1. Государственная служба России в XVIII-начале XX вв.

В конце XVII века в России сформировалась специальная группа служилых людей приказов, которая явилась основой для возникновения в начале XVIII века профессионального чиновничества, т. е. служащих государственных учреждений нового типа. Первоначальное становление государственной службы в России происходило на протяжении столетий. В XVI в. и в первой половине XVII в. еще преобладала практика временных служебных поручений. Вместе с тем в приказах и других государственных учреждениях середины XVII в. стал весьма быстрыми темпами создаваться институт постоянных служебных поручений и должностей. Возникновение в России слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами государственного управления было обусловлено образованием централизованного государства. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Европы.

Особое значение при этом придавалось правовому регулированию деятельности государственной службы. К числу нормативных правовых актов, закрепляющих становление чиновничества как особого управленческого слоя, следует в первую очередь отнести Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720 г.), "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; которые в одном классе" (1722 г.), Устав о службе гражданской (1832 г.) и др.

Генеральный регламент представлял собой устав государственной гражданской службы. Он содержал характеристику обязанностей должностных лиц отраслевых коллегий (министерств), порядок обсуждения дел в коллегиях, организации делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами управления.

Табель о рангах вводил виды государственной службы (военная, гражданская, придворная), классы должностей (четырнадцать классов), чины. Взамен прежнего порядка замещения должностей по признаку знатности рода была установлена новая система приема на государственную службу и продвижения по иерархической лестнице. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственом учреждении. Основой продвижения по службе стали знания и опыт, личные способности и заслуги перед отечеством.

Петр I установил правило: занятие должностей осуществлялось в строгой последовательности, начиная с самой низшей должности, при этом назначать на должности непременно из служащих того же учреждения, где открывалась вакансия.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение впервые было оформлено при Петре I в "Табели о рангах". Этот закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Табель о рангах сохраняла значение основного документа, которым регламентировался порядок государственной службы Российской империи вплоть до 1917 г.

Устав о гражданской службе регулировал важнейшие стороны государственной службы, в том числе вопросы приема на гражданскую службу, производства в чины, общие обязанности государственных служащих и др.

В целом до Октябрьской революции 1917 года в России было издано около 200 правовых актов, регулирующих различные стороны деятельности государственных служащих.

Чиновники должны были верно служить царю, и назначались они в царской России на должность пожизненно. Естественно, в законодательстве были оговорены случаи, когда чиновников можно было уволить с работы.

При вступлении в государственную должность служащие принимали присягу.

Характерными недостатками государственной службы дооктяб-рской России являлись:

- бюрократизация аппарата государственной службы;

- отсутствие равного доступа граждан на государственную службу,

- абсолютизация принципа централизма в организации системы государственной службы;

- отсутствие демократических начал и гласности в формировании корпуса государственных служащих, подотчетности и подконтрольности чиновников представительным органам государственной власти;

- сословность и широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, при производстве в чины;

- неясность критериев оценки работы служащих;

- наличие у начальствующих лиц неограниченных полномочий в отношении подчиненных при решении вопросов их карьеры и продвижения по службе;

- злоупотребление властью и должностными полномочиями;

- нарушение принципа запрета на совмещение государственной службы с участием в предпринимательской деятельности и др. Естественно, было бы необъективным представлять работу российского чиновничества только в негативном свете. На его счету немало крупных прогрессивных преобразований. Среди них особое значение имеет отмена крепостного права, проведение либеральных реформ 60-70-х годов XX века, создание государственного сектора промышленности, развитие железнодорожного строительства и др.