1. Можливості публічного управління

Органи публічного управління, які б сильні вони не були (навіть сама держава), здійснюючи свою управлінську діяльність, звичайно, не в змозі вирішити всі нагальні загальні питання (постійно виникають нові проблеми), ліквідувати соціальну нерівність в суспільстві, відмінності в іншому публічному колективі і тим більше усунути вікові і статеві відмінності. Можливості публічного управління обмежені. Шляхом застосування публічної влади можна вирішити лише деякі загальні справи (насамперед висуваються на перший план), частково - інші питання і ніколи не можна вирішити треті (наприклад, змінити клімат планети в точно встановлених параметрах). Якісь відмінності будуть існувати завжди, без цього неможливий розвиток суспільства. Застосовуючи заходи управлінського впливу, неможливо усунути соціальні та інші конфлікти в суспільстві чи іншому публічному колективі, серед населення суб'єкта федерації, автономії, муніципального освіти, в деяких добровільних об'єднаннях. Шляхом регулюючого впливу органів публічного управління (кожного - на своєму рівні) можна лише згладити конфлікти, не доводячи їх до руйнівного протиборства.

Разом з тим можливості органів публічного управління, особливо в територіальних публічних колективах, влада в яких (у кожному у відповідному обсязі) поширюється на всіх, хто знаходиться в межах територіального колективу, для регулювання суспільних, а іноді і не тільки громадських, відносин великі.

Уповноважений на те законом орган держави (суд, при націоналізації - парламент) може відібрати майно у власника для «суспільної користі» (в даний час, як правило, - тільки з компенсацією) або тимчасово реквізувати, скажімо, засоби пересування при надзвичайних ситуаціях (органи надзвичайного чи військового управління) з поверненням майна у міру потреби або з компенсацією. Проводячи аграрну реформу (в Італії, Польщі, Японії та ін.) або націоналізацію групи однорідних об'єктів (наприклад, деяких банків у Франції, електротехнічної промисловості в Італії, вугільних шахт у Великобританії і т.д.), держава позбавляла власності велику групу осіб ( з компенсацією). Законом або судовим рішенням (а при державних переворотах - надзвичайними актами) державні органи забороняють і розпускають політичні партії, інші об'єднання громадян, якщо такі об'єднання порушують конституцію і закон, встановлюють обов'язкову державну ідеологію (наприклад, панча-сила в Індонезії, ідеї марксизму-ленінізму і чучхе в КНДР) - Державний орган - суд за певних обставин вправі позбавити людину свободи і навіть життя, має право відібрати дітей у недостойних батьків для іншого виховання. У той же час державні органи можуть нагороджувати, надавати пільги та допомоги, звільняти від обов'язків і т.д.

Управлінські органи суб'єктів федерації та автономних утворень мають менші можливості для регулювання суспільних відносин, ніж органи держави. Питання злочинів і покарань, оборони, іноземні справи, залізничний транспорт і багато інших поза їх ведення. Але повноваження суб'єктів федерації досить великі. У багатьох країнах суб'єкти федерації відповідно до федеральних конституцій мають спільні повноваження по багатьом дуже важливим питанням з федерацією (наприклад, володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними багатствами; загальні питання виховання, освіти, науки і культури, встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації; адміністративне право), і якщо федерація не скористалася переважним правом врегулювати дані відносини, це можуть зробити суб'єкти федерації. У них є й виняткові повноваження, у здійснення яких федерація не має права втручатися (якщо не порушені федеральна конституція і федеральне законодавство). Кодекси РФ, прийняті в 2001 р. (трудової, про адміністративні правопорушення), також закріплюють повноваження суб'єктів РФ в цих областях.

У автономних утвореннях (за винятком Іспанії) немає спільних повноважень з державою. Однак, як говорилося, конституцією або іншими законами їм виділена своя сфера регулювання суспільних відносин (вони приймають закони або постанови).

Управлінські органи суб'єктів федерацій і автономних утворень мають свою власність, підприємства, свій місцевий транспорт, свою землю, вони регулюють питання, що стосуються внутрішнього життя суб'єктів федерації та автономій. У муніципальних органів можливості, зрозуміло, набагато менші. Але й вони (не всі) можуть вводити деякі обтяження власності, встановлювати правила поведінки громадян в громадських місцях, мають свою власність, підприємства, установи та розпоряджаються ними, має право надавати громадянам деякі пільги та допомоги і т.д. Вони регулюють різні сторони життя в муніципальних утвореннях, місцеві справи.

Можливості публічного управління пов'язані з чотирма факторами: волею, владою, силою і матеріальними та іншими ресурсами. Будучи в якійсь мірі відокремлені від публічного колективу, його органи мають особливу волею, відмінною від волі складових його членів, а іноді навіть суперечить волі самого колективу. Такі відмінності найбільш виразно проявляються в ході революційних подій, масових протестів у територіальному колективі проти керуючих органів та осіб, які свідчать про те, що воля суспільства (його більшості) увійшла в суперечність з волею і діями керівників.

Вольова складова має дуже велике значення. Безвольне, недолуге, що не має стратегічної лінії управління, не має єдиної волею система управлінських органів не здатні виконувати свої завдання в суспільстві, реалізувати цілі, намічені колективом. Управлінська воля виражається в прийнятих рішеннях, особливо в тих, які зачіпають життєві інтереси всього суспільства, публічного колективу, його соціальних груп. Нерідко вони приймаються, незважаючи на опір тих чи інших груп, а іноді - всупереч волі більшості населення.

Можливості регулятивної діяльності органів публічного управління безпосередньо пов'язані з владою. Теоретично найбільша повнота влади належить органам міжнародного співтовариства, оскільки вони мають право накладати зобов'язання на держави (згадаймо приклад Іраку або рішення Європейського суду з прав людини в Страсбурзі, який зобов'язав російську державу виплатити компенсацію деяким російським громадянам у зв'язку з порушеннями державними органами прав людини). На справі вирішення міжнародних органів не завжди виконуються, та й в міжнародному співтоваристві особливу роль грають сильні в економічному і військовому відносинах держави. Іноді вони нав'язують свою волю міжнародному співтовариству.

Суверенною владою володіє держава. Його влада верховна в суспільстві по відношенню до будь-якої іншої громадської або навіть особистої влади. Винятком є ​​влада правлячої партії в тоталітарній державі (особливо при однопартійності), але і в цьому випадку суверенітет держави не відкидається. Однак влада держави буває ослаблена в силу різних причин. У федераціях держава в певних ситуаціях змушена поступатися напору суб'єктів, в унітарній державі муніципальне самоврядування захоплює деякі позиції державної влади, державна влада центру слабшає під тиском політичних і національних еліт (в багатонаціональній державі), та й самі керівники держави іноді послаблюють державну владу, не професійно використовуючи її.

Публічна влада суб'єктів федерацій, хоча вони нерідко мають свої конституції і приймають закони (деякі суб'єкти федерації мають навіть своїх президентів), несуверених, вона не є, на наш погляд, державною владою. Звідси і її обмеженість, зумовлена ​​верховенством федерації, можливістю федерального примусу (впливу) по відношенню до суб'єктів федерації. Таке примус, хоча і в різних формах, передбачається у всіх федераціях, у тому числі і в Росії.

Публічна влада автономного утворення - це влада автономного самоврядування за певними для автономії питань, не державна влада. У політичній автономії (Крим, Шотландія та ін.) така влада поширюється на більш широке коло питань, ніж в автономії адміністративної.

Влада муніципального самоврядування теж не є державною. Але це також публічна влада, що володіє правом на примус в рамках закону, встановленого державою.

Можливості органів публічної влади здійснювати управління в публічному колективі залежать також від їх сили. Ця сила корениться в тих матеріальних, політичних та ідеологічних ресурсах, якими публічний колектив і його органи мають у своєму розпорядженні. Ресурсами можуть бути безумовна або часткова підтримка населення, розвинена або, навпаки, слабка і деградуюча економіка, єдність публічного колективу, міцне політичне вплив всередині країни, наприклад, у відносинах з суб'єктами федерації або на міжнародній арені, відсутність або наявність національної ідеї, тобто прийнятої суспільством, пануючої в ньому, сприйнятої населенням, інша впливова ідеологічна база. Зрозуміло, всі ці фактори можуть бути використані по-різному, як в демократичних, так і в антидемократичних цілях.

Теоретично найбільшою силою володіє міжнародне співтовариство і відповідно його органи, коли і оскільки вони можуть вживати заходів примусу щодо держав-членів, а іноді й інших держав (розв'язують, наприклад, агресивну війну). Правда, в протиборстві держав цю силу не завжди вдається застосувати. Усередині країни найбільшою силою володіє держава (в тоталітарних країнах - правляча, звичайно єдина партія). Сила суб'єктів федерації залежить від зазначених вище факторів. Деякі суб'єкти федерації, володіючи значними ресурсами, іноді виступають з самостійних позицій. Сила впливу органів автономних утворень обмежена питаннями автономії. Сила муніципальних органів обмежена волею держави, а якщо це федеративна держава, то і волею суб'єкта федерації, до складу якого входить муніципальне освіту.