Президенты
.doc1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА
1.1 Понятие, значение и содержание института президентства
В юридической литературе под понятием президент (от лат. praesidens (praesidentis) – буквально «сидящий впереди, во главе»; «председательствующий»[36]) – подразумевается название главы государства с республиканской формой правления. Более того, под президентом понимают – лицо, как правило, выбранное на должность главы государства, и всегда избираемое, только: или избирательным корпусом; или парламентом; или каким-либо органом с участием парламента или его палат.
Во всех странах институт президентства имеет конституционно-правовую основу. Следует заметить, что данный термин имеет несколько определений:
- Одни политологи рассматривают его как объединенный правовой институт, целью которого является координирование функционирования прочих государственных институтов.
- Другие считают, что институт президентства – это упорядоченная система правовых норм, направленных на выборы главы государства, мониторинга его деятельности, полномочий и обязанностей.
- Существует мнение, что таким институтом следует называть единство всех властных компетенций главы государства в области управления. Подразумевается, что все полномочия основаны на правовых нормах, закрепленных в конституции.
- Некоторые политологи считают, что институт президентства близок по сути к абсолютной монархии, а сам глава государства в этом случае недалек от роли «отца народов». Несмотря на разницу определений, президентская власть востребована, а президент любой страны несет личную ответственность за происходящее в стране.
Институт президентства является одним из основных элементов государственной власти в странах с республиканской формой правления. Необходимость существования данного института вытекает, прежде всего, из потребности осуществления функций главы государства и подтверждается масштабностью распространения президентства в мире.
Пост главы государства существует во всех странах. Это официальное лицо в одних странах фактически, а в других странах только формально занимает высшее место в системе органов государственной власти.
Как отмечают ряд таких ученых как В.И. Борисов, А.А. Ильюхов и О.А. Кажанов, президентом очень часто называют и тех, кто является руководителями общественных и других организаций или учреждений, корпораций, компаний и так далее. [19]. Но для нас интерес представляет лишь первое определение, под которым термин «президент» понимается как глава государства. Стоит отметить, что аналогичное по смыслу определение о том, что термин «президент» трактуется как выборный глава государства было высказано и известным российским ученым Г.В. Дёгтевым. Однако этот автор, указывая на то, что понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию президента, утверждает, что оно является и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления[31].
Полагаю, с утверждением Г.В. Дёгтева можно согласиться, так как этот ученый, обосновывает свою позицию такими видовыми признаками как «выборность» и «срочность полномочий». Мировой опыт подтверждает, что большинство государств с монархической формой правления уже применяют практику, как выборности монарха, так и срочности этого поста[32]. Частично такой точки зрения придерживался и российский ученый В.И. Кайнов. Однако автор, соглашаясь с тем, что признаками являются «легислатура» и «выборность полномочий», предлагает выделить в понятии «президент» дополнительно еще два основных аспекта: содержательный и функциональный[35]. По его мнению, содержательный аспект в понятии президента выражается в различных подходах к данному правовому институту. Так, В.И. Кайнов обосновывает свою позицию законодательным и практическим различиями. Например, в Италии президент «является и главой государства и представляет национальное единство, аналогичным образом определен и статус президента Болгарии». В действительности в конституциях некоторых зарубежных государств прямо закреплено, что президент – является главой исполнительной власти, например в «Основных законах» США, Мексики и т.п. Однако в тоже время стоит заметить, что имеются и такие конституции, в которых понятие «президент» определяется вполне своеобразно, и носит в большей степени собирательный и комбинированный характер. Например, после развала Советского Союза и на начальных этапах становления российского федеративного государства, президент РФ был закреплен как высшее должностное лицо и как глава исполнительной власти РСФСР (Росси́йская Сове́тская Федерати́вная Социалисти́ческая Респу́блика) Что касается функционального аспекта в понятии «президент», то В.И. Кайнов предлагает понимать совокупность основных направлений его деятельности, выражающих социальное назначение президентской власти. Аргументируя свою точку зрения, вышеуказанный автор приводит достаточно детально указанные в Основном законе Франции функции и объемные полномочия президента, и не указанные задачи и направления президента в Конституции США.
Однако на наш взгляд, с В.И. Кайновым [35] согласиться можно лишь частично. Так, мы не отрицаем, что в комплекте понятия «президент» должен присутствовать содержательный аспект, в частности наличие таких формулировок как глава государства, высшее должностное лицо и т.п. Но мы не согласны, что в исследуемом понятии должен быть отдельно выделен функциональный аспект. Ведь функции субъекта (президента, депутата и т.п.), это неотъемлемая составная часть его конституционно- правового статуса, но это никак не относится к самому понятию «президент». Поэтому вряд ли последнюю часть вывода автора можно признать вполне оправданной. Продолжая дискуссию о понятии «президента», хотелось бы обратить внимание и на то, что в науке конституционного права существует и такой термин как «институт президентства». Как показывает анализ, это понятие шире, чем понятие «президент», но это не означает, что данные формулировки не взаимосвязаны между собой.
В юридической науке первое понятие трансформируется во второе, которое, как утверждает Г.В. Дёгтев, определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. Конечно же, предложенное с Г.В. Дёгтевым определение понятия института президентства, и в целом исследование этой проблемы в доктрине конституционного права не носит единственный характер[31].
Так, одним из изучивших эту проблему является и И.Д. Хутинаев согласно статье [50]. Этот автор, желая определить понятие института президента, провел в свое время исследование более широкого понятия – «социальный институт», в пределах которого выделяются институты различных видов, в том числе и правовые. Институт президента – является одним из них. Он является предметом исследования различных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент», а следовательно различные акценты в его содержательной характеристике [50]. Совершенно иной метод в отличие от Г.В. Дёгтева был предложен Б.П. Елисеевым. С точки зрения этого автора, институт президента должен определяться как интеграционно-правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. В первую очередь необходимо определиться с самой дефиницией, в частности, являются ли синонимами или нет, такие термины как «институт президентства», «институт президента» и «институт президентуры»? Не смотря на высокую степень разработанности научного аппарата в области исследования этого института, у теоретиков-конституционалистов по этому поводу единого мнения нет. Так, как утверждает Н.Е. Колобаева, в отличие от других дефиниций термин «президентура» является более удобной, так как он вбирает в себя все нормы, касающиеся статуса президента, отношений по обретению и утрате этого статуса. Более того, под него подпадают отношения по закреплению статусов, из которых «вырастает» статус президента, статус лица, ранее исполнявшего обязанности президента, статуса лица, временно исполняющего обязанности президента[38].
Не разделил такую точку зрения, исследовавших в своё время эту проблему, один из известных ученых советского периода Н.А. Сахаров. Этот автор был убежден в том, что наиболее приемлемым являлся термин «институт президентства»[46]. Как показывает анализ, приемлемая для Н.А. Сахарова формулировка термина устраивала и других ученых. Например, сторонниками такой дефиниции являлись вышеотмеченный Г.В. Дёгтев[16], С.В. Мордкович[21], А.Н. Мещеряков[12], А.Ш. Арутюнян[23] и другие. Так, С.В. Мордкович[18] и А.Н. Мещеряков [12] опираясь на российские реалии, предложили использовать только вышеотмеченный термин, так как в российском государстве, наряду с президентом страны еще наличествовали президенты субъектов Федерации[40]. Соглашаясь с этими учеными А.Ш. Арутюнян, вместе с тем, аргументировал использование вышеуказанной дефиниции по-своему. По мнению автора, «институт президентства является составной частью науки общего, сравнительного конституционного права. Об институте президентства говорят, когда дают общую характеристику этого института для многих стран»[18].
Что касается термина «институт президента» то о нем говорят, как считает вышеотмеченный автор, когда характеризуют президента отдельно взятой страны. С такой трактовкой определения двух вышеуказанных понятий был не согласен в свое время И.Д. Хутинаев согласно статье [50]. С его точки зрения, термин «президентство» должен употребляться лишь в трех случаях: 1) при определении должности президента; 2) при определении времени деятельности президента; 3) при определении области, территории, подвластной президенту. Хутинаев И.Д. проводит разграничение понятий «институт президентства» и «правовой статус президента», отмечая, что именно президентство является первичным и ввиду этого соответствующий институт имеет более широкое содержание. Правовой статус президента определяет порядок исполнения им своих функциональных обязанностей. Институт президентства же включает в себя также нормы, касающиеся выборов президента, реальный сложившийся на практике объем полномочий президента, прецеденты осуществления им своих полномочий, организацию и порядок функционирования учреждений, обеспечивающих работу президента [51].
Проведя анализ сложившиеся в мире подходы к институту президентства, можно выделить основные признаки, присущие президентам практически всех государств согласно статье Кольцова В.М.[34]:
‒ является выборным должностным лицом;
‒ выполняет функции главы государства; ‒ является главой исполнительной ветви власти, либо участвует в выработке решений исполнительной власти, инициирует принятие законов роль арбитра в системе органов власти;
‒ не подчинен и не зависит от других государственных органов;
‒ обязан соблюдать ограничения, установленные законодательством и не нарушать законы;
‒ обладает большим политическим влиянием, осуществляя верховное руководство текущими политическими делами государства.
Изучение становления института президентства целесообразно начать с исследования американской модели, так как именно в Соединенных Штатах Америки в конце XVIII в. исторически сложилась первая президентская республика. Именно в этот период термин «президент» стал употребляться в нынешнем значении главы государства.
В период начального становления американской государственности законодательному органу, конгрессу, принадлежала как законодательная, так и исполнительная власть. В этот период не существовало единоличного главы государства. Однако из членов Конгресса избирался президент, функции которого были связаны лишь с председательствованием на заседаниях. Вскоре система, где отсутствовало разделение властей, показала свою несостоятельность и неэффективность: конгресс не справлялся с деятельностью по исполнению своих же законов. На Конституционном конвенте в Филадельфии вопрос о введении поста президента был одним из главнейших согласно статье Фомиченко М.П. [50].
Проблема определения статуса и функций исполнительной власти вызвала острые дискуссии творцов Конституции. Делегатов Конвента возможность анархии и монархии пугала в равной степени. Идея монархического правления изначально была неприемлемой, так как вызывала ассоциации с произволом британской короны. В силу этого предпочтение было отдано республиканской форме правления. Однако острую дискуссию вызывал вопрос о том, в руках одного или нескольких лиц должна быть сосредоточена высшая исполнительная власть. В итоге в основу Конституции 1787 г. был положен план Мэдисона, получивший название «компромиссного», так как устраивал большинство членов конгресса. В результате в Соединенных Штатах Америки форма правления, по которой президент становился единоличным главой государства, наделялся существенным объемом полномочий и занимал ведущее место в системе государственного управления согласно статье Яшкова Т.А.[51].
Гораздо меньше споров вызывала кандидатура на пост первого президента. Единственным политиком, пользовавшимся огромным доверием американцев, был Д. Вашингтон. Он вступил в должность президента 30 апреля 1789 г. По мнению отцов-основателей, централизованное государство можно было создать только при наличии сильной правительственной власти. Вследствие этого президент получал довольно широкие полномочия: командование армией и флотом, назначение должностных лиц и руководство их деятельностью, заключение международных договоров (с согласия Сената). Характерной чертой президентской республики также стало наличие у главы государства права законодательного вето на решения конгресса или любой палаты, преодоление которого было весьма сложным согласно статье Поляковой Т.М.[42].
Необходимо также рассмотреть и обязанности президента Соединенных Штатов Америки. Основными из них являлись информирование конгресса о «положении дел в Союзе», созыв заседаний в экстраординарных случаях. Президент выступал также гарантом законности в стране, гарантом ее целостности и безопасности. Важно отметить, что в Конституции 1787 г. не упоминалось о создании особого правительства. Из этого следует, что президент являлся не только главой государства, но и единоличным правительством страны, организовывать которое он мог исходя из своих личный интересов и убеждений согласно статье Куриленко А.В [36,].
Важной особенностью американского института президентства является система выборов главы государства, до настоящего момента не имеющая аналогов в мире. Согласно ст. 2, разд. 1 Конституции США 1787 г. учреждалась косвенная система избрания президента. Эта важная миссия возлагалась на выборщиков от каждого штата в количестве, равном общему числу сенаторов и членов Палаты представителей. Данная система выборов занимала компромиссную позицию между прямым волеизъявлением народа и предложением избирать президента парламентским путем. Вводилось это с целью недопущения захвата будущими президентами нечестным путем права пожизненно занимать свой пост. Также к кандидату на пост президента предъявлялся ряд требований: лицо должно было достичь 35 лет, являться гражданином США по рождению и в течение 14 лет проживать на территории страны согласно статье Ежова Д.А. [22].
В последующие годы в порядок избрания Президента были внесены существенные дополнения. Так, по инициативе Д. Вашингтона и Т. Джефферсона было установлено неписаное правило, согласно которому одно и то же лицо не должно выдвигаться на пост Президента боле двух раз подряд. Таким образом, в основу построения американской государственности был положен принцип республиканизма, монархическая форма правления отвергалась.
Конституция 1787 г. закрепляла сильную единоличную президентскую власть, независимую от парламента. Можно сказать, что изначально президентский пост учреждался под личность Д. Вашингтона. Созданная процедура выборов президента являлась сложной и запутанной и остается такой по настоящее время. Обратившись к истории Европы, мы увидим, что первые президентские республики возникли во Франции и Швейцарии в 1848 г.
Одновременность введения данного института отнюдь не означала сходства статуса и полномочий президентов, различия были обусловлены особенностями исторического развития данных государств. Высший орган исполнительной власти в Швейцарии Федеральный совет состоял из семи министров (советников). Члены Федерального совета избирались на совместном заседании обеих палат Федерального собрания (парламента). Срок полномочий министров составлял три года. Совет представлял собой коллегию лиц, одно из которых на том же заседании избиралось Президентом Швейцарской Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное число раз, но с обязательным годичным перерывом. Его компетенция была не выше чем членов Совета, а ответственность перед народными представителями такая же согласно статье Васильевой М.М.[23].
Таким образом, Конституция 1848 г. закрепила в Швейцарии республиканскую форму правления. Она отвечала демократическим стремлениям нации, проявившимся во время предшествующих революций. Однако не произошло учреждения единоличной исполнительной президентской власти, как это было в США. Это позволяет говорить о формировании в Швейцарии модели коллективного президентства, которая благодаря простоте своего устройства вначале удовлетворяла всех, однако впоследствии претерпела некоторые изменения. Первая Французская республика закреплялась Конституцией 1848 г. Ст. 43 гласила, что французский народ поручает исполнительную власть одному гражданину, которому присваивается титул президента республики. Ст. 44 устанавливала требования к кандидату на пост президента: им должен быть прирожденный француз не моложе 30 лет, никогда не терявший своего достоинства француза. Срок полномочий Президента (согласно ст. 45 данной Конституции) составлял четыре года.
Важно отметить наличие весьма редкой для конституционного права отсрочки на переизбрание: можно было переизбираться только «по прошествии промежутка времени, равного четырем годам» [36].
Полномочия Президента II Французской республики первоначально были скопированы Учредительным собранием с полномочий Президента США. Он наделялся огромной властью: правом законодательной инициативы, мог отправлять закон на новое обсуждение, также глава Французской республики промульгировал законы, назначал министров, чиновников, производил в высшие военные чины. Впоследствии члены Собрания начали понемногу ограничивать полномочия главы государства: президенту было отказано в праве вето; акты объявления войны, равно как и заключение договоров, подлежали утверждению Собранием. Президент не мог лично командовать вооруженными силами, а большинство его актов нуждались в контрассигнации. Однако это уже не могло изменить положения дел в стране согласно статье Гориславской К.С. [27].
На первых выборах президента (проводившихся одновременно с парламентскими) победу одержал племянник Бонапарта – Людовик-Наполеон. Его поддержали более 2/3 избирателей. Они проголосовали за данного кандидата, несмотря на то, что его стремления к возрождению монархии были общеизвестны. В первые дни своего правления президент потребовал от Собрания права выбирать и увольнять своих министров. Было очевидно, что Луи-Наполеон избрал курс на единоличное твердое руководство страной [31].
В сложившейся ситуации государственный переворот был вполне закономерным явлением. В ночь с 1 на 2 декабря 1851 г. было распущено Национальное собрание, его лидеры были арестованы. В результате произошло слияние законодательной и исполнительной власти в руках президента Луи-Наполеона. 2 декабря 1852 г. Луи-Наполеон был провозглашен императором под именем Наполеона III согласно статье Шевниной О.Е [27].
Таким образом, всенародное избрание президента и его огромные полномочия создали все условия для установления диктатуры. Американская модель президентства оказалась неприемлемой для Французской республики. Слепое копирование стало фатальной ошибкой. Никакие ограничения не могли уравновесить ту власть, которая была предоставлена президенту. Эти обстоятельства послужили предпосылкой недолговечности учрежденного института президентства. Могильщиком режима Второй республики Франции явился первый президент Луи-Наполеон, который возвратил в страну монархические порядки. Остальные государства Европы до конца XIX в. оставались монархиями. Однако в ХХ в., который, как известно, был богат на революции, войны, распад колоний, ситуация в Европе коренным образом изменилась. Образовалось множество новых независимых государств. В большинстве из них был создан институт президентства. Так, после Первой мировой войны в Европе президенты стали главами государств в Австрии, Веймарской Республике, Чехословакии, Польше, странах Балтии.
Таким образом, можно сделать вывод, что институт президентства – это упорядоченная система правовых норм, направленных на выборы главы государства, мониторинга его деятельности, полномочий и обязанностей.
Институт президентства является одним из основных элементов государственной власти в странах с республиканской формой правления. Необходимость существования данного института вытекает, прежде всего, из потребности осуществления функций главы государства и подтверждается масштабностью распространения президентства в мире.
Сегодня в России человек, занимающий такой пост, является единоличным главой РФ, получающим свои полномочия в результате общегосударственных выборов. Президентская власть осуществляется совместно президентом и исполнительным аппаратом, в состав которого обычно входит Совет Безопасности, администрация и т.п. В разных странах существуют разные органы исполнительной власти.
1.2 Информационное обеспечение института президентства: Российский и зарубежный опыт
Информация в современном обществе является важнейшим источником власти. Получение, анализ, выдача и эффективное использование информации - необходимое условие функционирования власти.
Цель информационного обеспечения института президентства состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия политико-административных решений.
Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач: сбора первичной информации, ее хранения, распределения между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовки к переработке, собственно переработки, предоставления органу управления в переработанном виде, анализа, обеспечения прямых и обратных связей в ее циркуляции и т.д. При современных потоках информации эффективное решение этих задач вряд ли возможно без использования средств вычислительной техники и новых информационных технологий.
С применением компьютерных технологий связана оптимизация информационного обеспечения института президентства. Эффективность решений, принимаемых органами государственной власти, зависит от качества информации, средств и методов ее обработки. В данном случае «больше» информации далеко не всегда означает «лучше»: избыточная информация также может осложнить принятие решения, как и ее недостаток. Поэтому одной из важнейших проблем информационного обеспечения института президентства является определение достаточности информационного обеспечения.
Информационное обеспечение института президентства основывается на определенных принципах. Важнейшим из них является следующий: объем и каналы информации, поступающие к президенту, должны определяться функциями, возложенными на этот орган. Не менее существенно также разграничение компетенции между различными структурами государственной власти и организация их взаимодействия. Специфика текущего периода развития российского общества, коренное преобразование государственного управления, изменение сферы государственного регулирования влечет за собой модификацию как потоков, так и объемов поступающей информации, что согласуется с компетенционным принципом информационного обеспечения в государственном управлении. Характер и объем информации, получаемой органами государственной власти, должны соответствовать тем функциям, которые возложены на этот орган. Обеспечение указанного соответствия - обязательное условие эффективности государственного управления.
Особенность текущего момента, для которого характерна нестабильность как системы органов власти, так и их функций, существенно снижают эффективность работ по информационному обеспечению органов исполнительной власти, что в свою очередь отрицательно сказывается на процессе принятия политико-административных решений. [21] Тем не менее, учитывая тенденции в преобразовании системы органов исполнительной власти, их структуры и функции, можно определить общую схему информационного обеспечения органов государственной власти и направленность его развития - как в целом, так и в зависимости от уровня органа государственной власти.
К процессам, характерным в настоящее время для сферы государственного управления и оказывающим влияние на организацию информационного обеспечения, можно отнести следующие[25]:
- децентрализация управления - перераспределение полномочий между центральными и региональными органами государственной власти в пользу нижестоящих органов;
- переход от административных к преимущественно экономическим методам управления;
- отсечение оперативных функций от федеральных исполнительных органов и сохранение за ними решения стратегических проблем (многие полномочия министерств и ведомств передаются на уровень предприятий, ассоциаций, акционерных обществ);
- ориентация новой системы управления на управление через интерес управляемых, на расширение сферы действия координационных методов, а также кардинальное изменение роли договора в государственном управлении;
- функциональная перестройка, касающаяся не только оптимизации функций, но и их содержания (планирования, прогнозирования, контроля и т.д.)
Информационные обязанности государства перед гражданами возрастают. Информация, собранная на средства налогоплательщиков, должна быть им доступна. Так, в целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти было принято постановление правительства РФ от 24.11.2009 N 953 (ред. от 08.10.2014 N 1024) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», согласно которому федеральным органам исполнительной власти необходимо:
1) обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным данным Постановлением;