Глава 3. Перспективы введения и развития административных судов в Украине

3.1. Введение административных судов в рамках судебно-правовой реформы в Украине

В Украине происходит постепенная переоценка, переосмысление идейных ценностей и правовых положений, а также реформирование правовых отношений и институтов. Можно считать фактически определенными основные направления судебно-правовой реформы, которая должна обеспечить верховенство права и законности в такой важной сфере, как судебная власть. Для достижения этой цели необходимо не только усовершенствовать традиционные судебные функции - применение мер уголовного наказания к лицам, совершившим преступления, и решения тех или иных имущественных споров. Нужно еще законодательно урегулировать полномочия суда по контролю за обеспечением взаимной ответственности государства и его граждан.

Важное значение в этой связи приобретает деятельность судов по защите прав граждан от нарушений их различными государственными органами и должностными лицами. Такая функция суда, как известно, называется административной юстиции.

Обсуждение вопросов о создании в Украине административных судов прошло стадию дискуссий вокруг их необходимости. Потребность в создании системы административных судов получила официальное признание: сначала на уровне концепции, впоследствии - на законодательном уровне.

Концепцией судебно-правовой реформы, утвержденной Верховной Радой в 1992 г., было предусмотрено постепенное внедрение административной юстиции: начиная от специализации судей и создание специализированных судебных коллегий и заканчивая созданием вертикали административных судов.

Создание системы административных судов с целью полноценного судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти предусмотрено также Концепцией административной реформы в Украине, одобренной Президентом Украины в 1998 г.¹

Первый законодательный шаг к созданию административных судов был сделан в ходе так называемой «малой судебной реформы» 2001 г., когда законом было рекомендовано Председателю Верховного Суда Украины и Министру юстиции Украины подготовить и внести Президенту Украины представление относительно образования в государстве Высшего административного суда. Это должно было дать начало созданию вертикали административных судов. Такое представление было подготовлено, однако соответствующего указа Президент не подписал.

Через призрачные перспективы быстрого принятия нового Закона «О судоустройстве Украины», который бы предусмотрел систему административных судов, на рассмотрение парламента III созыва был внесен проект Закона «Об административных судах», которым по образцу действовавшего тогда Закона «О хозяйственных судах» предлагалось определить систему, полномочия и статус судей административных судов. Однако Верховная Рада Украины приняла новый Закон «О судоустройстве Украины» значительно быстрее, чем можно было ожидать. Закон «О судоустройстве Украины» от 7 февраля 2002 не только определил место административных судов в системе судов общей юрисдикции, но и установил трехлетний срок для их создания.²

В научной литературе можно встретить мнение, что важным является не то, как организованы суды, а насколько реально они независимы от администрации при осуществлении своих функций.¹ Вопрос о том, следует передать рассмотрение административных споров специальным судам, нужно оставить их в ведении общих судов, не является первоочередным. Это вопрос не принципа, а техники: главное, чтобы были обеспечены необходимые процессуальные гарантии.

В Украине вопрос о создании административных судов приобрел принципиальное значение и не является делом сугубо техническим. От образования этих судов и способа их организации напрямую зависит уровень гарантий судебной защиты в отношениях с исполнительной властью и органами местного самоуправления. При создании украинской модели административных судов необходимо, учитывая лучший международный опыт в области административной юстиции, найти такой вариант организации судебных органов и административного судопроизводства, который обеспечит надлежащий судебный контроль в сфере управления в Украине.

Организация административных судов в Украине должно отвечать двум основным критериям: с одной стороны, эти суды должны быть доступными для всего населения, а с другой - их организация должна минимизировать возможности незаконного воздействия со стороны органов власти на судей административных судов при разрешении дела.

В специальной литературе обсуждалось несколько вариантов системы административных судов.

Первый из них предусматривал создание местных административных судов на уровне районов и городов, апелляционных административных судов на уровне областей и Высшего административного суда.² Безусловное преимущество предлагаемой системы - в доступности административных судов для населения, максимальной приближенности их к месту жительства.

Однако такая система вызывает возражения хотя бы потому, что ограниченная районом или городом территориальная юрисдикция местных административных судов усилит возможности вмешательства должностных лиц органов исполнительной власти, находящиеся в пределах этой территории. Опыт показывает, что судьи районных (городских) судов более уязвимы для воздействия со стороны государственных органов, чем судьи судов высшего уровня. Убедительным представляется также аргумент о том, что небольшая загруженность большинства районных и городских судов административными делами вызывает обоснованное сомнение относительно необходимости создания отдельного звена административных судов на таком уровне.

Существовала также предложение создать административные суды по образцу хозяйственных: местные - на уровне областей, в городах Киеве и Севастополе, апелляционные - в апелляционных округах на уровне нескольких областей и Высший административный суд Украины.¹ Таким путем и пошел законодатель. Согласно п. 1 Указа Президента Украины от 16 ноября 2004 года «Об образовании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей» с 1 января 2005 года в системе административных судов Украины образуются местные административные суды на уровне областей и городов Киева и Севастополя; согласно п.2 данного Указа образуются с 1 января 2005 года в системе административных судов Украины такие апелляционные административные суды: Днепропетровский, Донецкий, Киевский, Львовский, Одесский, Севастопольский, Харьковский. Например, согласно этому Указу в г. Львове размещен Львовский окружной административный суд (первая инстанция), а также Львовский апелляционный административный суд (вторая инстанция), на который распространяется территория Волынской, Закарпатской, Ивано-Франковской, Львовской, Ровенской, Тернопольской, Хмельницкой, Черновицкой областей. Более высокий уровень местных административных судов должно способствовать независимости их судей. Однако при этом игнорируется требование доступности правосудия для граждан. При таком подходе создаются условия, при которых в административных судах с властями смогут бороться лишь состоятельные люди. Поэтому нередко говорят, что еще «нерожденные» суды заведомо является «мертвыми».

Было принято решение о трехинстанционном рассмотрении административных споров. Административными судами стали окружные административные суды, апелляционные административные суды, Высший административный суд Украины.

Например, Верховный Суд Украины в организационном смысле не является административным судом, поскольку он решает не только административные дела, а потому не является специализированным судом. Однако в процессуальном смысле Верховный Суд Украины выполняет функции административного суда, когда в исключительных случаях рассматривает административные дела и пересматривает судебные решения других административных судов. Поэтому под административным судом понимают не только специализированные административные суды, но и другие суды, которые в предусмотренных законом случаях решают административные дела. Реализация такого подхода позволяет сделать правосудие по административным делам более доступным для граждан и минимизировать опасность влияния исполнительной власти на административные суды. Это достигается благодаря двухуровневой системе местных административных судов в процессуальном смысле.

Так, в районных, городских, межрайонных общих судах вводится специализация судей, в частности по рассмотрению административных дел. К подсудности этих судов отнесены административные споры, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, споры по поводу обжалования наложении административных взысканий, а также споры по поводу нотариальных действий или отказа в их совершении (ч. 1 ст. 18 Кодекса административного судопроизводства Украины¹).

Итак, районные, городские и межрайонные суды составляют первый уровень местных административных судов. Специализированные окружные суды, которые будут распространять свою юрисдикцию на территорию небольших областей или частей больших областей, составляют второй уровень местных административных судов. Окружные административные суды, согласно ч. 2 ст. 18 Кодекса административного судопроизводства Украины, решают административные дела как суды первой инстанции, в которых одной из сторон является государственный орган, орган власти Автономной Республики Крым, его должностное или служебное лицо, кроме дел по поводу их решений, действий или бездеятельности в делах об административных правонарушениях.

Обжалование действий или бездеятельности должностных и служебных лиц государственных органов осуществляется в местных общих судов или в окружные местных судов по выбору истца (п. 3 статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины).

Кодекс административного судопроизводства определил полномочия административных судов относительно рассмотрения дел административной юрисдикции, порядок обращения в административные суды и порядок осуществления административного судопроизводства.