Распределение поручений

Важным направлением организации работы прокуратуры города (района) является распределение поручений между работниками аппарата прокуратуры. Правильное распределение обязанностей – непременное условие слаженной, четкой и бесперебойной работы аппарата¹. Понятия «распределение поручений» или «распределение обязанностей» используются как в теории, так и на практике. А. Ф. Козлов формулирует распределение поручений как «четкое определение служебных обязанностей каждого должностного лица, входящего в состав прокурорского органа»². Представляется, что подобная формулировка не полностью отражает сущность данного понятия, поскольку не учитывает не подлежащих аттестации технических работников прокуратур (не являющихся должностными лицами), которые также выполняют определенные функции. В связи с этим более правильно говорить не только о должностных лицах, а обо всех работниках органов прокуратуры, включая технических. Следовательно, распределение поручений – это определение служебных обязанностей каждого работника, входящего в состав прокурорского органа.

Распределение поручений должно производиться так, чтобы предусмотреть все участки работы в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, приказами Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. При этом необходимо учитывать специфику деятельности конкретной прокуратуры, ее штат, а также характеристики данного города (района): уровень, структуру и динамику преступности, состояние исполнения законов, социально-экономические, демографические факторы и др.

Немаловажное значение имеют уровень деловой квалификации и опыт работы самого прокурора, его заместителей, других работников. Следует учитывать наличие у них специализации и склонности к выполнению тех или иных обязанностей.

При распределении поручений в органах прокуратуры Российской Федерации используются принципы, характерные для территориальных прокуратур. В прокуратурах городского и районного звена при распределение служебных обязанностей между прокурорским составом применяется предметно-зональный принцип, для обеспечения надзора на конкретных производственных и иных объектах – объектный¹. Выбор принципов зависит от конкретных условий города (района) и штатных возможностей прокуратуры.

Предметный принцип отражает распределение обязанностей по направлениям прокурорской деятельности, где критерием являются группы законов и нормативных актов, а также направления деятельности прокуратуры. Например, в соответствии с предметом прокурорского надзора за каждым работником в зависимости от штатной численности прокуратуры закрепляется конкретное направление деятельности либо несколько направлений прокурорской деятельности (в случае, если состав работников прокуратуры невелик).

При использовании зонального принципа вся территория города (района) разделяется на определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками прокуратуры. Указанный принцип достаточно часто применяется в прокуратурах городов (районов) с небольшой численностью оперативных работников для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением законов в органах внутренних дел и т. д.

При распределении обязанностей прокурор должен руководствоваться также и общими принципами разделения труда; это принципы определенности, самостоятельности, стабильности выполняемых функций. Принцип определенности предполагает, что каждый работник несет ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей в полном объеме. Принцип стабильности означает специализацию каждого работника по отдельным видам надзора в течение достаточно продолжительного времени. При большом объеме текущей работы и недостатке кадров прокурору необходимо организовать деятельность прокуратуры таким образом, чтобы за работником был постоянно закреплен конкретный вид надзора и данный сотрудник специализировался на определенном участке работы. Реализация в городской (районной) прокуратуре указанного принципа, безусловно, позволила бы повысить производительность труда не только конкретного работника, но и всей прокуратуры в целом. К сожалению, на практике данный принцип работает лишь в отдельных случаях в связи с тем, что в последнее время органы прокуратуры подвержены сильной ротации кадров. Крайне редко в городской (районной) прокуратуре встречаются оперативные работники, занимающиеся конкретным видом надзора свыше пяти лет.

Суть принципа самостоятельности заключается в том, что каждый работник выполняет свои функции в строгом соответствии с порученным ему участком работы, закрепленным в приказе прокурора города (района) о распределении служебных обязанностей, без вмешательства других работников прокуратуры и независимо от них. Это не означает, что сотрудник осуществляет свою деятельность в отрыве от коллектива прокуратуры; он должен лично организовывать работу на порученном участке.

Для успешной реализации функций районной прокуратуры, достижения поставленных целей и решения насущных задач необходимо четкое распределение служебных поручений с учетом характера выполняемой работы (оперативной и технической) и состава сотрудников (который также подразделяется на оперативных и технических работников). Распределение поручений работникам прокуратуры района (города) закрепляется в виде приказа (распоряжения). В районных (городских) прокуратурах нет единой практики издания актов о распределении поручений: одни прокуроры издают приказы, другие – распоряжения. В данном случае все же предпочтительнее приказ как основной нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий наиболее существенные вопросы деятельности гор(рай)прокуратуры.

При распределении поручений весь объем оперативной и технической работы делится между наличным штатом сотрудников прокуратуры. Чтобы весь объем работы, выполняемой конкретной прокуратурой или подразделением, рационально распределить между конкретными сотрудниками, необходимо, во-первых произвести его полный учет, во-вторых, выделить группы определенных видов работы. При группировке следует учитывать однотипность, самостоятельность, комплексность и повторяемость видов работы¹.

В городской (районной) прокуратуре все направления деятельности можно подразделить на криминалистические и цивилистские; к криминалистическим относятся надзор за дознанием и предварительным расследованием, за исполнением законов в изоляторах временного содержания, в камерах предварительного заключения, деятельность прокуратуры в уголовном судопроизводстве и т. д.; к цивилистским – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также деятельность прокуратуры в гражданском и арбитражном судопроизводстве. В связи с этим делением оперативная работа и поручения оперативным работникам прокуратуры разделяются на криминалистические и цивилистские.

Прокурор имеет два вида полномочий: передаваемые и непередаваемые.

Передаваемые полномочия прокурор вправе делегировать своим подчиненным. Это проведение конкретных проверок, разрешение жалоб, материалов, опротестование судебных решений в случаях, если оперативный работник является помощником либо заместителем прокурора.

Непередаваемые полномочия – наиболее существенные полномочия, требующие повышенной квалификации работников. Их может исполнять непосредственно прокурор города (района) или – в его отсутствие – исполняющий обязанности прокурора, при наличии приказа прокурора субъекта федерации. К непередаваемым полномочиям относятся одобрение важнейших следственных актов, согласие на определенные следственные действия, реагирование на правонарушения (протесты, представления). Указанные полномочия прямо предусмотрены действующим законодательством.

Важнейшим непередаваемым полномочием прокурора города (района) ранее было санкционирование ареста. Согласно действующему уголовно-процессуальному законодательству данное полномочие передано суду.

Наделяя оперативных сотрудников прокуратуры полномочиями, прокурор района (города) не должен освобождать себя от общей прокурорской деятельности (планирование, подбор и расстановка кадров, координационная деятельность и т. д.). Именно прокурор как первое лицо городской (районной) прокуратуры обладает всей полнотой полномочий и, наделяя определенными полномочиями подчиненных, обязан организовать их труд, осуществлять контроль за их деятельностью, следить за состоянием законности в городе (районе) и при необходимости принимать соответствующие меры.

Полномочия оперативных сотрудников прокуратуры подразделяются на основные и дополнительные. Основные полномочия – это закрепление за работником конкретной функции, отрасли, направления деятельности либо их части. Дополнительные – это вся текущая работа, которую должен выполнять оперативный работник в ходе повседневной деятельности.

Как уже указывалось, весь штат сотрудников районной прокуратуры разделяется на оперативных и неоперативных работников. К оперативным работникам прокуратуры относятся все аттестованные работники прокуратуры, имеющие классные чины, а также работники, не имеющие классных чинов, но назначенные на оперативные должности приказом прокурора субъекта федерации.

К оперативным работникам прокуратуры района относятся специалисты, помощники прокурора, старшие помощники прокурора, заместители прокурора и прокурор; к неоперативным сотрудникам – секретари, курьер, водитель, уборщица и др.

Особо следует выделить полномочия заместителей прокурора, которые зависят от «масштаба» прокуратуры, количества ее сотрудников и количества заместителей прокурора. Следует оговориться, что в некоторых городских (районных) прокуратурах, расположенных на территориях с малочисленным населением, вообще не предусмотрены должности заместителей прокурора. В таких прокуратурах полномочия заместителя прокурора выполняет прокурор. В прокуратурах городов и районов, обслуживающих территории со значительным количеством населения, и в районных прокуратурах городов-мегаполисов с районным делением предусмотрены должности двух и более заместителей.

Как показывает практика, в тех прокуратурах городов и районов, где по штатному расписанию предусмотрен только один заместитель прокурора, за ним закрепляется в качестве основного полномочия надзор за соблюдением законности органами внутренних дел, включая надзор за органами дознания и предварительного следствия.

Заместители прокурора города (района) обладают теми же дополнительными полномочиями, что и помощники прокурора. Поручение заместителю прокурора в указанных прокуратурах иных основных полномочий редко, и, как показывает практика, недолговечно, что обусловлено важностью данной отрасли прокурорского надзора.

Важнейшим надзорным направлением в деятельности прокуратуры является надзор за исполнением закона при расследовании уголовных дел следственным комитетов РФ. Поэтому данное направление прокурорской деятельности, прокурор города (района) в прокуратурах, где предусмотрена одна должность заместителя, оставляет за собой.

В прокуратурах городов (районов), где заместителей прокурора два или более, им поручаются конкретные участки работы, в частности, надзор за расследование уголовных дел следственным комитетом РФ городского (районного) звена; надзор за соблюдением законности при расследовании уголовных дел органами дознания и предварительного следствия органов внутренних дел; участие в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Полномочия помощников и старших помощников прокурора различны. Они подразделяются на основные и дополнительные.

Основные полномочия – это закрепление за каждым помощником прокурора либо за несколькими из них части отрасли прокурорского надзора либо нескольких отраслей в зависимости от количества помощников прокурора и от состояния законности в районе. Перед тем как издать приказ о распределении обязанностей прокурору района необходимо тщательно изучить состояние законности на поднадзорной территории, проанализировать нагрузку (количество поступившей в прокуратуру корреспонденции, жалоб, заявлений, материалов, заданий вышестоящих прокуратур, примерное количество плановых мероприятий, возбужденных уголовных дел, количество актов прокурорского реагирования, нагрузку в суде и т. д.), соразмерить результаты анализа со штатным расписанием и опытом сотрудников и только поле этого приступать к составлению приказа.

Если по штатному расписанию количество помощников прокурора достаточно, то целесообразно закрепить за каждым из них конкретное направление деятельности, отрасль прокурорского надзора либо их части. Например, в прокуратурах районов г. Екатеринбурга надзор за органами дознания и предварительного следствия в РУВД осуществляют два, а нередко и три помощника прокурора района. Если число помощников прокурора меньше отраслей прокурорского надзора, то в приказе о распределении обязанностей за конкретным помощником прокурора закрепляется несколько отраслей. В этом случае целесообразно поручать помощнику прокурора однородные отрасли, например надзор за законностью расследования уголовных дел органами следствия и дознания по раскрытым и нераскрытым преступлениям.

К дополнительным полномочиям помощников прокурора, занимающихся надзорной деятельностью, относятся: рассмотрение сообщений и заявлений граждан, поступивших в прокуратуру; поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам; заключения по гражданским делам; составление отчетов; ведение кодификации и дежурства по району и городу.

Целесообразно также поручать каждому помощнику прокурора разрешение заявлений и жалоб граждан с учетом направления деятельности либо отрасли прокурорского надзора, закрепленного за данным сотрудником, что способствует накоплению опыта и позволяет работнику ориентироваться в состоянии законности на своем участке деятельности. В юридической литературе нередко возникают вопросы, связанные с компетенцией помощника прокурора осуществляющего надзор за следствием и дознанием: вправе ли помощник прокурора города (района) выносить постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, давать письменные указания о расследовании преступлений, отменять незаконные либо необоснованные постановления о прекращении либо приостановлении дел дознавателями и т. д.?¹ В действующем УПК указанные полномочия отнесены к компетенции прокурора и его заместителя. Но и из содержания ст. 25, 27 и 54 Закона о прокуратуре РФ так же следует, что помощник прокурора не вправе принимать подобные решения.

Однако принимая во внимание судебную практику последнего времени (имеется в виду более строгая оценка допустимости доказательств), представляется, что помощник прокурора может осуществлять данные полномочия в рамках прав, делегированных ему прокурором. Подобное делегирование возможно только в том случае, когда помощник прокурора замещает временно отсутствующего прокурора или заместителя прокурора, исполняя их процессуальные полномочия. Во всех других случаях он обязан выступать от имени прокурора (его заместителя).

Распределение поручений техническим работникам оформляется отдельным приказом.

При распределении обязанностей между работниками прокуратуры должны быть охвачены все сферы ее деятельности – надзорные и ненадзорные. Формулировки необходимо излагать юридически грамотно, конкретно, с тем чтобы каждый работник представлял предмет своих функциональных обязанностей, пределы компетенции и ответственности в строгом соответствии с требованиями Закона о прокуратуре Российской Федерации, приказов Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов федерации.

Вопросы для самоконтроля

1.Дать понятие распределению поручений в органах прокуратуры. Назвать факторы обуславливающие распределение полномочий.

2.Каковы принципы распределения поручений?

3.Каковы виды полномочий?

4.Каковы различия между конкретными видами полномочий?

Литература

1.Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. 2.Лебединский В. Г. Организация работы в органах прокуратуры. М., 1952.

3.Мыцыков А. Я., Макарченко В. А. Организация работы городской (районной) прокуратуры: Метод. пособие / Под ред. С. И. Герасимова. М., 2001.

4.Смирнов А. Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.

5. Сильнев М. О компетенции помощника городского (районного) прокурора по надзору за следствием // Законность. 1999. № 7.

6. Кехлеров С.Г.,Капинус О.С. Настольная книга прокурора М. Юрайт, 2012 г.