Прямі і зворотні зв'язки в публічному управлінні (адмініструванні)

Управлінський процес - це система різних відносин. В ньому є прямі і зворотні зв'язки. Вплив керуючого суб'єкта (органу, посадової особи і т.д.) на об'єкт - це встановлення прямих зв'язків з об'єктом. Такий вплив може бути постійним (наприклад, підпорядкованість по службі), епізодичним або тимчасовим (наприклад, введення надзвичайного стану на термін 30 діб в певному регіоні Росії, що поширюється на всіх осіб, що знаходяться на території регіону). Вплив може бути досить активним, навіть силовим (заходи державних органів з припинення страйку, визнаного судом незаконним), а може бути м'яким «управлінням диригента» або зовсім зовні непомітним. Для добре налагодженого управління характерно саме останнє. Чи не аврали і штурми, надзвичайні і екстрені заходи, а поточна, непомітна на перший погляд управлінська робота завжди дає найкращий ефект. Звичайно, в надзвичайних ситуаціях необхідні і надзвичайні заходи, коли форми прямого управління різко змінюються. Однак застосовувати їх слід вкрай обережно, оскільки вони можуть зруйнувати управлінський механізм.

Об'єктом управлінського впливу, прямих зв'язків є не тільки зовнішній по відношенню до керуючої системі об'єкт, а й різні ланки самої керуючої системи, між якими встановлюються або вертикальні зв'язки підпорядкованості, субординації (ієрархія), або горизонтальні. В останньому випадку вони зводяться до координації, взаємодії, взаємодопомоги для здійснення єдиних цілей державного або муніципального управління.

У будь-якому випадку важливо знати міру управління. Надлишок управління може бути так само шкідливий, як і його недолік.

Оскільки вплив суб'єкта на об'єкт має місце, то об'єкт на нього реагує (якщо вплив виявилося непоміченим, то управління, по суті, відсутня). Об'єкт може не змінити свою поведінку (наприклад, органи охорони правопорядку вимагають від організаторів демонстрації повернутися на затверджений маршрут, але вони продовжують направляти рух за закритими для цього вулицях), а може його змінити. Такі зміни можуть відповідати волі керуючого суб'єкта - реакція згоди, підпорядкування (громадянин своєчасно подає декларацію про свої доходи в податкове відомство, уряд Італії йде у відставку в результаті вотуму недовіри, прийнятого парламентом), але можуть і не відповідати (реакція незгоди), набуваючи форму не тільки непокори (продовження зборів, які поліція вимагає закрити), а й активної протидії (напад демонстрантів на поліцію). В цьому випадку прямі зв'язки змінюють свій характер, на перший план у них виступає примус, а то і пряме насильство. Так було в багатьох країнах в умовах військових диктатур, тоталітарних режимів.

Вплив суб'єкта (органу, посадової особи і т.д.) на об'єкт управління породжує зворотні зв'язки, які встановлює об'єкт із суб'єктом. До суб'єкта управління надходить інформація про поведінку об'єкта, про виконання (невиконання) управлінських «команд». Вона збирається в рецепторах керуючої системи. Такими рецепторами можуть виступати органи або посадові особи, які безпосередньо здійснюють управління, аналітичні центри. Система, що працює без збоїв, дає заплановану і рівну інформацію. При збоях незалежно від того, відбуваються вони в сфері прямих або зворотних зв'язків, інформація має стрибкоподібний, нерівний характер, спостерігаються спотворення. В рецепторах відбуваються відбір і перетворення інформації, відділення істотного від несуттєвого, узагальнення матеріалу для висновку, який робить керуючий суб'єкт.

Якщо управлінський вплив виявився непоміченим, якщо об'єкт не змінив своєї поведінки або надає прямий опір суб'єкту управління, останньому доводиться на основі висновків, зроблених з отриманої інформації, приймати нове рішення, встановлювати прямі зв'язки іншого роду. Рішення може бути різним (припинити дію взагалі, використовувати інші методи впливу і т.д.), але в будь-якому випадку воно модифікує, змінює і прямі, і зворотні зв'язки. Нова інформація про поведінку об'єкта управління знову оцінюється керуючої системою, починається новий цикл. Оскільки якийсь вплив (дуже активний або майже непомітний) практично існує завжди, якщо має місце управлінський процес, то прямі і зворотні зв'язки носять постійний циклічний характер, змінюються лише їх зміст і форма в залежності від ситуації. Дослідження процесів управління на основі вивчення прямих і зворотних зв'язків з використанням методів кібернетики та інформатики отримало в західній літературі назву «введення (інформація) - висновок (рішення)».

Способи вираження зворотних зв'язків можуть бути активними (дії в знак згоди з управлінським рішенням, протест) і пасивними (поточна інформація). Вони різноманітні: наприклад, підтримка або відхилення на референдумі проекту закону, демонстрація протесту, відмова виборців голосувати на виборах за кандидатуру колишнього чи запропонованого губернатора, критика дій уряду у пресі і т.д. У західній літературі найбільш результативним способом активних зворотних зв'язків у процесі управління вважається партисипації - добровільну участь населення в урядових проектах і заходах місцевого самоврядування.

Зворотні зв'язки представляють особливу цінність для визначення якості управління. Саме від об'єкта надходить інформація про правильне розуміння і виконання «команд» або дані, що свідчать про збої чи недоліки в системі управління. Буває, що керований об'єкт не тільки невірно розуміє «команди» (наприклад, через недостатню кваліфікацію кадрів, через збої в зв'язку), а й спотворює зворотні зв'язки, посилає керуючому суб'єкту неправдиву інформацію (найчастіше це пов'язано з приховуванням недоліків в роботі). Недоліки можуть ховатися тривалий час і при ускладненні обстановки привести до кризи управління, а то і до краху, що супроводжується ліквідацією установ, масовим звільненням посадових осіб, залученням їх до відповідальності, в тому числі кримінальної. Тому важливе значення має постійний контроль керуючого суб'єкта за об'єктивністю і точністю даних в процесі зворотного зв'язку. При виявленні перекручування зворотних зв'язків, їх змісту повинні застосовуватися відповідні заходи.

У системі управління найважливіше значення мають його цілі. Є конкретні цілі (організуюча діяльність з ремонту місцевої дороги), а є цілі глобального порядку, які повинні узгоджуватися з загальнолюдськими цінностями (свобода, демократія, соціальна справедливість і т.д.). Цілі повинні бути реальними і здійсненними. Марно займатися управлінською діяльністю, якщо мета нездійсненна сама по собі (наприклад, швидко побудувати комунізм в Китаї шляхом «великого стрибка» в 70-80-х роках XX ст.).

Цілі управління визначають суть управлінського рішення: вибір дій, за допомогою яких цілі повинні бути досягнуті.

Найважливіше значення має обґрунтованість управлінського рішення. У такому рішенні можливо повно слід врахувати всі обставини, що мають як пряме, так і непряме відношення до розв'язуваної задачі, фактори сприяють і протидіють.

Для досягнення успіху велику роль відіграє стабільність управління. Чи не аврали, а наполеглива послідовна робота приносить результат. З цієї точки зору необхідно заздалегідь прораховувати ефективність управління: досягнення найкращих результатів в можливо короткий термін з найменшими витратами матеріальних ресурсів та управлінської енергії. Ефективність не пов'язана з кількісною стороною управління: забагато управління (надлишок управління) так само погано, як і його недостатність (мало управління).

Найважливішою матеріальною базою управління є ресурси управління (наявність відповідних органів, кадрів, фінансових можливостей, управлінської техніки і т.д.). Вони різні у державному муніципальному управлінні, в публічному управлінні у громадському об'єднанні, в публічному управлінні міжнародними відносинами (наприклад, шляхом прийняття рішень Радою Безпеки ООН). Вирішуючи ту чи іншу управлінську задачу, важливо оцінити попередньо наявність ресурсів (в тому числі не тільки матеріальних, а й духовних) для цього.

Істотне значення мають терміни. Управлінська завдання має бути вирішена в строк. В іншому випадку може виявитися, що її рішення запізнилося і просто більше не потрібно.

Публічне управління не обмежується діяльністю його органів і посадових осіб. Воно здійснюється і за участю (нерідко вирішальному) інститутів безпосередньої демократії. До їх числа відносяться вибори, коли громадяни вирішують, яка партія буде формувати уряд (в парламентарної монархії Великобританії або в парламентській республіці Німеччини), хто займе вищий державний пост (наприклад, пост президента в Росії). Участь громадян в управлінні здійснюється в деяких країнах шляхом відкликання депутатів, глав муніципальних утворень виборцями. Шляхом голосування на референдумі громадяни можуть прийняти конституцію чи інший закон.

Застосовуються народні обговорення важливих питань державного життя (у Росії порядок їх проведення регулюється спеціальним правовим актом). У Росії в місцевому самоврядуванні використовується громадянська ініціатива - безпосереднє звернення групи громадян до органів управління з пропозицією будь-яких заходів. У дрібних муніципальних утвореннях для вирішення місцевих питань використовуються сільські сходи (загальні збори виборців), в політичних та інших об'єднаннях скликаються з'їзди, проводяться загальні збори членів низових організацій, які приймають управлінські рішення. В останні роки в багатьох демократичних країнах і в Росії прийнято законодавство при «відкритих вікнах». Це означає, що кожен громадянин за невелику плату (в Японії - 2-3 дол. США) має право отримати копію будь-якого управлінського акта, включаючи рішення уряду, якщо акт не має таємного характеру (правила засекречування при цьому законом встановлені). Існує безліч інших форм. Масова демонстрація з вимогами до уряду, вимоги, висунуті на сільському сході, просте звернення громадянина до органу державної влади або місцевого самоврядування можуть стати формою безпосередньої участі в управлінні. Детальні форми безпосередньої демократії розглядаються нижче.

В системі публічного управління можуть використовуватися специфічні інститути. У країнах мусульманського фундаменталізму (Іран, Саудівська Аравія, Катар, Оман та ін.) величезну роль в управлінні поведінкою населення відіграє релігія (Коран виконує роль основного закону, він вище конституції, існує релігійна поліція моралі - Мутава). У багатьох країнах Африки, в окремих державах Азії, в деяких районах Латинської Америки важливими інструментами управління є племінні інститути (вожді, старійшини, племінні поради, звичаї племен).

У деяких країнах для управління використовуються громадські об'єднання (наприклад, багато функцій з контролю за охороною праці передані в Росії профспілкам, у Франції арбітраж по торгових справах можуть здійснювати підприємницькі спілки), на Кубі, в деяких інших країнах тоталітарного соціалізму окремим об'єднанням у галузі культури, спорту передані деякі функції державних органів.