27.Форми державного правління: світовий і вітчизняний досвід.

Форма державного правління — це організація вищих органів державної влади, характер і принципи їх взаємодії з іншими орга­нами держави, з політичними партіями, класами і соціальними групами.

За формами правління всі держави поділяють на дві великі гру­пи: - монархії; - республіки.

Монархія — це така форма правління, при якій повноваження верховної влади належать одній особі: коро­лю, царю, султану, шаху, імператору і т.п. При такій формі прав­ління вся вища законодавча, виконавча і судова влада належать монарху. Влада монарха передається, як правило, у спадщину.

Іноді монарх може обиратися. За свою державну діяльність монарх ні перед ким не звітується і не несе юридичної відпові­дальності. Як правило, такі монархи несуть відповідальність тільки перед Богом.

Всі монархії поділяються на: абсолютні, обмежені, дуалістичні, теократичні, станово-представницькі.

При абсолютній монархії влада монарха не обмежена і має всі характерні риси, які викла­дені у визначенні. Такі монархії були найбільш розповсюджені в епоху рабовласництва і феодалізму. Сьогодні їх залишилось дуже мало, зокрема в Марокко, Арабських Еміратах, Кувейті та ін.

В останнє століття найбільш поширеними є обмежені монархії. Іноді їх називають парламентськими або конституційними. Вони характеризуються тим, що влада монарха обмежена парламен­том або конституцією. За таких форм правління монарх — глава держави, але він може суттєво впливати на законодавчу діяльність парламенту і на формування ним уряду. Іноді монархічна форма правління має формальний характер. До обмежених монархій відносяться Іспанія, Швеція, Японія, які ще можна назвати кон­ституційними монархіями. До парламентських монархій можна віднести Англію.

Дуалістична монархія — це така форма правління, коли мо­нарх — глава держави сам формує уряд і призначає прем'єр-міністра. В такій монархії діє два вищих державних органи — монарх і уряд на чолі з прем'єр-міністром. В ній можуть існувати і інші вищі державні органи, зокрема судові.

Теократична монархія — це така форма правління, коли абсо­лютна влада релігійного лідера зливається з державною владою. Релігійний лідер є одночасно і главою держави. Наприклад, Ватикан, Тибет.

Станово-представницька монархія характеризується тим, що поряд з монархом — главою держави існує який-небудь дорад­чий представницький орган певних класів або всього населення. До таких держав можна віднести Росію до 1917 р., Польщу в XVII— XVIII століттях.

Республіка — це така форма правління, при якій повноваження вищих державних органів здійснюють представницькі виборні органи. Республіки не мають монарха. В республіці вищі представницькі органи і їх вищі посадові особи обираються на певний строк. Вони періодично змінюються, переобираються. За свою діяльність вони звітують перед народом і несуть юридичну відповідальність (конституційну, кримінальну, цивільну, адміністративну і дис­циплінарну).

Республіки як форми правління почади інтенсивно виникати після буржуазних революцій в XVI—XVII століттях і є доміную­чою формою правління в сучасний період. Нині всі республіки поділяються на три види: президентська республіка, напівпрезидентська (або змішана), парламентська.

Їх назви в певній мірі умовні, разом й тим кожна з них має свою специфіку. Існували та існують і інші види республік: Радянська республіка. Народ­но-демократична республіка, республіка Паризька Комуна, ісламські республіки і інші.

Президентська республіка характеризується тим, що президент обирається всім населенням, так як і парламент. В такій рес­публіці президент формує і очолює уряд, є главою держави і формально не підзвітний парламенту. Наприклад, у США, Мек­сиці, Іракці.

Напівпрезидентська або змішана — це така республіка, коли президент — глава держави обирається народом, так як і парла­мент. В такій республіці уряд обирається (призначається) парламентом за рекомендацією президента. Уряд підзвітний одночас­но президенту і парламенту. Президент не очолює уряд і не несе юридичної відповідальності за його діяльність. Наприклад, Фран­ція, Фінляндія, Україна, Російська Федерація.

Парламентська республіка характеризується центральним ста­новищем парламенту (законодавча влада), який обирає главу держави — президента і уряд — виконавчу владу. Вони підзвітні парламенту. Іноді президент не обирається, і главою держави стає прем'єр-міністр. Наприклад, Італія, ФРН.

За конституційним визначенням «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» (ст. 1). Демократичний характер української держави конституційно закріплюється через республіканську форму правління і принципи народного суверенітету: «Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ст. 5) та поділу влади: «Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову» (ст. 6).

Вищими органами державної влади в Україні є глава держави — Президент, загальнонаціональний представницький орган законодавчої влади — Верховна Рада, колегіальний орган виконавчої влади — Кабінет Міністрів і виші суди — Конституційний Суд, Верховний Суд і Вищий Господарський Суд.

Форму державного правління в Україні Конституція визначає лише у найбільш загальній формі, проголошуючи її республікою. Та чи інша форма республіканського правління — президентська, парламентарна чи змішана — в Конституції конкретно не визначається. Висновок про неї можна зробити на основі аналізу повноважень вищих органів державної влади та їх співвідношення, передусім стосовно такої важливої ознаки форми держави, як спосіб формування і функціонування уряду

Щодо способу формування і функціонування уряду Україна в роки незалежності еволюціонувала спочатку від парламентарно-президентської до президентської, а потім — до президентсько-парламентарної форми правління. Якщо в перші роки незалежності основний склад уряду визначався парламентом, то Конституційний Договір між Верховною Радою та Президентом від 8 червня 1995 р. запровадив президентську форму республіканського правління, проголосивши Президента «главою держави і главою державної виконавчої влади України» (це головна ознака президентської республіки) й визначивши, що він «як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд — Кабінет Міністрів України — та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади» (ст. 19) і «призначає Прем'єр-міністра України, формує новий склад Уряду України — Кабінет Міністрів України» (ст. 22).

Згідно з чинною Конституцією, «Президент України є главою держави...» (ст. 102) і не тільки «призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку» (ст. 106, ч. 9), а й «призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах» (ст. 106, ч. 10), «утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади...» (ст. 106, ч. 15). Такі повноваження Президента свідчать про те, що він фактично є главою державної виконавчої влади, хоча формально Конституція цього не визнає. Реально в Україні існує дуалізм виконавчої влади, який виявляється у її поділі між Президентом і Прем'єр-міністром за домінуючої ролі глави держави.

За Конституцією, «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України» (ст. 75). До повноважень Верховної Ради щодо формування і функціонування уряду належать: «розгляд і прийняття рішення шодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України», «надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України», «здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України» (ст. 85, ч. 11, 12, 13). Верховна Рада також «може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України» (ст. 87), а «прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України» (ст. 115).

Такий розподіл повноважень щодо Кабінету Міністрів між Президентом і Верховною Радою, за якого уряд формується главою держави, а участь парламенту в цьому процесі зводиться до надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра, визначає впроваджену в Україні форму державного правління як змішану, причому саме як президентсько-парламентарну, а не навпаки — парламентарно-президентську.

Відповідно до цієї форми правління в Україні впроваджена подвійна політична відповідальність уряду: Кабінет Міністрів несе політичну відповідальність і перед Президентом, і перед Верховною Радою, які можуть відправити його у відставку. Проте Президент ніяким чином не відповідає за дії виконавчої влади, оскільки формально не визнається її главою, а Кабінет Міністрів не має ніяких засобів впливу на Верховну Раду, оскільки формується позапарламентським шляхом і не спирається на партійну більшість у парламенті. Це спричинило нестабільність уряду, яка виявилася, зокрема, в тому, що за роки незалежності в Україні діє вже дев'ятий за складом уряд. Впроваджуючи президентсько-парламентарну форму правління, в Україні не вдалося реалізувати її основну перевагу — забезпечення стабільності уряду.

Завдяки змішаній формі правління Президент України має досить широкі повноваження. Крім наявних у глави держави в президентській республіці повноважень, Конституція надала йому право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, причому «законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово» (ст. 93), а також право розпуску парламенту: «Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися» (ст. 90).

Організація державної влади в Україні нині нагадує ситуацію, описану російським конституціоналістом С. Ю. Кашкіним: «У більшості країн, які скинули в недавньому минулому тоталітарні режими (Португалія, Польща, Болгарія, Хорватія, Словенія, Македонія, Союзна Республіка Югославія та Сербія і Чорногорія, що входять до її складу), встановилася змішана республіканська форма правління, за якої уряд спирається на парламентську більшість, а всенародно обраний президент, який нерідко є харизматичним лідером нації, тобто маючи загальновизнану популярність і народну довіру, не втручаючись у поточне управління, спрямовує політичний курс. Глава уряду нерідко виступає в ролі «хлопчика для биття»: коли щось не виходить, то причина не в політичному курсі президента, а в поганому проведенні цього курсу урядом. У цьому, напевне, даються взнаки риси певної національної психології, які склалися за багато десятиліть, а іноді навіть віки одноосібної влади»12 .

Становище в Україні відрізняється від описаної ситуації хіба що в гірший бік, тому що уряд в ній не спирається на парламентську більшість, а це лише додатково погіршує умови його функціонування. Чітко визначеної і стабільної більшості у Верховній Раді взагалі немає, що пов'язано з умовами її формування та функціонування. Оскільки представлені у Верховній Раді політичні партії не беруть участі у створенні уряду, який формується позапарламентським шляхом, то їм немає потреби об'єднуватися в більшість з метою створення урядової коаліції, на яку міг би спиратися Кабінет Міністрів.

Створення стійкої та ефективно діючої більшості у Верховній Раді утруднюється також порядком її формування.

За чинним виборчим законодавством одна половина з 450 народних депутатів обирається в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості, а друга — у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за пропорційною системою. Такий порядок трапляється в демократичних державах. Однак на відміну від інших держав в Україні народні депутати, обрані в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою, не зв'язані у Верховній Раді ні партійною, ні фракційною дисципліною, поводяться там на власний розсуд і відстоюють не стільки суспільні, скільки вузько групові й персональні інтереси.

Не краще стоїть справа і з тими народними депутатами, які обрані до Верховної Ради за партійними списками. Хоч потрапили вони до парламенту завдяки партіям, проте не несуть ніякої відповідальності ні перед самими партіями, ні перед їхніми парламентськими фракціями і можуть вільно переходити з однієї фракції в іншу, шукаючи вигоди. Така практика неприйнятна для демократичних держав, у деяких із них в разі залишення партійної фракції обраний за партійним списком депутат втрачає мандат. Навіть депутати-мажоритарники там зв'язані партійною дисципліною, бо без партійної підтримки вони мали б незначні шанси перемогти на виборах і нічого б не змогли вирішувати в самому парламенті.

Парламент, депутати якого не зв'язані партійною дисципліною, є поєднанням різноспрямованих групових і персональних інтересів і відстоює не стільки загальнонаціональні, скільки групові інтереси. Він є некерованим і фактично неструктурованим. У ньому важко сформувати постійну більшість, тому рішення приймаються ситуативною більшістю. Керівництво фракцій стає заручником членів фракцій, оскільки ті можуть вільно їх залишати, ставлячи під загрозу саме існування фракції.

Як зазначає російський конституціоналіст В. А. Рижов, «не можна уявляти собі парламент як арену, на якій рівноправно стикаються всі і всілякі наявні в даному суспільстві інтереси, тому що депутати — просто провідники інтересів своїх виборців. Відсутність розвиненої партійної структури, яка опосередковує відносини між виборцями і парламентом, у нашій країні та в ряді інших держав після падіння панування компартій призвело до того, що парламент став-таки ареною боротьби найдрібніших інтересів — амбіцій окремих депутатів та їхніх груп, жодним чином не пов'язаних з інтересами виборців. Світовий досвід показує, що парламент тоді виступає справжнім представником нації (народу), коли в його складі наявні великі політичні об'єднання депутатів, які виражають інтереси значних верств виборців»13

Організація державної влади в Україні, особливо законодавчої гілки, потребує серйозного вдосконалення. Важливим кроком у цьому напрямі було б формування Кабінету Міністрів на основі парламентської більшості, що надавало б сенсу її створенню.

Необхідність створення більшості й забезпечення стабільності уряду, у свою чергу, вимагатиме посилення партійно-політичної структурованості парламенту, а у зв'язку з цим — змін у виборчому законодавстві, найімовірнішим варіантом яких є перехід до суто пропорційної виборчої системи. Відбуватиметься, отже, дрейф у бік парламентарної форми правління. Однак самі по собі такі зміни не гарантуватимуть підвищення ефективності державної влади. Важливе значення тут матимуть навіть найдрібніші деталі механізму здійснення державної влади, у тому числі виборчої системи.

За формою державного устрою Україна є унітарною державою. Систему її адміністративно-територіального устрою складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України. Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, що належать до її відання. АРК має власну Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради Міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.