3.2. Прекращение прав в связи с изъятием земельного

участка для публичных нужд

Ценность собственности в том, что она составляет сферу внешней свободы лица в имущественных отношениях. Лицо не может быть произвольно лишено собственности, что подрывало бы самую суть правопорядка. Часть 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривает императивное требование соблюдения судебного порядка изъятия имущества, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

ГК РФ в ст. 239 и 279 предусмотрел принудительное изъятие земельного участка для публичных нужд в качестве основания прекращения прав (прежде всего права собственности) как на земельный участок, так и на недвижимое имущество, находящееся на изымаемом земельном участке. Изъятие осуществляется путем выкупа, величина которого определяется соглашением сторон либо решением суда. Недвижимость, находящаяся на земельном участке, подлежит изъятию только в случае, когда использование земельного участка в соответствии с публичными нуждами невозможно без изъятия.

Особенную остроту проблема изъятия земельного участка с расположенной на нем недвижимостью приобретает тогда, когда следствием подобного изъятия становится прекращение прав граждан на занимаемые жилые помещения и соответственно возникает необходимость в предоставлении компенсаций как в натуральном, так и в денежном выражении. До недавнего времени с учетом социально-экономических реалий (таких как наличие у большинства российских семей только одного жилого помещения, а также фактора недостаточной развитости рынка жилья) предпочтение отдавалось предоставлению в собственность граждан жилых помещений взамен изымаемых. Однако с введением в действие части первой ГК РФ положение радикальным образом изменилось: законодатель в качестве приоритета определил выкуп как земельного участка, так и жилого помещения (индивидуального жилого дома) и компенсацию убытков в денежной форме.

Жилое помещение (равно как и нежилое) <1> в многоквартирном доме может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В соответствии со ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд относятся к вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Интересно, что в соответствии с п. 2 ст. 279 ГК РФ муниципальные органы власти не управомочены принимать решение об изъятии земельного участка для муниципальных нужд, такими полномочиями наделены только органы государственной власти федерального уровня, а также субъектов Федерации. Вместе с тем ЗК РФ полномочия муниципальных органов в области земельных отношений определены иначе. Статья 11 Кодекса прямо относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд. В свою очередь ЖК РФ предоставляет право принятия решения об изъятии жилого помещения не только органам государственной власти, но также и органам местного самоуправления. В соответствии с ГрК РФ в новой редакции (см. ФЗ от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ) не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 9).

--------------------------------

<1> Хотя ЖК РФ прямо не упоминает о выкупе нежилых помещений, представляется, что нормы ст. 32 Кодекса распространяются и на них, если это не связано с обеспечением права на проживание.

<2> Российская газета. N 202. 2003. 8 окт.

ГрК РФ предусмотрена процедура общественных слушаний, которая должна предшествовать принятию решения о проекте планировки (перепланировки) территории.

Статья 46 ГрК РФ предусматривает в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что публичные слушания по проектам планировки и межевания территории, проводящиеся с участием граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта планировки или проекта межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, а также лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией таких проектов.

При проведении публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории всем заинтересованным лицам должны быть обеспечены равные возможности для выражения своего мнения.

Участники публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории вправе представить в уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся указанных проектов планировки или межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии такого сайта) или на официальном сайте городского округа (при наличии такового) в сети Интернет.

Срок проведения публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа соответственно направляет главе местной администрации поселения или главе местной администрации городского округа подготовленную документацию по планировке территории, протокол публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории и заключение о результатах публичных слушаний не позднее чем через 15 дней со дня проведения публичных слушаний.

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки и межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии такого сайта) в сети Интернет.

На основании документации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа, представительный орган местного самоуправления вправе вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Разумеется, если установленный порядок будет соблюдаться, то обладатели прав на земельные участки, в том числе и собственники помещений в многоквартирных домах, будут своевременно информированы о готовящихся решениях и смогут оспорить их в судебном порядке еще до того, как решение об изъятии земельного участка для публичных нужд будет принято.

Закон предоставляет собственникам недвижимости, расположенной на изымаемом земельном участке, дополнительную защиту от необоснованного изъятия недвижимости. Согласно Закону требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

В п. 2 ст. 32 ЖК РФ прямо указано, что "решение об изъятии жилого помещения принимается органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Порядок подготовки и принятия такого решения определяется федеральным законодательством". Статья 279 ГК РФ гласит, что государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством.

Из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем (с учетом разграничения компетенций, установленного ст. 71 - 73 Конституции РФ). Таким образом, органы местного самоуправления должны считаться уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

Специфичным случаем изъятия помещения для публичных нужд является признание в установленном постановлением Правительства РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу <1>. Такое решение является основанием для предъявления требования к собственникам помещений в многоквартирном доме о его сносе в разумный срок (о том, что представляет собой добровольный снос собственниками помещений своего многоквартирного дома, законодатель умалчивает). В случае, если собственники в установленный срок не осуществили снос своего дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в таком доме в общем порядке.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения "О признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

В остальном ЖК РФ воспроизводит соответствующие положения ГК РФ, в частности, о необходимости государственной регистрации решения об изъятии жилого помещения как ограничивающего право собственности; о годичном сроке извещения о будущем изъятии; о свободном осуществлении всех правомочий собственника по поводу изымаемого помещения в течение этого срока. При этом возможно отнесение на собственника рисков невключения в выкупную цену жилого помещения затрат и убытков, связанных с произведенными в период после принятия решения об изъятии вложениями, значительно увеличивающими стоимость жилого помещения.

Итак, принудительное отчуждение недвижимого имущества, находящегося в собственности граждан, допускается в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд и по требованию государственного органа или органа местного самоуправления.

Однако в связи с активностью застройщиков в крупных городах возникают вопросы: что законодатель подразумевает под публичными нуждами? возможны ли в целях "общего блага" строительство на месте "некомфортабельного" жилого дома в "престижном" районе, изъятие властными органами участка и передача его под строительство либо коммерческой недвижимости, либо нового жилого дома? Представляется, что на эти вопросы судебной практикой ответ уже дан. Так, ЗАО "Кларисса" обратилось в суд с иском к М. о выселении ее и членов ее семьи с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения. При этом истец ссылался на то, что Постановлением главы администрации города ему был выделен под строительство гаражей земельный участок, в границах которого расположен жилой дом, принадлежащий на праве собственности М., однако она и другие ответчики, проживающие в этом доме, отказались от заключения во исполнение изданного Постановления договора о переселении в другое благоустроенное жилое помещение.

После удовлетворения требований истца судом первой инстанции М. и члены ее семьи выселены с предоставлением другого жилого помещения. Кассационная инстанция оставила решение в силе, изменив лишь его правовое основание. Однако при рассмотрении дела в порядке надзора было указано на следующие обстоятельства.

В силу ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

В соответствии с п. 1 ст. 239 ГК РФ в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответственно ст. 279 - 282 и 284 - 286 настоящего Кодекса.

Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившиеся с этим требованием в суд, не докажут, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Указание кассационной инстанции на то, что при разрешении дела следует руководствоваться ст. 137 ЖК РСФСР (аналог ст. 32 ЖК РФ, предусматривающей порядок обеспечения жилыми помещениями граждан, дома которых подлежат сносу в связи с изъятием земельных участков), ошибочно, так как указанная статья не может применяться в отрыве от правовых норм, регулирующих отношения собственности. Часть первая ГК РФ не допускает принудительного отчуждения недвижимого имущества по основанию изъятия земельного участка для общественных нужд. Поэтому положения жилищного законодательства в той мере, в какой они предусматривают возможность выселения в случае сноса находящихся в собственности граждан жилых домов в связи с изъятием земельных участков для общественных нужд, применению не подлежат.

Земельный участок, на котором расположен принадлежащий М. на праве собственности жилой дом, не изымался для государственных или муниципальных нужд. Как видно из Постановления главы администрации города, этот участок находится в составе земель, предоставленных в аренду коммерческой организации, которой предложено заключить договоры с гражданами, проживающими в сносимых жилых домах, на переселение в соответствии с нормами в приобретенный организацией жилой фонд.

Следовательно, отселение граждан из сносимых жилых домов и прекращение их права собственности на эти дома может быть осуществлено только с согласия собственников путем заключения договора, что соответствует положениям п. 1 ст. 235 ГК РФ, устанавливающей основания прекращения права собственности. Между тем такой договор с ответчиками заключен не был, поэтому они не могли быть выселены из принадлежащего им на праве собственности дома в другие жилые помещения <1>.

--------------------------------

<1> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N 1, 2.

В ЖК РФ конкретизированы положения, касающиеся порядка определения выкупной цены жилого помещения. Так, при ее определении учитываются как рыночная стоимость жилого помещения, так и все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием. Речь идет об убытках, понесенных собственником изъятого жилого помещения при изменении места проживания, временном пользовании иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переезде, поиске другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлении права собственности на другое жилое помещение, досрочном прекращении своих обязательств перед третьими лицами, а также обо всех иных убытках, включая упущенную выгоду. Вместо выплаты полной выкупной цены собственнику ему может быть предоставлено иное жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену. Однако ЖК РФ не предусматривает решения на случаи, когда рыночная стоимость сносимого жилья оказывается ниже, чем стоимость жилого помещения, предоставляемого взамен сносимого, или же когда на сумму, определенную в качестве выкупной, невозможно вообще приобрести жилье в данном населенном пункте <1>. Поскольку под снос в первую очередь попадают ветхие и малоценные строения, то возникновение подобной ситуации весьма вероятно, тем более что при определении выкупной цены не подлежат учету ни рыночная цена земельного участка, на котором многоквартирный дом расположен, ни стоимость другого общего имущества многоквартирного дома, сособственниками которого являются все домовладельцы. Такое решение в свете положений п. 1 ст. 36 ЖК РФ, определяющих состав общего имущества многоквартирного дома, включая земельный участок, иначе как странным не назовешь. Нам могут возразить, что закон предусмотрел как компенсацию убытков, понесенных собственником изъятого жилого помещения при изменении места проживания, так и компенсацию упущенной выгоды, что и позволит на практике избежать ущемления имущественных прав граждан. Однако всем известно, что подсчет убытков является едва ли не самой сложной проблемой судебной практики.

--------------------------------

<1> Особого внимания заслуживает вопрос: кто же будет определять "рыночную стоимость жилого помещения", а также размер и состав "причиненных убытков"? Статья 32 ЖК РФ не содержит на это ни прямых указаний, ни поручений о принятии подзаконного акта. Уповая на достижение между собственниками и органом публичной власти соглашения, закон не устанавливает существенных условий соглашения о выкупе, процедур его заключения, равно как и не содержит указания на сроки и форму осуществления соответствующих выплат собственникам жилых помещений. О правах собственников нежилых помещений вообще не говорится ни слова, хотя наличие нежилых помещений в составе многоквартирных домов в ЖК РФ предусмотрено. Такое правовое регулирование чревато произволом чиновников.

Для предъявления в суд иска о принудительном выкупе жилого помещения ЖК РФ устанавливает двухгодичный срок с момента направления собственнику извещения о принятии решения, в силу этого данный срок является не преклюзивным, а сокращенным сроком исковой давности. Это означает, что такой срок в случае его пропуска подлежит восстановлению

В столице, облик которой за последние годы стремительно меняется за счет активного сноса ветхих строений, в том числе и многоквартирных домов, был принят Закон г. Москвы от 9 сентября 1998 г. N 21-73. "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения" <1>. Последняя редакция названного Закона, принятая 22 декабря 2004 г., вступила в силу 1 января 2005 г. и, разумеется, действует в части, не противоречащей федеральному законодательству, в том числе ЖК РФ.

--------------------------------

<1> Первоначальный текст документа опубликован в изд.: Ведомости Московской Думы. 1998. N 10. С. 5. Действ. ред. см.: СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с названным Законом основанием для освобождения жилых помещений признается Постановление Правительства г. Москвы, в котором говорится:

1) о капитальном ремонте жилых домов, если его проведение невозможно без освобождения жилых помещений и отселения граждан;

2) о реконструкции жилых домов;

3) о переоборудовании непригодных для проживания жилых домов и жилых помещений в нежилые;

4) о сносе жилых домов, грозящих обвалом, признанных в установленном порядке аварийными или непригодными для проживания и не подлежащими восстановлению;

5) об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в связи с необходимостью нового строительства и развития территорий;

6) о сносе жилых домов в рамках выполнения городских жилищных программ.

В данном Законе предусматривается, что постановления в отношении жилых домов, управляемых товариществами собственников жилья, жилищными и жилищно-строительными кооперативами, иными объединениями собственников в жилищной сфере, принимаются при наличии соответствующего решения общего собрания членов объединения. Совсем неплохо было бы иметь такую норму и на федеральном уровне, поскольку она, несомненно, создает дополнительные гарантии соблюдения прав домовладельцев. Кроме того, рассматриваемый Закон специально оговаривает обеспечение свободного доступа граждан к информации о реализации градостроительных планов в г. Москве. Очень важно, что выбор между денежным и натуральным возмещением (компенсацией) в соответствии с Законом г. Москвы предоставлен собственнику, освобождающему жилое помещение. На обеспечение прав граждан направлена и норма, предусматривающая, что в случае предоставления собственнику в качестве натурального возмещения жилого помещения размером, превышающим освобождаемое, доплата с собственника не взимается. При этом количество комнат в предоставляемом жилом помещении не должно превышать количество комнат в освобождаемом помещении. К сожалению, таких гарантий федеральный закон не содержит.

Для жителей мегаполиса крайне важным является сохранение при изъятии жилого помещения района проживания в пределах административного округа г. Москвы, привычного для повседневного быта и уклада жизни. Поэтому рассматриваемый Закон установил, что возмещение (компенсация) собственнику предоставляется по выбору собственника в виде другого благоустроенного жилого помещения в районе проживания, за исключением случаев переселения граждан в Центральном и Зеленоградском административных округах г. Москвы, где переселение осуществляется в границах этих административных округов; переселения граждан в связи со стихийным бедствием, чрезвычайной ситуацией, признанием жилых помещений в установленном порядке аварийными; предоставления двух и более жилых помещений, при этом членам одной семьи одна квартира предоставляется в районе проживания, или в денежном выражении по соглашению сторон. При желании граждан получить жилое помещение не в районе проживания, а в ином районе г. Москвы предоставление жилого помещения при наличии такой возможности у отселяющего лица осуществляется на основании их письменного волеизъявления.

Размер натурального возмещения (компенсации) собственнику должен соответствовать размеру денежного возмещения (компенсации) при освобождении такого же жилого помещения.

Законом г. Москвы установлено, что оформление обязательств сторон при освобождении жилых помещений осуществляется путем заключения договоров мены, передачи, иного гражданско-правового договора, определяющего переход права собственности на жилое помещение (далее - договор, определяющий переход права собственности на жилое помещение).

До заключения договора, определяющего переход права собственности на жилое помещение, стороны вправе заключить предварительный договор, устанавливающий форму возмещения (компенсации), размер и условия предоставления денежного возмещения (компенсации), существенные характеристики жилого помещения, предоставляемого в порядке натурального возмещения (компенсации), сроки предоставления жилого помещения, порядок переселения, а также содержащий другие существенные условия освобождения жилого помещения.

Договор, определяющий переход права собственности на жилое помещение, устанавливает или права сторон на освобождаемое жилое помещение и жилое помещение, предоставляемое в порядке натурального возмещения (компенсации), или форму, размер и другие условия выплаты денежного возмещения (компенсации).

Договор, определяющий переход права собственности на жилое помещение, подлежит государственной регистрации в установленном порядке. Плата за оформление и государственную регистрацию права собственности на основании договора, определяющего переход права собственности на жилое помещение, осуществляется за счет отселяющего лица.