4. Публічне управління (адміністрування)

Влада як явище властива будь-якому колективу, але за своєю природою вона статична. Для того щоб стати активним відношенням, спрямованим на певний об'єкт, вона повинна бути застосована. Застосування публічної влади досягається найчастіше шляхом публічного управління, тобто в результаті процесу реалізації влади. Управління всередині колективу виникає тоді, коли функція управління реалізується самим колективом (наприклад, сільським сходом в громадському муніципальному освіті, або шляхом референдуму, що, по суті, є справжнє самоврядування), або, що буває набагато частіше, коли функція управління відокремлюється від колективу і колектив передає її (в основному або частково) органам та особам, виділеним колективом для здійснення владних (управлінських) функцій. Втім, останні можуть і самі присвоювати такі функції і часто присвоюють. Таким чином створюється особливий шар людей, з одного боку, що складаються в даному колективі, а з іншого - відокремлених від нього, що піднімаються над ним. Вони володіють певними повноваженнями по відношенню до колективу, які застосовуються для здійснення «загальних справ» і для припинення деструктивних дій, що руйнують колектив, а також в якійсь мірі одночасно заради власних інтересів даної групи. Для досягнення спільних цілей та припинення деструктивних для колективу дій відповідні органи і посадові особи мають право застосовувати публічне примус (різне за своєю природою, наприклад, в державі або муніципальній освіті). Незалежно від того, застосовується примус чи ні, воно завжди стоїть «за кадром». Загроза публічного примусу - один з елементів, який забезпечує цілісність колективу і реальність управління. У публічному управлінні є безліч інших видів впливу (постачання певною інформацією для на правління поведінки об'єкта, підтримка, обмеження та позбавлення об'єкта певних можливостей з тим, щоб змусити його діяти з волі суб'єкта, і т.д.), але завжди публічне управління - це соціальна діяльність певних органів та посадових осіб.

При реалізації функцій публічного управління виникає публічно-управлінське ставлення. Для цього необхідні: суб'єкт управління, наділений повноваженнями і обов'язками управління, об'єкт управління, зобов'язаний реагувати на дії суб'єкта (якщо він не реагує, це неналежний об'єкт або управління не відбулося), суспільно значимий факт, що викликає необхідність публічного управління, спрямовані дії суб'єкта і дії об'єкта у відповідь на керування. Суб'єкт управління являє собою активний початок управлінського процесу. Таким суб'єктом може бути сама держава, що діють від його імені органи і посадові особи (парламент, президент, уряд та ін.), органи та посадові особи суб'єкта федерації (законодавчі збори, губернатор тощо), автономії (наприклад, Верховна рада Криму на Україна), органи та посадові особи місцевого самоврядування (рада, мер), органи громадського об'єднання, якщо воно є публічним колективом або має елементи публічного колективу (наприклад, Центральний комітет політичної партії, що встановлює порядок сплати членських внесків).

Об'єкт публічного управлінського відносини - це те, на що спрямовані дії суб'єкта. В кінцевому рахунку такі дії здійснюються з метою придбання чи надання якихось матеріальних або духовних благ, їх обмеження, позбавлення. Ці блага стосуються людей (громадян, іноземців, осіб без громадянства, осіб з множинним громадянством), їх колективів (профспілок, об'єднань роботодавців і т.д.), їх інтересів. Приймаючи рішення щодо окремих осіб, президент республіки може нагородити людину орденом за видатні заслуги перед країною, помилувати засудженого. Ректор вузу має право призначити підвищену стипендію студенту-сироті, оголосити догану студенту за пропуски занять без поважних причин, суд може визначити тюремне ув'язнення злочинцеві, партія - виключити члена зі свого складу і т.д. Всі ці акти можуть мати суспільне значення (принаймні виховне).

Набагато важливіше суспільне значення впливу управлінських рішень на колективи. Рада Безпеки ООН, приймаючи рішення про припинення агресії (наприклад, Іраку проти Кувейту), про направлення миротворчих сил до Боснії і Герцеговини, про заборону поставок зброї будь-ким ворогуючим сторонам, впливає на світову спільноту, всю систему міжнародних відносин. Парламент, приймаючи нові закони про партії, про заборону екстремістських об'єднань, про державні пенсії, змінює ситуацію в країні.

Свої об'єкти управління мають укази голови держави (президента або монарха), що поширюються на всіх осіб або певні групи людей, постанови уряду, рішення конституційного суду (наприклад, кілька рішень Конституційного Суду РФ з питання про державні виплати особам, які постраждали в результаті чорнобильської аварії).

Владні (управлінські) повноваження та обов'язки суб'єкта з управління визначаються документами, які є основними для даного публічного колективу. Для держави (а отже, і суспільства) таким документом є конституція. Вона встановлює повноваження органів держави, їх обов'язки і ті управлінські межі, в яких вони можуть діяти, регулюючи життя суспільства (наприклад, забороняється навіть під час надзвичайного стану обмежувати деякі основні права людини, зокрема, свободу віросповідання). До таких документів належать закони, укази глави держави, постанови уряду і т.д. Деякі аналогічні акти приймаються в суб'єктах федерації, автономних утвореннях політичного характеру. Для багатьох інших територіальних публічних колективів або колективів, що мають елементи публічного управління, основним внутрішнім документом є статут (статут муніципального освіти, статут політичної партії тощо), хоча основи правового становища цих колективів регулюються актами держави - конституцією і законами.

Документи, що регулюють процес публічного управління, містять положення не тільки про повноваження органів та посадових осіб, а й про їхні обов'язки. Створені колективом органи і виділені їм посадові особи саме для того й освічені, щоб виконувати публічні обов'язки в ім'я колективу.

Факт управлінського значення (певного роду подія, стан, дія), з чим пов'язане виникнення управлінських відносин, приведення в дію влади публічного колективу, повинен мати відношення до інтересів даного колективу. Якщо цей факт йому байдужий, нейтральний, управлінську дію з приводу факту вжито не буде. Наприклад, для уряду не має значення, з'явився міністр на засідання в синьому, чорному або коричневому костюмі, але якщо він запізнився на засідання колегії уряду, може бути зроблено управлінську дію: прем'єр-міністру можуть зробити зауваження. Для президії засідання громадської організації не має значення, сидить Іванов в залі в правому або лівому ряду, але якщо він розмовляє чи інакше заважає веденню зборів, йому буде зроблено зауваження.

Особливе значення для управління мають факти не персонального, а колективного характеру. Масові заворушення можуть спричинити введення надзвичайного стану з особливим режимом управління (наприклад, забороняються зборів на відкритому повітрі, вводиться особистий огляд громадян і т.д.), у разі великої пожежі в тайзі приводять в рух багато управлінські механізми: відселення мешканців з небезпечних місць, залучення їх до гасіння пожежі, оголошення надзвичайної ситуації, діяльність особливих загонів з гасіння пожежі і т.д. Стихійне повінь, що охопила велику територію (наприклад в 2002 р. на півдні Росії), - найважливіший факт, іноді тягне за собою терміновий перегляд державного бюджету з тим, щоб виділити необхідні кошти опинилися в біді людям, і т.д. Дія в управлінському процесі має неоднаковий характер: суб'єкт впливає, об'єкт реагує. Дії суб'єкта можуть бути самими різними: наказ, побажання, озброєні і мирні акції і т.д. Реакція об'єкта варіюється від прямого непокори (заколот) до готовності негайно і точно (іноді навіть із зайвою послужливістю) виконати всі побажання суб'єкта.

Діяльність з управління, застосування різних його засобів утворюють управлінський процес. Він починається з надходження ззовні інформації в рецептори (до органів публічного колективу, посадовим особам). Вони сприймають інформацію, відбирають, відстежують і частково оцінюють її. На цій основі регулюючі органи роблять остаточну оцінку інформації, приймають рішення і видають управлінські команди, які підтримують стабільність публічного колективу або, навпаки, змінюють його.

Управлінський процес має певну мету, намічену вольовим шляхом суб'єктом (органом, посадовою особою і т.д.). Мета реалізується, якщо досягнуто заздалегідь намічений результат. Якщо результату немає або отриманий інший результат (зокрема, протилежний), управлінський процес не відбувся, відбувся із зворотним знаком (з мінусом при протилежному результаті) або відбувся частково.

На якому етапі в управлінському процесі можуть виникнути збої? Вони з'являються в результаті надходження невірної інформації, неправильного її сприйняття, некваліфікованої оцінки, помилкової мети управління, невірного управлінського рішення, неправильно обраних або поданих команд. Тому на будь-якому етапі управлінського процесу важливий контроль за його розвитком. У державі, в місцевому самоврядуванні, добровільних об'єднаннях існують різні форми контролю та спеціалізовані контрольні органи (судовий контроль, ревізійні комісії та ін.)