1.3.3. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

Местное управление с элементами самоуправления в различных исторических условиях существовало в той или иной форме на всех этапах российского общества. Как правило, специалисты выделяют следующие формы, предшествовавшие земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам Александра II: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, общинное самоуправление, реформы Ивана IV Грозного, Петра I, Екатерины II.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлась самоуправление в соседских общинах – вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени входящих в состав волости, а волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах – вечевая демократия. Вече – собрание (сход) жителей, на котором решались наиболее важные вопросы жизни местного общества: о приглашении либо изгнании князя, избрание иных должностных лиц, принятия законов и т.д.

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской феодальных республиках свидетельствует о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков – на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В каждом конце действовала система самоуправления, состоящая из вече (народного собрания) и кончанского старосты. Улицы также имели свое вече (собрание) и уличанского старосту. Старосты концов и улиц избирались на вече концов и вече улиц.

Каждое вече выполняло отведенную ему определенную функцию. Наряду с избирательной функцией кончанские и уличанские вече решали и другие мелкие задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вечу республики принадлежало право избрания всех высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей. Эти нормы неукоснительно выполнялись. Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы поборов.

Реформы середины XVI в. имели целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения). Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVI– XVII вв. Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, "лихих людей", т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило, губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.

Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

В XVII в. губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.

Дальнейшие преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 г., 1714 г.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 г. разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300–400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции. Провинции – на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8–12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции, опираясь на ландраты, т.е. коллегиально. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам – ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге – воеводам.

В 1720 г. Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам – Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи, т.е. управляли магистраты в первую очередь торгово-промышленным классом и несли на себе печать сословного начала.

Укреплению городского самоуправления способствовала Екатерина II, утвердившая 21 апреля 1785 г. Грамоту на права и выгоды городам Российской империи ("Жалованная грамота городам"). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено "общество градское" как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городское население делилось на шесть разрядов. Первый разряд включал домовладельцев. Второй – купцов, разделенных на три гильдии. Третий – лиц, записавшихся в цехи. Четвертый – иногородних и иностранных гостей. Пятый – именитых горожан ("степенных" служащих, художников, ученых, крупных капиталистов, банкиров, хозяев кораблей, торговцев оптом). Шестой – посадских, не вошедших в пять первых разрядов и занимавшихся промыслом, рукоделием или иною работою в городе. Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов. В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал-губернатора или губернатора для производства выборов городских органов, выслушивания предложений генерал-губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего "состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах.