25.3. Налогообложение на уровне штатов: акцизные налоги

Каждый штат имеет стимул к введению налогов, бремя которых будет как можно в большей степени возложено на резидентов дру­гих штатов. Подобное налогообложение отвлекает власти штата от поиска методов налогообложения, максимизирующих эффективность и распределяемые ценности на уровне нации в целом, а также при­водит к более высоким государственным расходам, позволяя штату экстернализовать издержки его публичных услуг. Штаты могут также использовать налогообложение не для увеличения налоговых поступлений, а для защиты производителей штата или других про­давцов от конкуренции нерезидентов. Подобное налогообложение наносит вред местным потребителям, а также нерезидентным про­давцам облагаемых налогом товаров, производящихся за предела­ми штата, и, разумеется, убытки жителей обычно превосходят вы­годы местных продавцов.⁴ Но поскольку группы интересов часто добиваются введения законодательства, уменьшающего эффектив­ность, мы не должны удивляться, что штатами, так же как и целы­ми странами, иногда вводятся налоги, дискриминирующие импорте-

⁴ Налог увеличивает цену импортированного товара по сравнению с ценой местного товара и тем самым побуждает потребителей предпочесть последний. Это замещение приносит выгоду местному продавцу и вред мест­ному потребителю. Но не все потребители осуществляют замещение. Некото­рые продолжают покупать импортированный товар по более высокой цене, и их убыток не достается резидентному продавцу. Этот анализ аналогичен анализу монополии: потребители теряют больше, чем монополист выигрыва­ет (см. п. 9.3).

858

Экономическая теория федерализма

ров. Подобный налог искажает оптимальное географическое рас­пределение бизнеса. Производство, которое могло бы осуществлять­ся более эффективно в штате А, будет осуществляться в штате В, если налог в штате В на импорт из штата Л превышает преимуще­ство в издержках производителей штата А.

Таким образом, мы имеем два различных явления, которых сле­дует опасаться: налог штата, экспортирующий издержки правитель­ства штата, и налог штата, защищающий местных производителей от конкуренции производителей из других штатов. Однако следует помнить, что налог, дискриминирующий в пользу нерезидентных фирм, приводит к такому же искажению сравнительных географических преимуществ, как и налог, дискриминирующий против них, и что не существует дискриминации ни против нерезидентных потребителей, ни против нерезидентных производителей, если различия в налого­вом бремени отражают различия в издержках оказания услуг, предо­ставляемых правительством штата различным группам налогопла­тельщиков.

Верховный Суд имеет адекватные формальные полномочия по пункту о регулировании торговли,* по пункту о привилегиях и право­вых иммунитетах** в первоначальной Конституции, а также по поло­жению о надлежащей правовой процедуре и равной защите законом Четырнадцатой поправки, чтобы не допускать введения штатами на­логов, обладающих одной или двумя нежелательными особенностя­ми, которые только что были указаны (налогообложение нерезидент­ных потребителей или вытеснение нерезидентных производителей). Верховный Суд применял эти полномочия для запрещения явно экстратерриториальных налогов и пошлин на товары, импортируемые из других штатов, но он часто не мог предотвратить повторное введе­ние штатами подобных налогов и пошлин под названиями, скрываю­щими их истинный экономический эффект.

Если бы штат Монтана ввел налог на продажу угля в Иллиной­се, неправомерность этого налога была бы явной, однако налог на добычу угля в шахтах Монтаны (налог на полезные ископаемые) вполне правомерен. Дихотомическая трактовка не имеет экономиче­ского смысла. Если спрос на уголь Монтаны сравнительно неэлас­тичен и конечными потребителями этого угля являются главным образом нерезиденты, тогда налог, если он пропорционален объему

* Пункт 3 раздела 8 статьи I Конституции США, предусматривающий право конгресса регулировать внешнюю торговлю между штатами. — Прим. перев.

** Положения (пункт 1 раздела 2 статьи IV и поправка XIV к Консти­туции США) о праве граждан штатов пользоваться привилегиями и правовы­ми иммунитетами граждан США и о запрете штатам издавать или приме­нять законы в их ущемление. — Прим. перев.

Налогообложение на уровне штатов: акцизные налоги

859

выпуска, будет выплачиваться в основном нерезидентами в форме более высокой цены угля, как показано на рис. 25.1.⁵

Можно утверждать, что налог на полезные ископаемые является по сути арендной платой за разработку недр, на которую (плату) должен иметь право штат как первоначальный собственник природ­ных ресурсов, находящихся на его территории.⁸ Действительно, как мы увидим при рассмотрении межбассейновых перебросок стока, эффективность увеличивается при наделении штата правом собствен­ности на природные ресурсы, на которые частные индивиды или фир­мы еще не получили таких прав. Это первоначальное наделение пра­вом является первым шагом к созданию рынков ресурсов. Но если штат либо сохраняет владение или все права использования некото­рого ресурса, либо продает все эти права одному покупателю, резуль­татом — если отсутствуют подходящие заменители, как мы предпо­ложили в нашем примере с углем, — будет монополия. Монополия не

⁵ Пример игнорирует тот факт, что существуют промежуточные продав­цы (посредники) между производителем и потребителем. Меняет ли это суть дела? Заметим также, что пример подразумевает фиксированный налог (ска­жем, 2 долл. с тонны). Что изменилось бы, если бы налог вычислялся как определенная процентная доля доходов от продажи угля? См. п. 17.3.

⁶ Следует отметить фактологическую неувязку с данным аргументом: за исключением Техаса и Аляски, первоначальным и текущим собственни­ком большей части природных ресурсов является федеральное правитель­ство, а не штаты.

860

Экономическая теория федерализма

является внутренне присущей особенностью права собственности штата на его природные ресурсы; штат может рассредоточить права доста­точно широко, чтобы обеспечить конкуренцию.⁷ Но налог на полез­ные ископаемые, который введен в отношении ресурса, не имеющего производимых в других штатах подходящих заменителей, является монополистическим. Налог поднимает цену выше конкурентного уровня и снижает объем выпуска, а также создает сверхприбыль, хотя она и достается властям штата, а не обладателям прав.

Не любой акцизный налог искажает аллокацию подобно моно­полии. Если бы имелись подходящие заменители угля из Монтаны, так что кривая спроса на рис. 25.1 была бы горизонтальной, акциз­ный налог просто сократил бы добычу этого угля и ценность уголь­ных месторождений Монтаны, а это привело бы к компенсирующему увеличению выпуска и увеличению ценности земель в других местах. Это был бы налог на экономическую ренту (рис. 25.2). Он был бы надежной, равно как и эффективной, формой налогообложения при условии, что владельцами угольных месторождений Монтаны явля­ются жители этого штата, поскольку тогда резиденты штата, вводя­щего налог, были бы реальными, а не номинальными налогоплатель­щиками.⁸

Промежуточной является ситуация, в которой, хотя спрос на облагаемый налогом ресурс является неэластичным вследствие от­сутствия подходящих заменителей в других местах, существует до­статочно объемный рынок внутри штата, так что основное бремя на­лога ложится на резидентов. Можно по-прежнему возражать, что на-

⁷ Является ли это возможной причиной, по которой фактическое со­оружение водозабора необходимо для приобретения права собственности на воду?

⁸ Измените рис. 25.2, чтобы показать результаты введения налога, рас­считываемого как процентная доля общей выручки, а не фиксированный сбор с единицы выпуска. Предположим, владельцами угольных месторожде­ний являются жители Монтаны.

Налогообложение на уровне штатов: акцизные налоги

861

лог был монополистическим по своим последствиям, но это возраже­ние неубедительно. В сущности, все налоги искажают аллокацию ре­сурсов (см., например, п. 17.3), поскольку поступления, требующиеся современному правительству, невозможно создать только за счет на­логов на экономические ренты. Пока сфера действия налога является локальной, не возникает особенных возражений, поскольку в этом случае применимы обычные политические методы контроля за уров­нем налога.

Верховный Суд более критично относился к налогам штатов на импорт, т.е. к исключению нерезидентных производителей, в-отли­чие от перенесения налогового бремени на нерезидентных потребите­лей. В ранних решениях утверждалось, что власти штата не могут облагать своим общим налогом с продаж те продажи, которые осу­ществлены нерезидентными продавцами резидентным покупателям. Если вас интересует, как единый для всех налог с продаж может дискриминировать против таких продавцов, рассмотрим два штата: один создает налоговые поступления главным образом за счет налога с продаж (штат А), а другой — за счет налога на доход с недвижимо­сти (штат В). Поскольку ценность коммерческой недвижимости обычно основывается на приносимых ею капитализированных доходах, чис­тый доход от продаж резидентам штата А фирмой, расположенной в штате В, будет -капитализироваться в налоге на доход с недвижимо­сти, выплачиваемом фирмой в штате В, так что по сути фирма будет выплачивать штату В налог со своих продаж в штате А. Если фирма еще и должна платить налог с продаж в штате А, ее налоговое бремя будет больше, чем у ее конкурентов в штате А (которые выплачивают только налог с продаж), при этом она не будет получать большего объема государственных услуг (почему?). Это различие в налого­вом бремени, не связанное с какими-либо различиями в издержках, дискриминирует против нерезидентных продавцов, хотя этот эффект может быть уменьшен тем фактом, что налог с продаж в штате А сокращает ценность собственности фирмы, а стало быть, и сумму на­лога, выплачиваемого ею в штате В.^д

⁹ Эффект может быть уменьшен, но не устранен. Предположим, налог с продаж в штате А составляет 3 цента с одного доллара, нормальная при­быль нерезидентного продавца составляет 10 центов на доллар, и налог на доход с недвижимости в штате В эквивалентен 30% нормальной прибыли продавца, т. е. также равен 3 центам. Если налог с продаж в штате А не взимается, нерезидентный продавец получает чистую прибыль в 7 центов с доллара. Если налог взимается, прибыль продавца до выплаты налога на собственность составит лишь 7 центов с доллара. Налог на собственность составит 30% от этой величины, т. е. 2,1 цента, так что общее налоговое бремя продавца составит 5,1 цента, оставляя ему прибыль лишь в 4,9 цента. Таким образом, если продавцы в штате А выплачивают только налог с про­даж, взимание этого налога с нерезидентного продавца дает им конкурентное

862

Экономическая теория федерализма

Тем не менее суд поддержал явно уклончивое решение, извест­ное как компенсирующий налог на использование. Этим налогом, равным налогу с продаж, облагаются товары, которые резиденты взи­мающего налог штата покупают, но не выплачивают налог с продаж. В нашем примере резиденты штата А, купившие товар у фирмы из штата В, должны будут выплачивать штату А налог, равный налогу с продаж, который они уплатили бы при покупке аналогичного товара у продавца из штата А. Суд также позволил властям штатов принуж­дать нерезидентных продавцов к сбору компенсирующего налога на использование, что усиливает функциональную идентичность этих двух налогов.

Возможно, причина, по которой суд не смог увидеть, что стоит за налогом на полезные ископаемые и компенсирующим налогом на использование — первый облагает нерезидентных покупателей, вто­рой дискриминирует против нерезидентных производителей, — за­ключается в том, что до недавнего времени он формулировал соответ­ствующую проблему как вопрос о том, устанавливает ли штат налог «на» торговлю внутри штата. Нефть, добытая из недр, и товар после приобретения резидентным покупателем определенно присутствуют в физическом смысле на территории штата. Но с экономической точ­ки зрения не имеет значения, устанавливается ли налог «на» торгов­лю внутри штата или где физически расположен номинальный пред­мет налогообложения. Экономическая проблема заключается в том, какую часть налога в конечном счете выплачивают нерезиденты и является ли следствием налога увеличение (без оправдания повыше­нием издержек государственных услуг) цен импортированных това­ров по сравнению с местными.

В некоторых случаях акцентирование наличия налога «на» тор­говлю внутри штата приводило к неоправданным налоговым нару­шениям для нерезидентных продавцов, тем самым создавая противо­положный, но столь же неуместный стимул к замещению местных товаров и услуг импортируемыми. Предположим, фирма, располо­женная в штате, который опирается в создании налоговых поступле­ний в основном на налог с продаж, осуществляет большинство своих продаж в других штатах, которые опираются главным образом на налог с доходов от недвижимости. Если штат, в котором находится фирма, лишается права взимать налог с продаж фирмы в других штатах, поскольку это межштатная, а не внутренняя торговля, фирма

преимущество независимо от эффективности, поскольку мы подразумеваем, что нерезидентный продавец получает не большее количество государствен­ных услуг, при этом его налоговое бремя более чем на 40% превышает налоговое бремя местных продавцов. Однако ясно и то, что дополнительное налоговое бремя нерезидентного продавца (2.1 цента) меньше суммы двух налогов, которые он должен выплачивать........

Налогообложение в штатах: налоги на недвижимость и на...

863

будет выплачивать меньшую сумму налогов, чем конкуренты, осуще­ствляющие главным образом внутренние продажи, хотя количество получаемых ею государственных услуг не станет меньше.

Два экономических критерия неправомерности налогов штатов могут конфликтовать между собой в конкретных случаях. Критерии таковы: ложится ли налог главным образом на плечи нерезидентов и не искажает ли он сравнительные географические преимущества. В примере с взиманием налога с продаж фирмы, торгующей глав­ным образом в других штатах, первый критерий подразумевает за­прещение налогообложения межштатных продаж фирмы штатом ее физического пребывания, поскольку бремя налога ляжет главным образом на нерезидентов. Но второй критерий приведет к одобрению такого налога, при котором сумма налогов, выплачиваемая фирмой, занимающейся межштатной торговлей, не меньше суммы налогов местной фирмы вследствие различия в статусе этих фирм, а не в количестве получаемых ими государственных услуг.

Можно ли согласовать эти критерии друг с другом? Одним из подходов может быть: 1) дозволение всем штатам вводить общий налог с продаж, применяемый без дискриминации к продажам, со­вершаемым продавцами штата как внутри штата, так и за его преде­лами, но 2) запрещение введения налогов на определенные продукты, которые являются главным образом экспортными, если продукты аналогичного значения, продаваемые главным образом на местном рынке, не облагаются сопоставимыми налогами. При этом подходе налоги на полезные ископаемые становятся сомнительными¹⁰ и по­следние следы оправдания компенсирующих налогов на использова­ние устраняются, поскольку нерезидентный продавец будет выплачи­вать налог с продаж в штате своего постоянного пребывания даже при продажах за пределами этого штата.