Глава I теоретико-правовые основы социального обеспечения и помощи нуждающимся

1.1 Понятие и правовые основы социального обеспечения

Социальное обеспечение достаточно актуально и важно для людей, проживающих в таком социальном государстве, как Россия. Основной закон Российской Федерации² тому подтверждение, именно Конституция содержит руководствующие статьи, а именно: 7, 15, 17, 37, 38, 41, 45, 46, 53, которые регулируют сферу социального обеспечения. Защита прав граждан - важная задача Российской Федерации как социального государства. Право социального обеспечения регулирует не только материально правоотношения, но и процедурно-процессуальные.

Право на социальное обеспечение в своей основе является установленным и неделимым правом человека и гражданина, которое выступает гарантией достойного уровня жизни. И изначально право на социальное обеспечение не следует делить на различные виды, так как нам важно именно наличие обязательной социальной поддержки со стороны государства, а в какой категории данная поддержка будет представлена является уже вторичным вопросом. Россия как социальное государство берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи каждому нуждающемуся человеку, в независимости от причины неблагоприятного положения.

Безусловно, факт наличия обильного перечня видов социального обеспечения важен. Но на наш взгляд, гарантия социального обеспечения в общем своем виде должна быть выдвинута на первый план, и именно это отражено в основном законе государства.

Таким образом, прописывая в основном законе то или иное право, государство автоматически вводит его в ранг особо значимых и охраняемых силой государственного принуждения.

Современный процесс модернизации российского законодательства напрямую связан с решением многих политических, социально-экономических и правовых задач. Среди них особое место занимает вопрос создания систематизированного комплекса нормативно-правовых актов, обеспечивающих, наиболее полное законодательное регулирование в сфере социальной защиты населения. Актуальность указанной проблемы напрямую исходит из необходимости практической реализации в полной мере одной из основ конституционного строя России.

Численность постоянного населения Российской Федерации составляет примерно 142,9 миллионов человек (по данным последней Всероссийской переписи населения, проведенной по состоянию на 14 октября 2010 года). Примерно 100 миллионам человек положены какие-либо виды пособий и льгот. Численность трудоспособного населения составляет около 89 миллионов человек (61%), лиц моложе трудоспособного возраста - 26,3 миллионов человек (18%) и старше трудоспособного возраста - 29,8 миллионов человек (21%). Продолжают работать около 6 миллионов пенсионеров. Источником средств существования для примерно 58,5 миллионов человек остаются: стипендии, пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца, государственное обеспечение, пособия. Пособие по безработице получают 1,2 миллионов человек. Почти треть населения (43,4 миллионов человек) - иждивенцы отдельных лиц. Из них - свыше 80% дети и молодежь до 25 лет³.

В связи с этим, актуальность указанного выше вопроса не оставляет сомнений, ведь исходя из приведенных данных, потенциальным «потребителем» права социального обеспечения является, практически, каждый человек, в данный момент, проживающий в стране.

Фундамент российского законодательства о соцобеспечении составляют рамочные законы Федерации (неполная кодификация), регламентирующие единичные виды и формы соцобеспечения: соцстрахование обязательное, соцобслуживание, национальная соцпомощь, пенсии трудовые и т.д.⁴. Данные правовые акты считаются базисными с целью выработки отраслевого устройства социально-обеспечительного права. Законодательство в области соцобеспечения складывается по предметным признакам, а именно объединяет нормативные установки, каковые регламентируют конкретную разновидность социальных обеспечительных форм (пенсионные институты, социальное обслуживание и др.). Обозначенные соцотношения определяют и укрепляют нормосодержание надлежащих институтов права соцобеспечения. По-другому выражаясь, законодательные акты и правовые нормы не существуют по отдельности.

Сущность социального обеспечения заключается в предоставлении социальной помощи и социальных услуг нуждающимся членам общества.

Для более эффективного рассмотрения сущностных характеристик системы предоставления государственных социальных услуг необходимо не столько исследование множества существующих на сегодняшний день их определений, сколько изучение непосредственного перечня социальных услуг, оказываемых в Российской Федерации.

К проблемам исследования относятся расхождения в перечне и определении социальных услуг в системе социального обслуживания даже в контексте действующих нормативных правовых актов (ФЗ N 442-ФЗ⁵, ФЗ N 165-ФЗ⁶, ФЗ N 400-ФЗ⁷, ФЗ N 323-ФЗ⁸, ФЗ N 256-ФЗ⁹, ФЗ N 255-ФЗ¹⁰, ФЗ N 166-ФЗ¹¹, ФЗ N 178-ФЗ¹², ФЗ N 181-ФЗ¹³, ФЗ N 81-ФЗ¹⁴, Указ Президента РФ N 597¹⁵, Распоряжение Правительства РФ N 164-р¹⁶ и др.)

Содержанием права соцобеспечения являются институты пособий, обеспечения пенсионного, обеспечения по страховке потерпевших на производстве и профзаболеваний, трудового стажа, медпомощи и лечения, соцобслуживания, национальной соцпомощи, институты по решению претензий и спора и установлению юридических фактов¹⁷.

В структуре законов о социальном обеспечении в соответствии с имеющимися институтами права соцобеспечения выделяют автономные институты законодательства о соцобеспечении.

Нормы права, составляющие сложный по составу институт социального обслуживания и помощи, как часть права соцобеспечения, обретают свое фиксирование в законодательных актах, составляющих, должным образом, институт социального законодательства¹⁸.

Довольно обширен институт законодательного регулирования пособий. Здесь отражены нормы права, составляющие совокупный институт пособий в праве соцобеспечения и соцобслуживания и регламентирование порядка и правил по обеспеченью пособиями граждан (ФЗ N 81-ФЗ, ФЗ N 255-ФЗ, ФЗ N 8-ФЗ¹⁹ и др.).

В праве соцобеспечения независимое положение получили установления, составляющие действующий институт сроков трудовой деятельности - рабочего стажа. Но при анализе структуры нормативных актов о соцобеспечении бесспорно, что нормы, фиксирующие концепцию рабочей деятельности, другой социально нужной работы, а равным образом статьи, регламентирующие критерии исчисления и формы доказывания рабочего стажа, не формируют независимого института законодательства о соцобеспечении.

Особенное значение имеет ФЗ N 125-ФЗ²⁰, консолидирующий гарантии страхования потерпевших в ходе производственного процесса и профзаболеваний.

Основополагающим законом, фиксирующим регламент предоставления лечения и медпомощи, служит ФЗ N 323-ФЗ, который в области норм соцобеспечения стоит обособлено и формирует институт правовых норм обеспечения сограждан лечением и медпомощью.

ФЗ N 442-ФЗ и иные законодательные акты, формируют особый институт законодательных актов о соцобслуживании нуждающихся в сфере социально-обеспечительного законодательства.

Межотраслевой институт разрешения споров, претензий, находящийся также и в структуре права соцобеспечения, обретает «внешнее» воплощение в ГПК РФ²¹, Кодексе административного судопроизводства²² и в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»²³, но все-таки нельзя заявить о том, что в составе законодательства о социальном обеспечении присутствует институт правовых норм разрешения споров, претензий.

Особенность международно-правовой регламентации социального обеспечения заключается в том, что в сфере социального обеспечения действует не так уж много международных.

Очевидно, это обстоятельство также обусловлено довольно высоким уровнем стандартов социального обеспечения, формируемых странами с развитой рыночной экономикой. Предъявляемые ими требования к уровню, содержанию и качеству осуществляемых государством социально-обеспечительных мероприятий далеко не всегда могут быть выполнены другими членами международного сообщества. В этой связи интернациональные стандарты соцобеспечения являются модельными правовыми средствами, применяя каковые, страны определяют и исполнят согласованные условия к сегодняшним системам соцобеспечения²⁴.

Международное право соцобеспечения содержит несколько уровней регулирования: регулирование, осуществляемое актами ООН, и регулирование, осуществляемое актами Международной организации труда (МОТ), функционирующие в глобальном масштабе, регулирование, осуществляемое актами, принятыми региональными организациями государств, и регулирование, осуществляемое посредством двусторонних международных договоров.

Россией ратифицировано незначительное число конвенций МОТ - Конвенция № 156 «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями»²⁵ (1981, ратифицирована в 1997 г.), № 103 «Об охране материнства»²⁶ (1952, ратифицирована в 1956 г.), № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов»²⁷ (1983, ратифицирована в 1988 г.). Как отмечается в литературе, пока отдельные типы соцобеспечения не будут соответствовать международным нормативам, достаточные основания для ратификации соответствующих конвенций МОТ отсутствуют.

На сегодняшний день, права человека, в том числе и социальные, объявлены основным законом Российской Федерации - высшей ценностью, однако, реальная правовая ситуация, в сфере социального обеспечения, страдает непоследовательностью, хаотичностью и очевидными противоречиями. Законодательный массив в данной области не отвечает международным стандартам, является разобщенным и нестабильным. В нашей стране, принятие законов о социальном обеспечении, нередко осуществляется в спешке, с целью снятия социальной напряженности, для обеспечения экономических и налоговых реформ или вовсе для привлечения голосов избирателей в период выборов. Подобные недоработанные нормативно-правовые акты, затем, сами по себе, становятся причиной для принятия новых, с целью внесения поправок в уже принятые. Это провоцирует частое и быстрое увеличение объема нормативного материала, которое, в свою очередь, не говорит о его качестве. Столь замкнутый и несовершенный круговорот российского законодательства в сфере социального обеспечения, не должен оставаться без внимания, ведь фактически работа парламентариев в России, на данный момент, сводится к исправлению ошибок, в законах, которые они сами же раннее и одобрили²⁸.

Примерами таких «скороспелых» законов могут послужить следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»²⁹, претерпел около 40 поправок и изменений. В Федеральный закон № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», изменения вносились более 30 раз.

Приведенные примеры законодательных упущений и изъянов, возникающих в сфере социального обеспечения из-за необдуманного, количественного, а не качественного подхода к решению социальных проблем - выборочны, но, тем не менее, отражают общую ситуацию не только в данной отрасли, но и во всем российском законодательстве в целом. Отсутствие комплексного подхода в формировании системы нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в любой сфере, на данный момент, является главной проблемой всей правовой структуры Российской Федерации.

В последние 20 лет в нашей стране принималось довольно большое количество правовых нормативных актов, сущность которых указывает, что РФ, исполняя общественную цель, старается выказать соцподдержку лицам, имеющим необходимость в ней. Законотворец с целью осуществления этой цели разрабатывает разнообразные законы, где фиксирует обеспечение разнообразных видов федеральной социальной поддержки (субсидии, компенсации, меры соцподдержки) разным слоям населения в счет всех без исключения бюджетов РФ³⁰.

Системообразующим компонентом структуры отрасли нормотворчества в области социального обслуживания считается ряд правовых нормативных актов, фиксирующих права на меры социальной помощи предоставляемые Федерацией нетрудоспособным бедствующим слоям населения в целях добавочной их общественной защиты.

По результатам исследования законодательства о социальном обслуживании, напрашивается вывод, что требуется меры по существенному пересмотру и упорядочению всей нормативно-правовой базы данной отрасли, результатом которого должен стать единый кодифицированный закон – Кодекс о социальном обеспечении граждан в Российской Федерации. Также важно, обратить внимание на зарубежный опыт в исследуемой области. В вопросе кодификации российского законодательства о социальном обеспечении и в возможном последующем создании Социального кодекса РФ, зарубежный опыт является ценным источником.

Таким образом, социальное обеспечение, осуществляя различные функции, воздействуя на общественные отношения в различных направлениях и с помощью разного рода экономических, политических и юридических средств, должно выполнять главную задачу - создание достойных условий существования человека.