2.2.Основні положення Угоди про асоціацію і їх значення для розвитку відносин України з єс

Угода про асоціацію є новою плановою угодою між Україною і Європейським Союзом, яка замінює Угоду про партнерство та співробітництво¹.

Переговори між сторонами про її укладання розпочалися 5 березня 2007 року. На протязі 2007-2012 років було проведено 21 раунд переговорів щодо окремих питань, які стосувалися підготовки Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Основні переговори проходили в рамках трьох робочих груп:

1) група з політичного діалогу, зовнішньої та безпекової політики;

2) група з юстиції, свободи і безпеки;

3) група з економічних, секторальних питань та питань розвитку людського потенціалу².

Одразу після завершення процесу вступу України до Світової організації торгівлі 18 лютого 2008 року розпочалися переговори щодо створення поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі між Україною та ЄС, яка мала відкрити для нашої держави шлях у напрямку лібералізації руху товарів, а також капіталів та послуг, передбачала широку гармонізацію нетарифних інструментів економічного регулювання³.

Власне назва майбутньої угоди між Україною та ЄС була попередньо узгоджена міністрами закордонних справ Європейського Союзу на засіданні Ради Євросоюзу, яка відбулася 22 липня 2008 у Брюсселі. Пропозиція дати угоді назву «Угода про асоціацію» виступила делегація Франції.

На саміті Україна ЄС у м. Парижі, який відбувся 9 вересня 2008 року було прийнято спільну заяву щодо Угоди про асоціацію Україна-ЄС. В цьому документі було зазначено зокрема, що Угода про асоціацію має оновити спільні інституційні рамки співпраці України та ЄС, сприяти поглибленню стосунків у всіх сферах та посилити політичну асоціацію й економічну інтеграцію на основі взаємних прав та обов’язків¹.

Під час завершального двадцять першого раунду, який відбувся 11 листопада 2011 року у Брюсселі сторонами було остаточно узгоджено положення тексту Угоди про асоціацію і 9 грудня 2011 р. у ході П’ятнадцятого Саміту Україна-ЄС, який проходив у Києві їв, було офіційно об’явлено про закінчення переговорного процесу. 30 березня 2012 року глави делегацій України і ЄС парафували Угоду про асоціацію України з ЄС.

Важливо чітко усвідомлювати, що Угода про асоціацію з ЄС не є угодою щодо вступу України в ЄС. Власне навколо цього питання відбувалися основні дебати між українським урядом і керівництвом ЄС. Україна домагалася включення до Угоди про асоціацію пункту, у якому було б визначено перспективи членства України в Європейському Союзі. Оскільки були обґрунтовані побоювання, що без включення цього пункту до тексту угоди вона може залишитися декларацією на папері. Українське керівництво відстоювало позицію, яка полягала в тому, що Угода про асоціацію України з ЄС має стати визнанням факту, що інші члени європейської спільноти визнають Україну як частину Європи, і, отже, вона за умови виконання низки вимог і стандартів має право втупити до ЄС.

Із самого початку переговорного процесу було зрозуміло, що Україна бере на себе низку серйозних зобов’язань, в тому числі в економічній сфері, щодо яких існувала можливість того, що вони можуть негативно вплинути на економічне становище держави, яка ще відчуває наслідки світової фінансово-економічної кризи.

Тому прийняття вимог, передбачених Угодою без їх адекватного забезпечення їх виконання, зокрема бюджетного, інституційного та ресурсного, було досить ризикованим. Для України процес укладання Угоди було ускладнено також і тим, що переговори було розділено на взаємопов’язані блоки. Власне Угода про асоціацію з ЄС включає переговори про політичний діалог, юстицію та внутрішні справи, інституційне забезпечення та політику співпраці – секторальне економічне співробітництво (екологічна політика, транспорт, оподаткування, сільське господарство та розвиток), переговори щодо якого йдуть окремо від безпосередньої ЗВТ+¹.

Ключовим моментом українського проекту угоди є включення до розділів про секторальне співробітництво детального переліку норм відповідного галузевого спільного доробку ЄС, які Україна зобов’язується імплементувати у власне національне законодавство. А, наприклад, в угодах з країнами центрально-східної Європи розділи економічної співпраці лише фіксували включення сфер до такого співробітництва без юридичного зобов’язання щодо його здійснення, тоді як в українському проекті передбачається винесення в окремі додатки графіку прийняття специфічних галузевих директив ЄС¹.

Особливе занепокоєння Європейського Союзу було викликано можливостями України в адміністративній сфері запровадити та ефективно проконтролювати виконання основних зобов’язань, а не самим процесом перенесення відповідних норм в українське внутрішньодержавне законодавство. Адже, імплементація та гармонізація національного законодавства України із основними нормами та правилами Європейського Союзу неможливо здійснити без докорінної перебудови всіх державних органів регулювання та контролю².

На досвіді країн ЦСЄ ЄС вже переконався, що інституційна проблема в Україні є набагато складнішою і вимагає більш поглибленого і комплексного підходу до вирішення, ніж проблеми, які були відзначені у країнах ЦСЄ на початковому етапі їх інтеграції з ЄС. О. Усенко пише, що аналізуючи офіційні документи Єврокомісії і інформацію близьких до офіційного Брюсселю джерел, наприклад, Генерального директорату з питань торгівлі Європейської Комісії³, можна зробити висновок, що питання нарощування інституційної спроможності виконувати угоду про асоціацію буде об’єктом прискіпливої уваги ЄС, зокрема шляхом використання різноманітних існуючих програм допомоги і, ймовірно, в межах нових ініціатив, що засвідчує, наприклад, ініціатива Програми комплексного інституційного розвитку¹.

Інституційні реформи здійснюються за рахунок підвищення рівня гармонізації регуляторного режиму зі спільним доробком ЄС –– acquis communautaire, що веде до створення однакових правових засад функціонування суб’єктів підприємницької діяльності на єдиному внутрішньому ринку. Таким чином, гармонізація законодавства третіх країн із acquis, що за останнє десятиліття набула загальноєвропейського характеру, встановлює глибину торговельної та економічної інтеграції з ЄС і виступає індикатором готовності країни до поглиблення взаємодії².

Позиція ЄС залишилася незмінною протягом всього терміну узгодження основних положень Угоди і, незважаючи на намагання української сторони пункт про перспективи вступу до ЄС у текст Угоди про асоціацію України х ЄС включено не було.

Структурно Угода про асоціацію складається з семи розділів:

1) преамбула;

2) загальні цілі та принципи;

3) політичний діалог та реформи, політична асоціація, конвергенція у сфері зовнішньої і безпекової політики;

4) юстиція, свобода та безпека;

5) економічне та секторальне співробітництво, розвиток людського потенціалу;

6) поглиблена та всеохоплююча зона вільної торгівля (ЗВТ);

7) загальні, інституційні та прикінцеві положення³.

Також невід’ємними складовими Угоди про асоціацію є сорок три додатки та три протоколи.

У Преамбулі окреслюється підґрунтя укладання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Особливо важливим для нашої держави є визнання Європейським Союзом європейського вибору та прагнень України яка поділяє з ЄС спільну історію і спільні цінності. Також важливою частиною Угоди про асоціацію є визначення цілей Угоди, зокрема таких, як створення асоціації, поступове зближення між Україною та ЄС на основі спільних цінностей, поглиблення економічних та торгівельних відносин, зокрема шляхом створення ЗВТ, посилення співробітництва у сфері юстиції, свободи і безпеки. Закріплюються основні принципи, які лежатимуть в основі асоціації, передусім забезпечення прав людини та основоположних свобод, повага до принципу верховенства права, дотримання принципів суверенітету і територіальної цілісності, непорушності кордонів і незалежності. Підкреслюється, що подальші відносини між Україною та ЄС базуватимуться також на принципах вільної ринкової економіки, верховенства права, ефективному урядуванні тощо¹.

У розділі «Політичний діалог і реформи, політична асоціація, співробітництво та конвергенція у сфері закордонних справ та політики безпеки», містяться положення, виконання яких повинне сприяти поглибленню політичного діалогу, зокрема поступовому зближенню позицій України з ЄС у сфері зовнішньої політики та в без пековій сфері. Також у цьому розділі визначено основні цілі політичного діалогу, основною з яких, безперечно, є власне політична асоціація між Україною та Європейським Союзом. Також визначено цілі: щодо поширення міжнародної стабільності та безпеки, зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та належного урядування, прав людини і фундаментальних свобод, поширення принципів незалежності, суверенітету, територіальної цілісності та непорушності кордонів, співробітництво у сфері безпеки і оборони¹.

Важливою частиною розділу є визначення формату та рівнів політичного діалогу: проведення самітів, зустрічей на міністерському та інших рівнях. Проте, слід зазначити, що у порівнянні з попередніми роками, формат політичного діалогу суттєво не змінюється.

Основними напрямами взаємодії у розділі визначені:

• співробітництво з метою поширення регіональної стабільності;

• зміцнення миру та міжнародного правосуддя, зокрема шляхом імплементації Римського статуту Міжнародного кримінального суду;

• забезпечення поступової конвергенції у сфері зовнішньої і безпекової політики, включаючи Спільну політику безпеки та оборони, попередження конфліктів, нерозповсюдження, роззброєння та контроль за озброєнням, боротьбу з тероризмом тощо².

При взаємодії з ЄС однією з найбільш важливих виступає юридична складова, яка передбачає затвердження верховенства права через реформування і зміцнення інституційної структури. Для України дуже проблемними є сфери правоохоронної діяльності і здійснення правосуддя, необхідно суттєво підвищити ефективність судової системи, з тим, щоб на практиці гарантувати її незалежність і неупередженість суддів. Основні положення щодо взаємодії по цих напрямах передбачено у розділі «Юстиція, свобода і безпека».

Також даний розділ Угоди у якості одного з елементів співробітництва передбачає забезпечення сучасного європейського рівня захисту персональних даних. Передбачено у цьому розділі і співробітництво у напрямку врегулювання проблем нелегальної міграції до ЄС і запобігання торгівлі людьми. Окремими статтями угоди передбачено заходам зі створення умов для тих громадян України, які працюють у ЄС на законних підставах. Положення цього розділу також передбачають заходи щодо забезпечення мобільності українських громадян у межах ЄС, подальшого розвитку візового діалогу, в тому числі йдеться про запровадження безвізового режиму для громадян України після виконання відповідних критеріїв, передбачених у Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України¹.

Також даний розділ містить низку положень, які стосуються співробітництва між Україною і ЄС у сфері боротьби із відмиванням грошей, а також із фінансуванням тероризму. Передбачено налагодження протидії незаконному обігу наркотиків, організованій злочинності, тероризму. Положення документу включають і заходи щодо розвитку співпраці з надання правової допомоги у цивільних та кримінальних справах.

Чи не найбільше питань викликали і викликають дотепер положення Угоди про асоціацію, присвячені економічним питанням. Вони містяться у розділах «Поглиблена та всеохоплююча зона вільної торгівлі» і «Економічне та секторальне співробітництво». Це, насамперед, положення про створення всебічної та поглибленої зони вільної торгівлі (ЗВТ) між Україною та ЄС, причому цей процес тісно взаємопов’язаний із приведенням у відповідність до стандартів ЄС українського регуляторного законодавства². Загалом положення щодо ПВЗВТ виписані у 15 главах, 25 додатках та 2 протоколах до Угоди про асоціацію¹.

Поглиблена та всеохоплююча зона вільної торгівлі (ПВЗВТ) є частиною Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом. Вона передбачає лібералізацію торгівлі як товарами, так і послугами, лібералізацію руху капіталів та до певної міри – руху робочої сили. Відмінною рисою ЗВТ Україна-ЄС є комплексна програма адаптації регуляторних норм у сферах, пов’язаних з торгівлею, до відповідних стандартів ЄС. Передбачається, що це дозволить значною мірою усунути нетарифні (технічні) бар’єри у торгівлі між Україною та ЄС та забезпечити розширений доступ до внутрішнього ринку ЄС для українських експортерів і навпаки – європейських експортерів до українського ринку. Таким чином поглиблена та всеохоплююча ЗВТ має забезпечити поступову інтеграцію економіки України до внутрішнього ринку ЄС².

Цій частині Угоди приділяється особлива увага з огляду на низку важливих моментів. Насамперед, слід враховувати, що протягом 2000-х років ЄС за обсягами торгівлі був другим після країн СНД партнером України. Зокрема, за даними вітчизняних експертів, які працюють у рамках організації «Німецько-Український Агрополітичний Діалог» при Інституті економічних досліджень та політичних консультацій, реальна частка українського 2007-2012 років складала 24-28% від загального товарного експорту України. Українська частка в імпорті з ЄС становить 31-37%³. Негативним для нашої держави є той факт, що з 2005 року її торговельний баланс із ЄС є негативним.

Найбільшу вагу у структурі торгівлі між Україною та ЄС має торгівля сільськогосподарськими та суміжними продуктами. Її показники у номінальному виразі протягом останніх десяти років стрімко зростали. Єдиним виключенням був спад, який мав місце у 2009 році, він був зумовлений загальними наслідками глобальної фінансово-економічної кризи. Загалом згідно даних Євростату торгівля сільськогосподарською продукцією зросла протягом 2001-2012 років на 563 %. Її показники у 2012 році становили 7,5 млрд євро¹, це – 20 % від загального торговельного товарообігу між Україною та ЄС.

Важливо також відзначити ту обставину, що Україна у сфері торгівлі з ЄС сільськогосподарською продукцією і суміжними товарами має з 2008 року додатній баланс (з винятком у 2010 році). За результатами 2012 року показники додатного балансу у сфері торгівлі українськими сільськогосподарськими, продовольчими та пов’язаними з ними товарами сягали суми в 1,4 млрд євро. Основна вага у торговельному обороті сільськогосподарськими та суміжними товарами припадає на торгівлю з сімома країнами-членами ЄС. Це Бельгія, Іспанія, Італія, Німеччина, Нідерланди, Польща та Франція. На долю станом на 2012 рік припадало 77,9% від всієї торгівлі даною групою товарів між Україною і ЄС. З цих країн найбільшими імпортерами української продукції виступають Іспанія, Італія та Польща. А найбільшими експортерами до України сільськогосподарської продукції та суміжних товарів є Німеччина, Польща і Нідерланди². Це – стабільні, економічно розвинені країни, які є важливими партнерами для будь-якої держави, тому Україна має високий ступінь зацікавленості у подальшому розвитку торгівлі з ними, а також – у налагодженні такого ж рівня торговельних стосунків і з іншими країнами-членами ЄС.

Основними перешкодами на шляху збільшення обсягів товарообміну між країнами ЄС і Україною є тарифні і нетарифні бар’єри.

У главі 1 розділу, яка має назву «Доступ до ринку товарів» йдеться саме про зменшення чи скасування мит на імпорт та експорт. Згідно умов Угоди більшість мит буде скасовано після набуття чинності Угодою. Передбачається, що разом Україна та ЄС скасують відповідно імпортних мит на 97% та 96,3% від всіх тарифних ліній. Зокрема у сфері торгівлі промисловими товарами лібералізація означатиме негайне після набуття Угодою чинності скасування увізних мит на більшість на 82,6% товарів для України і на 91,8% товарів для ЄС. Для решти товарів умовами Угоди встановлено окремі перехідні періоди. Передбачено застосування захисних механізмів для таких товарів, як легкові автомобілі та вживаний одяг¹.

Щодо сільськогосподарської продукції нормами Угоди передбачено, що з моменту ратифікації її Україною буде скасовано мита на 35,2% тарифних ліній Україною і 83,1% тарифних ліній Євросоюзом. Це – досить значні показники. З решти товарних груп щодо 52% тарифних ліній Україна запроваджуватиме перехідні періоди строком від 1 до 7 років, і часткову лібералізацію на 9,8% та безмитні тарифні квоти на 3,0% тарифних ліній. З боку ЄС буде встановлено перехідні періоди на 2,0% тарифних ліній у межах від 3 до 7 років. Для 14,9% – для найбільш чутливих груп товарів передбачено доступ в рамках безмитних тарифних квот, зокрема Україна їх отримає по зернових, м’ясу свинини, яловичини та птиці та деяких інших продуктах².

На практиці ці заходи мають сприяти отриманню вітчизняними товаровиробниками додаткового часу на адаптацію до конкурентного середовища ЄС, при цьому споживачі матимуть більший вибір продуктів за нижчими цінами.

Перешкоджають нарощуванню обсягів торгівлі між ЄС і Україною також і нетарифні заходи регулювання (НТЗ). Це – адміністративні заходи, різноманітні регуляторні норми, які обмежують імпорт шляхом його здорожчання, а саме: квоти, заборони, спеціальні ліцензії, різноманітні бюрократичні перешкоди, зокрема, ускладнене митне адміністрування, заходи, передбачені у рамках державної торгівлю, а також численні субсидії, технічні бар’єри, санітарні та фіто-санітарні заходи, правила походження тощо.

Подібні заходи на практиці ніколи повністю не скасовуються, тому їх вважають протекціоністськими. І хоча як члени СОТ, ЄС і Україна не повинні застосовувати нетарифні заходи, Україна досить широко застосовує такі з них, як ліцензування, технічні бар’єри торгівлі, санітарні та фіто-санітарні заходи, різноманітні експортні обмеження, видачу дозволів на ввіз окремих груп товарів тощо.

Зокрема в Україні ліцензуванню підлягають експорт та імпорт спиртів, алкогольних напоїв і тютюнових виробів,9 м’яса птиці та супутніх товарів, жирів свиней та птиці. Для низки продуктів вимагається окреме затвердження ліцензій Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України, що підпадає під категорію неавтоматичного ліцензування і розглядається як базовий нетарифний торговельний бар’єр¹. Також сільськогосподарська продукція, що потрапляє на митну територію України, має пройти санітарно-епідеміологічний контроль. Державний санітарно-епідеміологічний контроль не є обов’язковим для певних товарів з десяти груп за класифікацією УКТЗЕД¹.

Особливо важливу роль стандарти відіграють у торгівлі сільськогосподарською та харчовою продукцією. І у якості члена СОТ Україна має реформувати національне законодавство в даній сфері з огляду на положення Угод про торговельні бар’єри в торгівлі і санітарні та фіто-санітарні заходи. Також вона повинна гармонізувати національні стандарти і технічні регламенти з відповідними міжнародними стандартами, чого практично зроблено ще не було.

Розділ «Економічне та секторальне співробітництво» включає положення про умови співробітництва між ЄС і Україною щодо гармонізації українського законодавства із законодавством ЄС, в розділі виписані зобов’язання, які бере на себе Україна у сфері реформування інституційної спроможності відповідних установ, визначено основні принципи співробітництва між Україною, ЄС та його державами-членами у низці секторів економіки України та напрямків реалізації державної галузевої політики. 28  глав цього розділу Угоди передбачають відповідні заходи у таких секторах як енергетика, у т.ч. ядерна, транспорт, захист навколишнього середовища, промислова політика та підприємництво, сільське господарство, оподаткування, статистика, надання фінансових послуг, туризм, аудіовізуальна політика, космічні дослідження, охорона здоров’я, науково-технічна співпраця, культура, освіта тощо².

Значення даного розділу Угоди в тому, що реалізація його положень сприяє забезпеченню виконання положень розділу про зону вільної торгівлі через наближення законодавства і загалом всього регуляторного середовища України до норм ЄС. Ці заходи спрямовуються на усунення нетарифних торговельних бар’єрів, а у цілому норми даного розділу спрямовані на прискорення і поглиблення інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС, інтеграції та ЄС-івського нормативного простору у більшості секторів економіки і суспільного життя.

Наступний розділ охоплює основні напрями у сфері фінансового співробітництва. Зокрема в ньому визначено такі важливі для України питання, як основні механізм і шляхи отримання фінансової допомоги від ЄС. Частина цієї допомоги має за цільове призначення заходи зі сприяння у реалізації Угоди про асоціацію. Визначено пріоритетні сфери надання допомоги, основні умови моніторингу її використання і оцінку її ефективності з боку ЄС. В розділ також включено положення про співпрацю у запобіганні і боротьбі із шахрайством і корупцією, а також з іншими проявами незаконної діяльності. Передбачено кроки з гармонізації вітчизняного антикорупційного законодавства з законодавством ЄС, розроблено шляхи обміну інформацією. Ці положення, з огляду на високий рівень корупції, притаманний нашій державі, є для неї особливо важливими¹. Необхідно визнати, що без кардинального зниження рівня корупції жодні кроки у напрямку інтеграції до ЄС для України успішними не будуть.

Останній розділ «Інституційні, загальні та прикінцеві положення» визначає запровадження конкретних форматів і визначених рівнів двосторонньої співпраці між ЄС та Україною після набуття Угодою про асоціацію чинності. Насамперед передбачено утворення таких інституцій, як Рада і Комітет з питань асоціації, Парламентський комітет з питань асоціації, Платформи громадянського суспільства, яка має особливе значення як для загального процесу розвитку громадянського суспільства в Україні, так і до його широкого залучення до реалізації положень Угоди про асоціацію.

Розділом виписані механізми моніторингу та врегулювання спорів, які виникатимуть у процесі реалізації обома сторонами положень Угоди. Передбачено і можливості для перегляду Угоди у строк на протязі п’яти років від набрання нею чинності, а також у будь-який час за взаємною згодою Сторін¹.

Отже, Угода про асоціацію України з ЄС є складним і багатоаспектним міжнародно-правовим документом. Важко визначити окремі найбільш чи найменш важливі положення Угоди, оскільки у ході її підготовки було докладно пророблено основні проблеми України, враховано багаторічний досвід укладання і реалізації подібних угод з ЄС іншими країнами. Всі частини цього документу тісно взаємопов’язані і взаємообумовлені: без реформування законодавства і всієї правової системи держави у напрямку наближення до сучасних європейських стандартів неможливою стає реалізація положень економічної частини Угоди. Без налагодження політичної взаємодії неможливо здійснити реальне реформування правової сфери. Без широкої участі громадянського суспільства і систематичного посекторального контролю з боку ЄС положення жодного з розділів не запрацюють. Перешкодить реалізації Угоди і порушення порядку надання фінансової допомоги, як до речі і її нецільове використання за корупційними шахрайськими схемами. Необхідно чітко усвідомлювати, що з підписанням Угоди про асоціацію і Україна, і ЄС беруть на себе серйозні ризики, оскільки перетворення, передбачені цим документом у разі його реалізації будуть без перебільшення кардинальними для України і досить серйозно вплинуть на основні сфери функціонування ЄС.