Глава 1. Система социальных программ в сша: специфика, формирование и функционирование.

1.1. Эволюция системы социального помощи в сша в хх веке и кризис конца 1980 – начала 1990-х годов функционирования основных систем вспомоществования.

Функционирование «государства вэлфэр» (welfare) или как его традиционно называют в историографии - государства всеобщего благосостояния, длится в США меньше века. «Welfare» - термин, переводимый в широком контексте как «благоденствие», когда речь идет о «положении об общем благоденствии» (General Welfare Clause)²², обозначенном в ст. 8 Конституции США.²³ В более конкретном переводе этот термин расшифровывается как «социальное обеспечение», в еще более точном переводе - как «программы социальной помощи лицам, не обеспеченным социальным страхованием (Social Security) и не могущим существовать без такой помощи».²⁴

История государственной социальной помощи в США началась с эпохи «великой депрессии» 1930-х гг. Подписание 14 августа 1935 г. Закона о социальном обеспечении (Social Security Law), вводившем два типа государственного страхования - по старости, инвалидности и по безработице , и добавление к нему программ помощи детям-иждивенцам (Aid to Depend Children Act) , программ медицинского обслуживания детей, престарелых и инвалидов, финансируемых за счёт федеральных ресурсов, стало основой системы государственного социального обеспечения в США²⁵. Однако расширение участия государства в социальной и общественной жизни американского общества далеко не всегда находило поддержку и одобрение у населения, социальные проблемы в то время решались по мере их появления разными структурами и фондами, на федеральном и местном уровнях.

Функционирование целостной системы государственной социальной помощи в США началось лишь со времени вычисления минимального прожиточного уровня. В середине 1950-х гг. министерство сельского хозяйства США (Department of Agriculture) вывело формулу подсчета минимального необходимого дохода. Она была основана на статистической обработке структуры расходов средней американской семьи и предполагала сложение трех основных, примерно равных статей расходов: на питание, оплату жилья и «остальные надобности» (необходимая одежда, транспортные расходы на отдых). Расходы на питание, рассчитанные на основании минимально допустимых рациональных норм питания, умножались на три и полученная сумма признавалась официальным показателем уровня бедности в стране с начала 1960-х гг. После вычисления этого показателя стал возможен объективный анализ структуры распределения доходов в США. Первые же подсчеты показали, что доля бедного населения достаточно высока (в 1959 г. ниже черты бедности жило 22,4% американского - населения), и в системе социальной помощи на федеральном уровне есть очевидная необходимость.²⁶ В конце 1950-х - начале 1960-х гг. демократы и республиканцы смогли прийти к консенсусу по некоторым вопросам социально-экономической политики, сохранявшемуся до конца семидесятых. Именно в те годы, взамен концепции государства «ночного сторожа», в США распространилась концепция «государства вэлфэр».

В 1962 г. президент США Дж. Кеннеди предложил, а Конгресс одобрил расширение социальной помощи, выразившееся в увеличении государственных субсидий детям-иждивенцам в ходе изменения функционирования программы 1935г. (Aid to Depend Children Act) и превращение ее в программу помощи нуждающимся семьям с детьми на иждивении (Aid to Families with Depend Children - AFDC).²⁷

Значительное увеличение государственной помощи пришлось на время «войны с бедностью», объявленной Л. Джонсоном в 1965 г. Развитие либерализма и появление идеи о «социализации капитализма», разработанной Дж. Гэлбрейтом, позволило значительно расширить программы продовольственной помощи (Food Stamps) и помощи нуждающимся семьям с детьми на иждивении (AFDC).²⁸ Конгресс США утвердил создание системы медицинской помощи. В итоге деятельность Джонсона дала следующие результаты: доля живущих ниже уровня бедности на 1965 год сократилась до 17,3%,; к 1969 году – до 12,1%, но в последующие годы этот показатель оставался на уровне 14,5%.²⁹ Это стало началом формирования феномена «социального паразитизма».³⁰

В 1970-е гг. система социального обеспечения снова расширяется, появляется несколько новых программ, основанных на идее страхования: программа гарантированного дополнительного дохода (Supplement Security Income - SSI), программа помощи по оплате электричества.³¹ Экономические кризисы 1970-х гг., сопровождавшиеся социально-экономическими процессами, структурными изменениями в составе населения, ростом безработицы, сменой приоритетов экономического развития, увеличением числа граждан, нуждающихся в государственной помощи, были связаны с расширением социального обеспечения и появлением в США целой сети мелких, разрозненных, часто перекрывающих друг друга программ социальной помощи. Их позитивное влияние на динамику социальной и имущественной дифференциации в США было минимальным, а их объем привел к кризису идеи о государстве всеобщего благосостояния (вэлфэр). Первым этапом этого кризиса стал финансовый кризис второй половины 70 гг., выразившийся в росте государственных социальных расходов и налогов в США.³²

В 1980 годы наблюдалось обострение противоречия, сложившегося с началом «государства вэлфэр»: это противоречие между стремлением к дальнейшему усилению государственного вмешательства в социальную сферу, в преобразования в области здравоохранения, образовании, социального обеспечение и отторжением идеи о возможности расширения роли федерального правительства в перераспределении средств. Это начало второго кризиса «государства вэлфэр».³³ Это время критического отношения к идее о необходимости вмешательства государства в социальную жизнь страны. В ходе борьбы за сбалансированный бюджет был заметно сокращен ряд программ, основанных на идеи вэлфэр: с 1982 г. программы школьных завтраков, стипендий для студентов, федеральной помощи слепым и инвалидам, строительство дешевого государственного жилья; с 1983 г. - программы социального страхования.³⁴

В 1990-е гг. "государство вэлфэр" сталкивается с третьим этапом кризиса. Причинами обострения стали: 1. Развитие идеи "вэлфер" постепенно стало грозить расширением числа охваченных страхованием до масштабов всего. 2. Изменились составляющие социальной системы. К традиционным рискам добавились более современные, например, защита от международных и финансовых кризисов, распад семьи и т.п. 3. "Государство вэлфэр" привело к росту иждивенчества.

В разработке основных механизмов и проблем функционирования социальной системы США выделялись четыре основных блока социальных программ, требовавших преобразования:

1. Социальное вспомоществование (Social Welfare) стало громоздким, дорогим набором, программ помощи для населения с доходами ниже черты бедности, развивающим социальный паразитизм.

2. Система здравоохранения превратилась в институт, подверженный коррупции, и труднодоступный для средних американцев.

3. Система пенсионного обеспечения под влиянием процесса старения населения вступила в начальный период кризиса.

4. Система защиты материнства и детства, включающая в себя программы защиты и восстановления семьи, требовала значительных преобразований.

Превращение системы социального обеспечения США в набор дорогостоящих несистематизированных программ определило цель и направленность деятельности будущего президента.

В 1990 г. на всю систему социального обеспечения (Social Security) государством было израсходовано 1049 млрд. долл., из них затраты на социальное вспомоществование (Social Welfare) составили 536 млрд. долл., и на социальное страхование (Social Insurance) - 513 млрд. долл. Система социального вспомоществования охватывала в то время значительное количество американского населения. К середине 1990-х гг. 69 млн. 600 тыс. американцев США были реципиентами различных вспомогательных программ системы вэлфэр.

К началу девяностых сложился современный вид системы вэлфэр, программы которой классифицировались по направлению помощи на три вида:

1. Помощь нетрудоспособным для поддержания их уровня жизни - так называемые «программы гарантированного дополнительного дохода» (Supplement Security Income - SSI). Началом данной программы считается установление в 1974 г. единого для всей страны гарантированного минимального уровня доходов для престарелых и инвалидов. Программы SSI гарантировали обеспечение источниками существования самых незащищенных групп населения и объединяли в себе три существовавших ранее программы государственного вспомоществования: слепым, престарелым и полностью нетрудоспособным. Благодаря этому были установлены единые стандарты нетрудоспособности.³⁵

   2. Программы помощи трудоспособным, цель которых - дать стимул к поиску: нового рабочего места и способствовать повышению квалификации. К программам подобного рода относились программы помощи в получении образования, переквалификации, оплаты жилья и электроэнергии.

2. Программы финансовой и материальной поддержки трудоспособных и нетрудоспособных членов общества, включавшие в себя:

• помощь малоимущим семьям с детьми на иждивении (Aid to Families with Depend Children - AFDC) - ориентирована на нуждающиеся семьи с родителями - одиночками или с двумя родителями, один из которых безработный.

• программа общей помощи (General Assistance) - для безработных бездетных граждан и граждан, не относящихся к категориям инвалидов, престарелых или безработных, но нуждающихся в помощи;

• «Медикейд» (Medicaid) - программа медицинской: помощи для населения, живущего ниже уровня бедности;

• программа продовольственных талонов (Food Stamps) - единственная универсальная программа борьбы с бедностью в США, па участие в которой имели право все американцы с доходами ниже уровня бедности и суммой имущества и накопленных активов, не превышающей 2000 долл.;

• программа бесплатных школьных завтраков (School lunch) и другие продовольственные программы.

Накануне президентских выборов 1992 г. американская общественность, политики, историки, социологи отметили актуальность и острогу давно существующих проблем системы вэлфэр. К ним относили прогрессирующий рост федеральных расходов при незначительном сокращении числа живущих ниже уровня бедности, бюрократизм и несистематизированность программ системы, а также расширение «социального паразитизма».

На рубеже 1980 - 1990-х гг. стал очевиден кризис не только в области социального вспомоществования, но и внутри социальных систем, работающих в совокупности с программами вэлфэр: здравоохранения, пенсионного обеспечения, охраны материнства и детства.

Одним из актуальных направлений социальной политики американского государства к началу девяностых становится реформирование системы здравоохранения. Самой серьезной проблемой системы здравоохранения США в то время признавалось отсутствие гарантированного медицинского страхования. К концу XX века Соединенные Штаты оставались единственным индустриально развитым государством, не берущим на себя расходы по оказанию медицинской помощи. В 1990-х гг. государственным страхованием было охвачено лишь 21.2% американцев, групповым и (или) индивидуальным частным страхованием - 76,1%. Оплата медицинского счета застрахованных американцев осуществлялась примерно в равных долях частным и государственным секторами: 56% медицинского счета оплачивалось частным сектором (37% страховыми компаниями - коммерческими и благотворительными и 19% - пациентом), и 44% - государством (32% - федеральным правительством и 12% - штатными и местными).³⁶Доля незастрахованного населения составляла 12,9% или 38 млн. человек на 1993 г. 22 млн. из них, включая 9 млн. детей, вообще не подлежало страхованию в силу наличия хронических заболеваний, низкой оплаты труда или отсутствия работы.³⁷

Застрахованные американцы не получали гарантий сохранения страхования. Причины потери страхования могли быть очень разными, такие как: увольнение с работы, перевод на низкооплачиваемую работу, банкротство предприятия, появление у человека трудно излечимого или дорогостоящего для лечения заболевания.

Американская система пенсионного обеспечения к началу 90-х годов XX века была одной из самых перспективных и положительно развивающихся среди других. Один из показателей эффективности ее работы - продолжительность жизни - за период с начала XX века до середины 1980-х гг. увеличился с 48 до 74 лет. К началу 1990-х гг. работники пенсионного и предпенсионного возраста получили высокую степень гарантии сохранения рабочего места. В результате, в восьмидесятых стала очевидной тенденция к увеличению числа работающих пенсионеров среди мужского и женского населения. В итоге, вместе с увеличением возраста активной рабочей жизни сокращается количество рабочих мест для молодежи.³⁸

На начало 1990-х гг. американская система охраны материнства и детства оставалась одной из самых слабых среди развитых индустриальных стран. Накануне президентских выборов 1992 г, США занимали одно из последних мест по расходам на охрану материнства. B стране отсутствовало федеральное законодательство, гарантирующее женщине право на оплачиваемый декретный отпуск и на сохранение рабочего места во время ухода за новорожденным. Единственной дополнительной поддержкой для беременной и только что родившей женщины были выплаты по частному медицинскому страхованию и ряд налоговых льгот. Около 50% работающих матерей нуждались в услугах учреждений по уходу за детьми, но не могли их получить. На уровне ряда штатов к концу 1980-х гг. существовали законодательные акты, позволяющие говорить о частичной охране материнства - в Калифорнии, Нью – Джерси, Нью-Йорке, Род-Айленде и Гавайях.

Итак, государственная социальная помощь в США началась лишь с 30 гг. ХХ века. Это была несистематизированная система, решающая проблемы по мере их поступления. С 50х годов в США начали подсчет минимального необходимого дохода, после чего выяснили, что доля населения, живущего за чертой бедности очень высока (примерно 23%) и есть необходимость в системе социальной помощи на федеральном уровне. Но система была подвержена кризисам, связанным, в основном, росте государственных расходов и опасностью расширения числа охваченных страхованием до масштабов всей страны. На 1990 г. На социальное обеспечение США тратили более 1000 млрд. долл. из государственного бюджета и охватывало около 70 млн. американцев. Помимо этого, актуальными оставались проблема реформирования системы здравоохранения, а именно гарантия медицинского страхования, системы пенсионного обеспечения и системы охраны материнства и детства.