2. Цели, задачи и эффективность Государственно-частного партнерства в экономике страны
Государство и власть - сложные и многомерные явления, которые и в сознание и в жизни людей, общества отражаются разными гранями и аспектами в зависимости от той роли, которую они играют. Роль государства постоянно увеличивалась по мере возрастания сложности общества, дифференциации социальных связей и появления различных видов человеческой деятельности, специализации функций и разделения труда, роста знаний и навыков, возникновения различий общественного и индивидуального интересов, прав и обязанностей, а также социального неравенства и частной собственности. 6
Собственность всегда была краеугольным камнем отношений внутри государства. Как разделить сферу функционирования государства и индивидуализм? Власть государства и власть собственника? Что должно делать государство, а что частный капитал? Неочевидность ответа на этот вопрос можно проиллюстрировать знаменитой статьей Коуза "Маяк в экономической теории". В ней показано, что сфера, которую многие экономисты считали бесспорным примером сферы, где может действовать только государство - строительство и финансирование маяков, на самом деле была сферой действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, то есть сферой частно-государственного партнерства. Изучив реальное устройство финансирования маячной службы в Англии и Уэльсе в XVI - XVIII вв., Коуз сделал вывод: "История ранних периодов показывает, что вопреки убеждению многих экономистов услуги маяков могут обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав".7
Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов привело к возникновению уже в относительно недавнее время (вторая половина XX века) концепта государственно-частного партнерства .
Термин "ГЧП" сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям. При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:
· "совершенствование механизмов финансирования крупных, имеющих общенациональное значение проектов в области развития инфраструктуры";
· "подготовка концепций законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта";
· "подготовка предложений в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП";
· "подготовка рамочного закона по концессиям, концепций законодательных актов по концессиям в различных сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура), предложения по институциональным механизмам реализации концессий".
Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов.
Термин "государственно-частное партнерство" появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП. 8
Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно-частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран.
С институциональной точки зрения в развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские порты и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). Важно отметить, что при этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, а специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами, в рамках определенных процедур. При этом успешное развитие государственно-частного партнерства во многом зависит от эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерства решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.
Обобщая международный опыт, необходимо указать следующие важнейшие факторы, которые ограничивают интерес частного сектора как к концессиям, так и к участию в управлении коммунальной инфраструктурой в рамках иных форм ГЧП:
Институциональные факторы (политические, правовые, судебные институты и институты регулирования);
Экономические факторы (доходы населения, валютная политика);
Факторы, увеличивающие коммерческие риски.9
В целях представления подхода к предлагаемой комплексной методике оценки эффективности ГЧП-проектов рекомендуется использовать следующий подход:
1. предварительный этап;
- методика расчета интегрального оценочного показателя эффективности ГЧП-проекта;
а) методика оценки общественной эффективности ГЧП-проекта;
б) методика оценка эффективности баланса интересов ГЧП-проекта;
2. этап проведения конкурса;
- методика расчета интегрального показателя эффективности ГЧП-проекта по конкурсному предложению;
3) этап реализации;
- методика расчета интегрального показателя эффективности реализацииГЧП-проекта.10
Обязательным условием при анализе и расчетах является учет величин по принципу «с проектом»– «без проекта» (принимая во внимание все изменения в социально-экономической ситуации и их прогнозируемые значения).
Интегральный оценочный показатель эффективности ГЧП-проекта на предварительном этапе (в том числе с ориентацией на возможное инициирование ГЧП-проекта со стороны частного партнера) предлагается рассчитывать как среднее арифметическое двух слагаемых: значения показателя оценки общественной эффективности (Efp) и показателя эффективности баланса интересов ГЧП-проекта (Efbi) согласно формуле 1. По каждому виду показателя составлены отдельные таблицы с критериями, границами значений, величиной эффективности в баллах и характеристиками итоговых значений.
Общественная эффективность по 5 критериям с дифференцированной оценкой демонстрирует уровень значимости и роли ГЧП-проекта в соотношении с социально-экономическим положением публичного образования, предоставляя возможность выявить степень его важности, сопоставить с иными проектами, в том числе другой отрасли:
Соответствие проекта приоритетам стратегий социально-экономического развития: 7 границ значений с привязкой к уровню приоритета и его закреплением в официальных документах при величине оценки от 0 до 18 баллов;
Уровень удовлетворения потребности в услугах (работах / товарах) к началу эксплуатации объекта (%): 8 границ значений (до 100%) с величиной оценки от 0 до 18 баллов;
Расчет производится по 3, где Vf – фактический уровень удовлетворения потребности в предоставлении оказываемой услуги (иного аналогичного объекта управления), Vd – дефицит в предоставлении услуги (расчет согласно стандартному подходу порядка оценки потребности в предоставлении услуг).
3.Уровень обеспеченности объектами инфраструктуры согласно утвержденным нормативам (иным обоснованным показателям) к началу эксплуатации объекта (%): 8 границ значений (до 100%) с величиной оценки от 0 до 18 баллов;
4.Уровень соответствия качества фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ / товаров) утвержденным стандартам качества (иным требованиям законодательства к качеству) к началу эксплуатации объекта (%): 10 границ значений с привязкой к числу жалоб на нарушение стандарта качества (иные аналоги) при величине оценки от 0 до 18 баллов;
5.Уровень удовлетворенности потребителей (населения) качеством оказываемых государственных (муниципальных) услуг (работ / товаров) к началу эксплуатации объекта (%): 8 границ значений (до 100%) с величиной оценки от 0 до 18 баллов.
Расчет производится согласно применяемой в публичных образованиях методике, согласно которой ответы респондентов подразделяются на группы с присвоением весовых коэффициентов (формула 4), где QTS – численность респондентов, ответивших «удовлетворен полностью», QRS – численность респондентов, ответивших «скорее удовлетворен», QDR – численность респондентов, затруднившихся с ответом, QRNS –численность респондентов, ответивших «скорее не удовлетворен», QNS – численность респондентов, ответивших «не удовлетворен».
Предлагаемый показатель оценки эффективности баланса интересов ГЧП-проектов (Efbi) включает 3 составляющие (формула 5)интересы публичного партнера, частного партнера и потребителей, которые, в сущности, соответствуют показателям бюджетной, экономической и социальной эффективности. Дополнительным преимуществом такого подхода является показательная корреляция данных категорий, возможность наблюдать и наглядно представлять степень их зависимостей, выбирая оптимальное соотношение, обеспечивая баланс интересов, и, следовательно, эффективность ГЧП-проекта.
Основой оценки бюджетной и экономической эффективности является наиболее часто применяемый показатель – чистый дисконтированный доход (ЧДД), который рассчитывается согласно формулам 6 и 7(бюджета публичного образования и частного капитала, где t – годы реализации проекта, n – продолжительность жизненного цикла проекта, BRи CR–поступления бюджета и частного капитала, BC и CC – расходы бюджета и частного капитала, r– ставка дисконтирования). При этом ЧДД бюджета имеет меньшую значимость, поскольку публичный партнер также стремится обеспечить интересы потребителей, максимизировать социальный эффект, то есть ориентирован «пожертвовать» своим прямым доходом в счет улучшения показателей в интересах потребителей. В итоге по данным показателям с учетом их соотношения с нулевым значением предложено 3 варианта величины эффективности весом от 0 до 20 баллов.
Показатель социальной эффективности (формула 10) включает 5 основных критериев:
численность создаваемых рабочих мест (11 границ значений при величине оценки эффективности от 0 до 12 баллов);
уровень соотношения ежемесячной оплаты труда на инвестиционном объекте и среднемесячной оплаты труда в соответствующем социально-экономическом секторе после и до реализации проекта (увеличение заработной платы) (11 границ значений при величине оценки эффективности от 0 до 12 баллов);
уровень соотношения цены оказываемой услуги (работы / товара) со среднерыночным уровнем цен на соответствующие услуги (работы / товары) после и до реализации проекта (11 границ значений при величине оценки эффективности от 0 до 12 баллов);
численность дополнительно охваченных потребителей услуг (работ / товаров) (12 границ значений при величине оценки эффективности от 0 до 12 баллов);
повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством оказываемых государственных (муниципальных) услуг (работ / товаров) по итогам реализации проекта (13 границ значений при величине оценки эффективности от 0 до 12 баллов).
После расчетов всем полученным результатам перечисленных методик, дифференцированным по 5 группам, присваивается оценка (крайне низкий, низкий, средний, высокий или наиболее высокий уровень эффективности). В итоге получаем измеримые показатели оценки эффективности с общей характеристикой и рекомендациями к разработке и реализации ГЧП-проекта.
На этапе проведения конкурса (отметка «bid»), когда уже заданы необходимые значения показателей, их требуемые и базовые величины (отметка «req»), оценка эффективности может быть произведена по формуле 11, которая представляет собой отношение степени достижения показателей результативности (IR) и уровня объема затрат (TC). Представленный подход позволяет установить широкий перечень ключевых показателей, поставить условия поэтапного финансирования, обеспечить мотивацию потенциальных частных партнеров и предложить (отметка «of») наиболее привлекательные для публичного партнера условия (максимизация значений результативности и минимизация затрат). В перечень показателей включаются показатели доходности публичного и частного партнеров, показатели социальной эффективности, целевые показатели проекта, характеристики услуг (объем, доступность, качество, надежность / регулярность, стоимость) и иные, например: количество потребителей, доля обновленного инвентаря и оборудования, доля выполненных предписаний надзорных органов, доля охваченных целевых потребителей в их общей численности, доля удовлетворенных заявок (обращений), степень соблюдения графика работы, степень соблюдения режима оказания услуг.
Аналогичный подход рекомендуется применить на этапе реализации ГЧП-проекта, обеспечивая систематический мониторинг на основе формулы 12 (с учетом сопоставления фактических и плановых величин).
Перечень показателей комплексной методики может быть изменен или дополнен с учетом специфики ГЧП-проекта, условий его реализации и социально-экономического положения публичного образования. Принимая во внимание данные характеристики, допустимо также применять весовые коэффициенты, которые при определенных обстоятельствах могут сформировать необходимые условия сопоставимости и объективности сравнительных оценок.