устранение препятствий на пути внутрисистемных коммуникаций; ликвидация феномена сложносоставных субъектов РФ; снятие статусных ограничений, исключение из Конституции РФ положений о неравноправии субъектов РФ (в частности, положений о государственном статусе национальных республик); исключение из Конституции РФ принципа федеративного устройства — права на самоопределение народов в Российской Федерации как посягающего на территориальную целостность России; регулирование вопросов развития обширных территорий страны, характеризующихся климатическими, хозяйственными и демографическими особенностями, а также вопросов обеспечения суверенитета России над указанными территориями.

Все это в пятилетний срок должно быть реализовано силами правительства РФ и минрегиона РФ, а для этого необходимы - Закон РФ «О поправках в Конституцию РФ»; ФЗ «Об основах организации разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации»; Доктрина регионального развития РФ; Экономическая доктрина РФ; ФЗ «О развитии Севера, Сибири и Дальнего Востока»; ФЗ «О федеральных целевых программах»; Миграционная доктрина; ФЗ «О системе расселения»; ФЗ «О территориальном планировании в РФ».

Далее, а вернее, во-вторых, чтобы гарантировать равный уровень жизни граждан независимо от региона проживания нужна разработка и реализация государственных социальных стандартов с учетом климатических, географических, экономических и национальных особенностей субъектов РФ в течение всего 3-х лет. А отвечать за это должны минрегион РФ, Минсоцздрав РФ, в соответствии с необходимыми ФЗ «Об основах организации разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации»; Доктрины регионального развития РФ; ФЗ «О социальных стандартах».

В-третьих, создание эффективной системы государственного управления региональным развитием. Меры следующие: создание эффективного взаимодействия органов власти по вертикали и горизонтали; сбалансированное разграничение компетенции между уровнями власти; создание эффективной системы перераспределения бюджетных финансов и установление нормативов налоговых отчислений; учет особенностей регионов (природно-климатических, инфраструктурных и др.) в процессе управления регионами и принятия тех или иных решении; создание эффективной системы территориального планирования; обеспечение сбалансированной заселенности территорий; регулирование вопросов функционирования единой системы исполнительной власти в РФ; регулирование вопросов ответственности органов государственной власти и должностных лиц в системе государственно-территориального устройства. Все эти шаги необходимо предпринять в пятилетний срок, и ответсвенными иполнителями здесь должны выступать - Минрегион РФ, Минэкономразвития РФ, Минфин РФ. Требуется разработка и внедрение закона РФ «О поправках в Конституцию РФ»; ФЗ «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ФЗ «О системе исполнительной власти в Российской Федерации»; ФЗ «О конституционно-правовой ответственности»; Постановление Правительства РФ «Об оценке социально-экономической эффективности регионального управления; Демографическая доктрина; ФЗ «О развитии Севера, Сибири и Дальнего Востока»; ФЗ «О федеральных целевых программах»; Миграционная доктрина; ФЗ «О системе расселения»; ФЗ «О территориальном планировании в РФ». 

Наконец, создание эффективной модели управления межнациональными отношениями, построенной на русской цивилизационной основе нуждается в соблюдении принципа многоконфессиональности при лидирующих позициях РПЦ; сохранении и развитие русской цивилизационно-ценностной скрепы; регулировании статуса русского языка как одного из ключевых звеньев русской цивилизационно-ценностной скрепы. Здесь срок уже может определяться семилетним периодом, а отвечать должно правительство РФ. Требуется принятие закона РФ «О поправках в Конституцию РФ»; ФЗ «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями в Российской Федерации»; Доктрина национальной политики РФ; ФЗ «О русском языке».

22. Основные направления региональной политики государства

Региональная политика — важная составная часть экономической политики государства. Региональная политика охватывает комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральными, так и местными органами власти и направленных на регулирование размещения производительных сил.

Региональная политика государства — это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.

Основные направления региональной политики:

• определение соотношения движущих сил регионального развития и обеспечение их взаимодействия (государственный и частный секторы экономики, внутренние и внешние факторы развития региона и средства);

• определение соотношения общегосударственного и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой;

• подъем экономики отсталых районов и освоение новых районов и ресурсов;

• решение национально-экономических вопросов;

• решение проблем урбанизации.

К направлениям региональной политики следует отнести также региональные аспекты демографической, аграрной политики и другие мероприятия государственной власти. Отношение государства к каждому из этих направлений и конкретные мероприятия, осуществляемые по ним, составляют содержание региональной политики государства, которое во всех развитых странах, проводящих активную региональную политику практически одинаково.

Региональная политика играет значительную роль в наиболее развитых странах, хотя в менее развитых странах региональные проблемы часто оказываются более острыми. Это обусловлено тем, что проведение региональной политики требует значительных средств.

В развивающихся странах направления региональной политики следующие:

• интеграция всех районов страны в единый национальный рынок;

• смягчение региональных диспропорций и подъем экономики особо отсталых аграрных районов;

• смягчение противоречий между городом и деревней, регулирование процесса урбанизации;

• возможно более полное освоение природных и людски) ресурсов;

• рациональное размещение новых промышленных проектов.

Цели региональной экономики

Главная цель региональной политики — создание условий для вхождения в рынок всех заинтересованных регионов, предприятий и граждан, для раскрытия и развития их целевых способностей и предприимчивости с учетом территориальной специфики.

Цель региональной политики:

• социальные цели — формирование в регионах слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики, развитию региональных рынков; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет не только государственных средств, но и средств, поступающих от приватизации, отечественных и иностранных инвесторов;

• экономические цели — территориально ориентированная приватизация, проводимая темпами, учитывающими специфические особенности каждого региона России, в целях обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях финансовой нестабильности; создание конкурентной рыночной среды во всех регионах России; содействие демонополизации хозяйства; повышение комплексности использования природных ресурсов на базе развития системы малых и средних предприятий; содействие расширению экспортного потенциала, приграничной торговле, развитию свободных экономических зон; привлечение иностранного капитала на выгодных для России и ее регионов условиях;

• экологические цели — содействие восстановлению эколого-эконо- мического равновесия в легко ранимых регионах на основе распространения экологически чистых (безотходных) технологий; привлечение частного и иностранного капитала к участию в реализации природоохранных мероприятий.

Значение и содержание региональной политики

В России вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий унифицированный подход к регионам здесь невозможен. В период перехода к рыночным отношениям роль региональной политики еще более возрастает.

Региональная политика призвана ослабить шутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. Изменившаяся ситуация в стране вызывает необходимость изменения содержания региональной политики.

Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей определяют неравномерность осуществления реформ и их региональное разнообразие.

В России наблюдаются признаки дезинтеграции: усиление замкнутости регионов и уменьшение интенсивности межрегиональных связей. Предельная дезинтеграция — это выпадение региона из экономической системы (и государства), его обособление или вхождение в другую систему (государство). Дезинтеграционные тенденции не устранены до настоящего времени (Приморье, Чеченская Республика, Республика Татарстан и др.). Однако политическая опасность распада России ослабевает, начинает активно действовать такой объединяющий фактор, как заинтересованность товаропроизводителей в преодолении ограничений спроса и расширении рынка сбыта продукции. Эти интеграционные моменты требуют государственной поддержки.

Огромные различия российских регионов по всем предпосылкам развития и федеративное устройство страны обрекают на неудачу унифицированное проведение реформ. Для реформирования России необходимо разумное сочетание двух течений — регионализации и интеграции.

Суть регионализации — учет специфики регионов в общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой политике; перенос ряда направлений реформ на региональный уровень (например, реформа в коммунальном секторе); разработка специальных программ реформ для регионов с особыми условиями развития.

Тенденции регионализации и интеграции, разумеется, противоречивы. Не исключена трансформация регионализации в региональный сепаратизм, но и чрезмерная централизация управления нежелательна. Подавление экономической заинтересованности на местах создает базу для регионального сепаратизма, поскольку в регионах усиливается убежденность, что, действуя в одиночку или в составе региональных коалиций, можно добиться большего, чем в централизованном государстве.

Декларированный принцип стирания различий между городом и деревней не был реализован, что вызывало массовую миграцию сельского населения в города. Ограничение чрезмерного роста крупных городов осуществлялось административно-запретительными методами — путем ограничения прописки. В то же время в городах развивались производства, не обеспеченные рабочей силой, что заставляло привлекать рабочих «по лимиту». Одновременно проводилась ликвидация мелких сельских поселений — «неперспективных деревень».

Стратегическими задачами регионального развития в настоящее время являются:

• реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки;

• преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных земельных угодий;

• стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, горных районах);

• продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

• стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;

• переспециализация новых приграничных регионов;

• развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

• преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей.

Таким образом, в региональной политике акценты переместились с освоения новых районов на стабилизацию в них и преодоление депрессивного состояния старых регионов, с ограничения роста крупных городов — на возрождение малых городов и сельских поселений; изменилось соотношение центрального и регионального уровней управления, возникли новые проблемы: безработица, достигающая в некоторых регионах критического уровня; появление беженцев и вынужденных переселенцев; резкое ухудшение социально-экономической ситуации во многих регионах.

В качестве особо важных следует выделить следующие задачи региональной политики:

• нормализация экологической ситуации;

• адаптация беженцев и вынужденных переселенцев; создание новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры в регионах;

• нормализация ситуации в регионах, где отмечается критическое положение на рынке труда;

• решение проблемы гиперурбанизации — устранение перегруженности крупных городов производственными объектами, населением, устранение чрезмерной экологической нагрузки, перегруженности социальной инфраструктуры крупных городов.

23. характеристика региональной политики будет неполной без описания методов и инструментария, с помощью которых она осуществляется. Методы и инструменты реализации региональной политики – это набор, арсенал средств и рычагов воздействия национальных и местных органов власти на развитие регионов.

Выделяют три основные группы методов реализации управления (в т.ч. регионами) (рис. 1):

административные (организационно-распорядительные, административно-правовые); экономические; социально-психологические.

Иногда в отдельную группу методов управления выделяют правовые методы, а некоторые специалисты акцентируют внимание на идеологических методах воздействия.

Важно указать, что вышеприведенная классификация достаточно условна, поскольку, например, экономические и административные меры воздействия нередко взаимно определяют друг друга (например, налогообложение, как экономический фактор управления, основано на соответствующем налоговом законодательстве, т.е. административно-правовом элементе). Социально-психологические методы используются как в странах с развитыми демократическими традициями, так и в планово-административных экономических системах (психологическая и идеологическая обработка масс) (например, насильственная «демократизация» Ирака или «экспорт революции» из СССР в Афганистан).

С других позиций методы управления, в т.ч. регионального, бывают:

а) прямые и косвенные. Прямые методы регулирования предусматривают непосредственное воздействие на происходящие в регионах процессы путем распределения средств, субсидий, дотаций, преференций, субвенций, а также посредством установления пределов, норм, запретов и т.п. Косвенное регулирование подразумевает изменение мотивации, побуждений, логики действий хозяйствующих субъектов. При этом косвенные методы регулирования относятся преимущественно к экономическим инструментам, в то время как прямые могут быть как административными, так и экономическими (см. рис.1);

б) активные и пассивные, по смыслу достаточно точно соответствующие прямым и косвенным методам;

в) поощрительные (стимулирующие) и сдерживающие (ограничительные), нацеленные на активизацию или снижение деловой активности в регионах.

Инструментарий государственного регулирования уровня развития страны или региона включает в себя стандартный набор инструментов, в числе которых:

бюджетная политика (сдерживающая мера – профицит бюджета, стимулирующая – его дефицит); кредитно-денежная политика (денежная эмиссия; ставка рефинансирования; норма обязательных резервов; операции на открытом рынке); фискальная политика (политика налогообложения); социальная политика; инвестиционная политика.

В странах с развитой рыночной экономикой применяются следующие конкретные механизмы управления территориальным развитием:

регионально дифференцированные субсидии и кредиты фирмам для размещения нового производства в проблемных регионах; субсидии и кредиты действующим и кризисным предприятиям в регионах, которым оказывается помощь; налоговые льготы и полное освобождение от налогов с целью размещения производства в регионах приоритетного развития, и наоборот, исключение из системы льгот за инвестиции перенаселенных или перенасыщенных производством районов; регионально дифференцированное законодательное регулирование норм амортизации основных фондов (амортизационная политика); размещение новых и перемещение существующих государственных (или подконтрольных государству) предприятий, а также правительственных учреждений в проблемные регионы; регионально ориентированные государственные субсидии и кредиты для развития мелкого и среднего предпринимательства, а также создание производственной, социальной, рыночной и экологической инфраструктуры; приватизация государственных предприятий, приобретение акций частных фирм или другие формы реструктуризации; государственные субсидии местным органам власти (как целевые, так и свободные); преференции по государственным заказам на продукцию фирм депрессивных регионов; премии за региональную занятость и прочие регионально дифференцированные программы занятости, подготовки и переподготовки безработных и т.п.; меры, стимулирующие мобильность населения и производства (миграционные субсидии, информационные программы и т.п.); государственная поддержка агентств регионального развития; разрешения, запреты, лицензии, сертификаты и другие средства прямого контроля строительства производственных объектов и административных зданий; нормирование, рационирование потребления отдельных видов ресурсов (например, стройматериалов); принудительные правительственные контракты на поставки в проблемные регионы; правовые нормы в области землепользования, охраны окружающей среды и т.п.

24.

Особенности социально-экономического развития Южного федерального округа

Южный федеральный округ представляет собой вполне сложившийся природно-хозяйственный комплекс, хорошо интегрированный в экономику России. За первое полугодие 2003 года среди субъектов Федерации, находящихся в пределах округа, наиболее высокие темпы промышленного роста отмечаются в республиках Северного Кавказа. Исключение составляют Адыгея и Ингушетия. В то же время республики, даже в совокупности, делают незначительный вклад в объем выпуска промышленной продукции и по этой причине не оказывают существенного влияния на динамику в целом по округу. Напротив, в трех из пяти промышленных субъектов Южного федерального округа промышленный рост или отсутствует (Ростовская область - 100,0) или слишком мал (Ставропольский край и Волгоградская область - 102,2 и 102,5 процента соответственно). Особое значение для Южного федерального округа имеет устойчивое развитие пищевой промышленности, обеспечивающей, с одной стороны, стабильный спрос на сельскохозяйственное сырьё, а с другой - продовольственную независимость от конъюнктурных колебаний и приемлемый уровень цен на продукты питания. В пяти крупнейших регионах Юга России темп роста находился в пределах от 100,0 (Волгоградская область) до 106,0 (Краснодарский и Ставропольский края). В Южном федеральном округе посевные площади зерновых сократились на 14,4 процента, а посевы подсолнечника расширились на 36,7 процента. Особенно изменилась структура посевных площадей в Волгоградской области. Серьёзной проблемой остаётся состояние сельскохозяйственной техники. Значительная часть комбайнов и тракторов, занятых на сельскохозяйственных работах, давно уже находится на грани износа, отработав максимальный 15-летний срок эксплуатации. По оценкам Минсельхоза России, для преодоления тенденции сокращения парка сельхозтехники государство ежегодно должно направлять на её приобретение от 5 до 7 млрд. руб. В ключевом для округа аграрном регионе, Краснодарском крае, произошло серьёзное снижение объемов сельхозпродукции - на 9,1 процента. Малозаметный (в пределах одного процента) рост отмечен в Ставропольском крае и Волгоградской области. Единственным крупным регионом Южного федерального округа, сельскохозяйственную динамику которого в первом полугодии можно считать достаточно успешной, оказалась Ростовская область (107,3 процента).  Привлечение инвестиций (как внутренних, так и внешних) в экономику субъектов в пределах округа является жизненно важным средством для обеспечения экономического роста. Одним из способов, который может обеспечить приток инвестиций в округ, должна стать Федеральная целевая программа «Юг России». В результате реализации Программы намечено добиться повышения финансовой самостоятельности регионов и уровня жизни населения; снижения уровня социальной напряженности. За минувшие полгода программа дала положительные результаты. Введено в эксплуатацию 55 объектов и пусковых комплексов, создано более 140 тысяч новых рабочих мест. К середине июля текущего года работа по корректировке плана выделения средств завершена, на 2003 год запланировано освоить ещё 18,1 млрд. руб. Однако итоги выполнения ФЦП в первом полугодии не совсем оптимистичны. Из предусмотренных к реализации в 2003 году 274 проектов, работы ведутся лишь на 186, освоено 5,6 млрд. руб., то есть 30,7 процента средств (из них профинансировано 93 процента). Среди субъектов Южного федерального округа наибольший процент выполнения ФЦП в Волгоградской области и Северной Осетии-Алании (половина и более). Самое большое отставание отмечается в Адыгее, Ингушетии, Кабардино-Балкарии (10-12 процентов выполнения). Вследствие отсутствия финансирования из внебюджетных источников, которые являются основными, в Ростовской области освоено всего лишь 6 процентов сметных объёмов.  Главными экспортёрами на Юге России являются Волгоградская область (30%), Краснодарский край (29%) и Ростовская область (22%), импортёрами - Ростовская область и Краснодарский край (по 33%). В первом полугодии объём экспорта из Южного федерального округа увеличился в стоимостном выражении на 47 процентов, а импорт практически сохранился на прошлогоднем уровне. Основная часть как экспорта, так и импорта направляется в страны дальнего зарубежья, товарообмен со странами СНГ существенно меньше.  В первом полугодии 2003 года сохранилась тенденция улучшения основных показателей, характеризующих уровень жизни населения округа, но темпы их роста существенно замедлились как в сравнении с предыдущими периодами, так и со среднероссийским уровнем. Несмотря на позитивную динамику денежных доходов, Юг России остается самым низкодоходным в стране: среднедушевые доходы жителей составляют здесь немногим более 60 процентов от среднероссийского показателя. Наиболее высокодоходные регионы - Волгоградская, Астраханская и Ростовская области имеют среднедушевые доходы на уровне 72-77 процентов от средних по России, при этом доходы жителей Ингушетии составляют лишь четвертую часть от дохода среднестатистического россиянина, Калмыкии - 38 процентов, Дагестана - 42 процента, Карачаево-Черкесии - 43 процента, Адыгеи - 47 процентов. Ситуация на рынке труда складывалась в зависимости от замедления темпов экономического роста. По данным Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Ростовской области, в первом полугодии т.г. численность граждан, обратившихся в органы службы занятости, выросла в сравнении с аналогичным периодом 2003г. на 17,1 процента, уровень регистрируемой безработицы в среднем по округу вырос до 4,6% от численности экономически активного населения (на 01.01.03г. – 1,8%) и имеет дальнейшую тенденцию к росту. Выше среднеокружного уровень регистрируемой безработицы отмечался в Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Чеченской Республике. На уровне первого квартала 2003 года остался показатель регистрируемой безработицы в Калмыкии, Дагестане, Ставропольском крае и в Ростовской области. Сезонное снижение регистрируемой безработицы отмечено в Адыгее, Северной Осетии-Алании, Краснодарском крае, Астраханской и Волгоградской областях.  В первом полугодии 2003 года демографическая ситуация в Южном федеральном округе, как и во всей Российской Федерации, остается неблагополучной - продолжается естественная убыль населения. Четыре территории Юга России входят в число тех немногих российских регионов, где фиксируется естественный прирост населения. И если в Калмыкии эти положительные тенденции только начали проявляться и превышение числа родившихся над числом умерших исчисляется пока только семью десятками человек, то в Ингушетии, Чечне и Дагестане естественный прирост населения составляет от 2 до 9 тысяч человек. Во всех крупных промышленно развитых южнороссийских территориях, а также в республиках Адыгея, Северная Осетия-Алания и Карачаево-Черкесия отмечается естественная убыль населения. Анализ ситуации, сложившейся в социальной сфере Южного федерального округа в первом полугодии 2003 года, свидетельствует о том, что продолжает улучшаться материальное благосостояние населения. В то же время динамика показателей замедлилась вследствие снижения темпов экономического роста. Сопоставляя достигнутые результаты и имеющиеся проблемы, можно заключить, что с целью стабилизации социально-политической обстановки на Юге России в первую очередь необходимо обеспечить максимальное приближение денежных доходов к уровню среднероссийского показателя, а это станет возможным только при условии позитивных изменений в отраслях материального производства экономики округа Валовой региональный продукт (ВРП) ЮФО является одним из основных показателей, которые дают представление о результатах экономической деятельности. ВРП отражает, в первую очередь, процессы формирования стоимости. Начиная с 1999 года, в Российской Федерации отмечался рост валового внутреннего продукта (ВВП). Самый высокий темп (110 процентов) был отмечен в 2000 году. Однако в последующие два года, по мере укрепления рубля и роста доходов населения, отечественная продукция стала утрачивать конкурентное преимущество на внутреннем рынке. Спрос на отечественную продукцию сократился, и темпы роста замедлились: 2001 год – 105 процентов, 2002 год, по предварительным данным, - 104,3 процента. Производство ВВП распределено по регионам страны крайне неравномерно. Это обусловлено неравномерным размещением производственных сил, различной площадью и численностью населения субъектов Федерации. Например, наряду с субъектами, удельный вес которых в суммарном ВРП довольно значителен (Москва – 20,7%, Тюмень – 10,4%), имеется около десятка регионов, вклад которых исчисляется сотыми долями процентов. В Южном федеральном округе к таковым относятся республики Адыгея, Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Калмыкия. В Российской Федерации насчитывается 24 субъекта, вклад каждого из которых в суммарный ВРП составляет более 1 процента. На первом месте – Москва, из субъектов Федерации в пределах ЮФО в число этих регионов входят – Краснодарский край (11 место), Ростовская (15 место) и Волгоградская (19 место) области. В целом по федеральным округам, распределение выглядит следующим образом. Треть суммарного ВРП (32,9%), в силу присутствия Москвы, приходится на Центральный федеральный округ. Далее – Приволжский федеральный округ (17,9%), Уральский федеральный округ (15,4%), Сибирский федеральный округ (11,3%), Северо-Западный федеральный округ (9,66%), Южный федеральный округ (7,76%), Дальневосточный федеральный округ (5,03%). Валовой региональный продукт Южного федерального округа составил в 2001 году 607,9 миллиардов рублей. Особенностью ВРП ЮФО является самая высокая среди федеральных округов доля сельского хозяйства при пониженном вкладе промышленности. Для ЮФО характерен также довольно высокий (по сравнению с другими федеральными округами, кроме Уральского) удельный вес строительства. За счет промышленности достаточно большую часть ВРП формируют Волгоградская (31%), Астраханская (26,6%) и Ростовская (26%) области. Исключительно низким уровнем развития промышленности отличается Республика Калмыкия (7,8%, причем в основном за счет продолжения практики внутренних оффшоров). Б?льшая доля сельского хозяйства в структуре ВРП характерна для Кабардино-Балкарской Республики (32,9%), Республики Дагестан (28,2%), Карачаево-Черкесской Республики (24,8%), Краснодарского края (18,5%). Благодаря крупным морским портам и газонефтепроводам в Краснодарском крае самый высокий из всех субъектов в пределах ЮФО удельный вес транспорта. Торговля и коммерческая деятельность составляют значительную часть в структуре ВРП Ростовской области (19,1%), республик Ингушетия (17,8%), Северной Осетии-Алании (16,5%), Адыгеи (16%). Самый низкий показатель в Республике Калмыкия (5,4%). Для выполнения поставленной Президентом Российской Федерации в Послании 12003 года Федеральному Собранию задачи (удвоение ВВП), необходимо добиться в целом по стране ежегодного роста ВРП на 6,4 процента. По ЮФО необходимый ежегодный рост также должен составлять 6,4 процента. По итогам 2001 года, темп роста ВРП в округе составлял 7,9 процента (это несколько выше среднероссийского показателя). В настоящее время оценка суммарного ВРП по итогам 2002 года пока не готова. Однако, учитывая замедление темпов развития основных отраслей экономики в большинстве субъектов Федерации в пределах округа, можно предположить, что рост суммарного ВРП будет ниже показателей 2000 года. Следовательно, в ЮФО необходимо наращивать ежегодные объемы ВРП темпами, превышающими среднероссийские. показатели.  Эксперты определяют два основных способа увеличения ВРП – интенсивный (повышения производительности труда) и экстенсивный (увеличение количества рабочих мест). Наиболее быструю отдачу дает сфера рыночных услуг. Она требует меньших инвестиций и более подвижна. Отдача в сельском хозяйстве связана с повышенными рисками, поэтому в аграрной сфере более целесообразно усиливать стабилизационные механизмы, такие как страхование урожаев и создание резервов. Из отраслей промышленности наиболее быструю отдачу дают пищевая и легкая, имеющие сравнительно короткий инвестиционный цикл. В Южном федеральном округе, в первую очередь, представляется целесообразным использование имеющихся конкурентных преимуществ субъектов: сравнительно невысокий уровень издержек при строительстве и реконструкции объектов; наличие дешевого сырья для пищевой промышленности и строительства; значительный санаторно-курортный потенциал; энергетические ресурсы; транспортные коридоры. Одним из основных условий реализации этих преимуществ является стабильный приток внешних инвестиций. По мнению экспертов, одним из возможных направлений деятельности в округе может стать ряд мероприятий, направленных на выравнивание социально-экономических параметров субъектов (прежде всего республик). Поскольку вклад республик в экономические показатели округа не столь значителен, то, скорее всего, усилия целесообразно направить не столько на увеличение темпов роста отдельных отраслей экономики, сколько на ее модернизацию и структурные преобразования. Логичным следствием модернизации производства может явиться высвобождение рабочей силы и рост безработицы. В связи с этим другим важным направлением деятельности может стать стимулирование процесса создания новых рабочих мест. Наименее затратным способом является содействие в самостоятельном создании рабочих мест.

25. Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации

Субъекты РФ формируют свои системы органов в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации системы их органов государственной власти. Так в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. ^ Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации является гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет, который наделяется данными полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации вносится Президентом Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает кандидатуру в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может быть одновременно:

• депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:

• членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

• судьей;

• замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы;

• не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на срок не более пяти лет. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации; б) обнародует Законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации: г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации; д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса; д. 1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. N 587"О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" е) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. ^ Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации; в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный.) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; д) управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд; ж) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

27. 1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования - предмет деятельности органов власти. 2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти. Система управления государством в целом и хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства. Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям. 1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образований подразумевает, что в основу проводимой систематизации должны быть положены показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показатели легко применимы для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований поданному признаку. 2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики. Особенности тех или иных муниципальных образований возникают либо в результате законодательства субъектов России, которым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей - следствие иных факторов, и потому систематизировать следует по причинам, а не по следствиям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления. 3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур - одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета. Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической жизни, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вышеназванными критериями. 4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Административные способы управления экономикой часто приводили к тому, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесенных сегодня к компетенции местного самоуправления, была централизована и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.). Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений. Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы  1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру. 2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства. 3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило. На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы - много- и монофункциональные образования (рис. 4). К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичный пример подобного муниципального образования - столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий). К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли. Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы: 1. Производственная группа - города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела. 2. Бюджетная группа - населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города - центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

29. Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление : - власть, действующая в пределах, установленных законом;

- наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами; - власть с четко обозначенными функциями в государстве; - наличие выборных органов местного самоуправления. А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления. Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от: - экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности; - демократических интересов в обществе и государстве;  - региональных,      национальных,   местных   традиций   и   особенностей осуществления власти на местах. Этот перечень далеко не полный, но на наш взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления. Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается , исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений. В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки: - на современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов; - в России производство представлено крупными предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям; - в России осуществляется, и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах; - развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции . Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма. Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб. Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции. Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить: 1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления; 3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления. Основанием для наступления ответственности, в соответствии с Законом, является утрата доверия населения. Прядок и условия ответственности перед населением определяется Уставами муниципальных образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции Российской Федерации. Местного самоуправления осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления . Именно этими формами и реализуется самостоятельность в решении местных проблем. Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов. Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения. Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет. В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности. Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что о федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления. Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к следующим вопросам : - органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности; - определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На соответствующие органы местного самоуправления возложена разработка местных программ приватизации; - осуществление органами местного самоуправления по управлению имуществом иных прав собственника муниципального имущества. Согласно закону местные органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими и юридическими лицами, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке. В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий . Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, так как органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов. Функционирование современной модели организации местного самоуправления в экономической среде рыночного типа предполагает ряд следующих направлений: 1. Рациональное использование всех имеющихся ресурсов и в первую очередь земельные ресурсы; 2. Развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций, а также инвестиционную деятельность самих местных властей; 3. Переподготовка кадров   для новых рабочих мест; 4. Пересмотр роли и реформирование муниципальных предприятий; 5. Создание муниципальных банков для решения следующих задач: - уменьшение риска при хранении бюджетных средств -   приращение бюджетных средств; 6. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях: - выпуск муниципальных займов и лотерей; - выдача и получение кредита. 7. Сотрудничество органов местного самоуправления с предпринимательством в целях социально-экономического развития территорий муниципального образования, улучшения условий жизни населения, решения вопросов местного значения. Специфической чертой модели местного самоуправления в Росси является вопрос о ее природе.  Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся: - население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства; - статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации; - местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики; -полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д. К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления можно отнести: - самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования; - органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата; - наличие муниципальной собственности. Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу. Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно многообразие черт. Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.