2. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами

2.1 Компетенция специализированных прокуратур

Деятельность прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы обусловлена общностью решаемых ею задач по обеспечению единства законности в государстве. Вместе с тем, эффективность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных объектов.

Специфика деятельности этих объектов предопределила, с одной стороны, разделение прокурорского надзора на отрасли (в территориальных органах), а с другой — специализировала органы прокуратуры на отдельные виды (специализированные прокуратуры). Если территориальные прокуратуры обладают широкими полномочиями по нескольким отраслям прокурорского надзора, то специализированные прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где с учетом специфики их деятельности особенно важно соблюдение законности. То есть военная специфика связана с режимом доступности и военной секретности, транспортная — с протяженностью магистралей и быстрым изменением обстановки, природоохранная — с особенностями защиты природы и водных ресурсов, надзор за законностью исполнения наказаний — со спецификой принудительного ограничения свободы в исправительных учреждениях. Однако объекты их надзора могут находиться (проходить) на определенных территориях. ¹³

Различают три вида компетенции прокуратуры РФ:

1. общую – компетенцию всей прокуратуры в целом;

2. компетенцию видов прокуратур. В ней выделяют четыре подсистемы: территориальную, военную, транспортную, природоохранную. Можно также указать пятую – прокуратуру по надзору за соблюдением законов в ИУ, но она не образует самостоятельной подсистемы, а существует на правах районной прокуратуры и подчиняется прокурору субъекта РФ. Каждый вид прокурорской подсистемы имеет собственную компетенцию;

3. индивидуальную – компетенцию каждого прокурорского органа в отдельности. При осуществлении прокурорского надзора в отношения с субъектами вступает конкретный прокурорский орган – это и есть индивидуальная компетенция.

Индивидуализация происходит путем разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами, а также между одинаковыми по своему правовому положению прокуратурами.

В ст. 1 Закона о прокуратуре установлена компетенция прокуратуры и четко регламентирован каждый вид прокурорского надзора. Компетенция органов прокуратуры ограничена определенными пределами. Границы пределов – сфера тех отношений, в рамках которых осуществляется прокурорский надзор. Пределы компетенции прокуратуры связаны с двумя ограничениями, первое из которых касается круга поднадзорных субъектов. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре ей поднадзорны:¹⁴

– исполнительные органы;

– все органы местного самоуправления;

– политические партии, движения, общественные организации;

– религиозные организации (здесь надзор осуществляется в той мере, в какой складывающиеся там отношения регулируются нормами права);

– все учреждения, предприятия и организации независимо от формы собственности.

Субъектами, не поднадзорными прокуратуре, являются:

– Федеральное Собрание;

– Президент РФ;

– Конституционный Суд РФ;

– судебные органы, граждане, если они не выступают в качестве должностного лица.

В случае если гражданин нарушает уголовный закон, то в отношении его прокуратура выполняет функцию уголовного преследования.

Как уже отмечалось, судебные органы не поднадзорны прокуратуре, однако ст. 36 Закона о прокуратуре наделяет прокуратуру компетенцией обжалования судебных решений. Согласно этой норме прокуроры имеют право приносить представления на незаконные судебные акты.¹⁵

В то же время следует оговориться, что ограничение круга поднадзорных субъектов формально. Прокуроры должны реагировать на любые незаконные акты любых органов либо с помощью актов прокурорского реагирования, либо путем внесения вышестоящему прокурору соответствующей информации для решения в дальнейшем вопроса по существу.

Второе ограничение касается круга актов прокурора. Органы прокуратуры должны надзирать за исполнением законов и подзаконных актов, которые выносятся на основании и во исполнение законов. Но прокуратура также надзирает и за исполнением актов применения норм права, таких как; судебные решения, приговоры, постановления административных комиссий и т.д. При выявлении прокурором правонарушений он должен ссылаться только на нарушенный закон. Ни ведомственные, ни локальные акты в сферу действия прокуратуры не входят, и она не осуществляет надзор за ними.

Разграничение компетенции между видами прокуратур регламентируется приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур". Разграничение компетенции проводится но видам поднадзорных субъектов, при этом территория, на которой они находятся, не имеет значения. Самыми обширными полномочиями обладают территориальные прокуратуры. Все субъекты, не поднадзорные специализированным прокуратурам, относятся к территориальным.¹⁶

Указанный выше приказ возлагает на территориальных прокуроров обязанности по надзору за: исполнением на территории РФ законов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исключением вопросов, отнесенных настоящим приказом к ведению специализированных прокуратур; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание, предварительное следствие в территориальных органах безопасности ФСБ России, органах пограничной службы РФ по делам и материалам в отношении иных лиц, кроме военнослужащих. Специализированные прокуратуры надзирают за специальными видами субъектов, таких как: вооруженные силы, транспортные, природоохранные органы и т.д.

Военная прокуратура в соответствии с данным приказом осуществляет надзор за Минобороны России, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления (округа, гарнизоны, областные и городские комиссариаты, все воинские части и соединения, подчиненные министерству обороны). Кроме того, надзор осуществляется в отношении различных учреждений, подчиненных Минобороны России (военные училища и учреждения), а также военнослужащих и граждан, работающих по трудовому договору в воинской части.

Транспортная прокуратура осуществляет надзор за:

– исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

– исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере;

– исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Минобороны России и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, таможенными органами, подразделениями СК России на транспорте.

Целью деятельности природоохранной прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды. Данная прокуратура надзирает за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды, экологических прав граждан, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами, общественными объединениями.

Деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законов в ИУ также регламентирована приведенным выше приказом Генеральной прокуратуры РФ, в соответствии с которым прокуратура по надзору за соблюдением законов в ИУ осуществляет надзор за: соответствием закону издаваемых правовых актов; соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исправительной системы; исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в ИУ, специальными подразделениями по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы. Прокуратуры при ИУ создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений, являются однозвенными, подчинены прокурорам субъекта РФ и осуществляют надзор за администрациями ИУ, следственными изоляторами, а также за заключенными лицами.

Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей надзор за исполнением законов, а также выполняет иные возложенные на прокуратуру функции в ЗАТО, на территории которых расположены особо важные предприятия оборонно-промышленного комплекса.

Прокурор ЗАТО подчиняется прокурору субъекта РФ, на территории которого оно находится.

На прокуратуры ЗАТО и прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах возлагается осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, органами контроля, их должностными лицами в ЗАТО, на особо важных и особо режимных объектах, в закрытых и обособленных военных городках и особо режимных воинских частях.

Регламентация вопросов разграничения сфер деятельности прокуратуры нашла отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Согласно приказу, надзор за исполнением законов территориальными органами Федеральной службы безопасности осуществляет территориальная прокуратура. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках входит в компетенцию военной прокуратуры. Надзор за дознанием, предварительным следствием, ОРД, проводимыми территориальными органами ФСБ в отношении граждан, осуществляют территориальные прокуратуры, а в отношении военнослужащих — военные прокуратуры.¹⁷

Территориальная прокуратура осуществляет надзор также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства допустивших нарушение пограничного режима в погранзоне и пунктах пропуска через границу Российской Федерации. Полномочия военной прокуратуры — осуществление надзора за исполнением законов органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений и организаций МО Российской Федерации; Федеральной службы по военнотехническому сотрудничеству; Федеральной службы по оборонному заказу; Федеральной службы по техническому и экспортному контролю; Федерального агентства специального строительства; внутренних войск МВД Российской Федерации; ФСБ Российской Федерации; ФСО Российской Федерации; СВР Российской Федерации; МЧС Российской Федерации (за исключением Государственной противопожарной службы); ГУ специальных программ Президента Российской Федерации; Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации; Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО); ООО «Военно-страховая компания», других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Военная прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, дознания и ОРД в отношении военнослужащих и членов их семей (проживающих в гарнизонах), а также гражданами, проходящими военные сборы.

К компетенции природоохранной прокуратуры относится надзор за исполнением законов, прежде всего, природоохранными органами государственного управления, различными природоохранными инспекциями, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службой и т.д. Улучшение экологической обстановки в стране требует усиления надзора за исполнением природоохранного законодательства руководством промышленных предприятий, загрязняющих природную и водную среду. Перечень таких предприятий определяется территориальным прокурором, а в акватории р. Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами прибрежных республик и областей.

Прокуратуры по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний создаются в местах наибольшей концентрации (сосредоточения) исправительных учреждений различных режимов и находятся в подчинении вышестоящего прокурора субъекта Российской Федерации (республики, области края). Если же на территории района имеется лишь одно исправительное учреждение, то функции надзора за законностью в нем выполняет прокурор района, города.

Все прокуроры при выявлении нарушений законности, устранение которых подведомственно (подсудно) областным, краевым арбитражным судам, могут обращаться в суды с исками и участвовать в их рассмотрении. Прокуроры вправе вносить представления на незаконные и необоснованные решения, вынесенные судами по гражданским делам, которые рассматриваются по их инициативе.

После изучения этой темы вы получите представление о (об):

- системе прокуратуры Российской Федерации;

- структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- правовом статусе Генерального прокурора Российской Федерации;

- организации прокурорского надзора в федеральных округах;

- прокуратурах и полномочиях прокуроров субъектов Российской Федерации;

- прокуратурах и полномочиях районных прокуроров;

- разграничении полномочий между территориальными и специализированными прокуратурами.