1.2 История становления административной юстиции в Украине

Украина давно пыталась ввести модель административной юстиции, подобную европейским образцам. Так, согласно ст. 158 украинского Административного кодекса от 12 октября 1927, важные меры по осуществлению распорядительных актов могли быть оспорены.

В 1977 г. Верховный Совет СССР принял Конституцию (Основной Закон) и объявил о введении ее в действие с 7 октября 1977 года. В ст. 58 Конституции СССР отмечалось, что граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд.

Граждане СССР имеют право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.²

Украинская ССР, находясь в составе СССР, в 1978 г. приняла Конституцию УССР, где в ст. 56 предусмотрела такую же гарантию. К воплощению в жизнь указанных гарантий прошло 10 лет и только 30 июня 1987, во времена перестройки, был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Предметом судебного обжалования согласно этому Закону были действия служебных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, в результате которых граждане незаконно лишены возможности полно или частично осуществлять право, предоставленное ему законом или иным нормативным актом, либо на гражданина незаконно возложена какой долг.¹

Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» был изменен 20 ноября 1987 г. и введен в действие 1 января 1988 г.

На основании этого Закона 25 апреля 1988 г. Гражданский процессуальный кодекс Украины был дополнен гл. 31-А.

2 ноября 1989 принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Этим Законом были расширены предмет судебного обжалования и указано, подлежащих обжалованию действий органов государственного управления и должностных лиц, т.е. единоличные и коллегиальные действия.

Но все эти положения были только на бумаге. Отношение к теории разделения властей в бывшем Союзе ССР в основном было отрицательным. Считалось, что трудящиеся, которым принадлежит власть, не требуют ее разделения. Государственная власть едина, как единственная и правящая Коммунистическая партия СССР, а поэтому не надо противопоставлять законодательные органы исполнительной. Высшие государственные органы и органы местного самоуправления одновременно и вместе занимаются законодательной и управленческой деятельностью. Можно определить лишь разделение функций единой власти между отдельными его органами. Судебная функция - необходимый атрибут государственной власти - осуществляется судебными органами, которые руководствуются в своей деятельности политикой господствующей партии.

Развитие судебного контроля за законности в сфере государственного управления в независимом Украинском государстве начиная с 1991 г. происходило путем постепенного расширения компетенции общих судов по разрешению индивидуальных административных жалоб.

Дополненный 31 октября 1995 главой 31-А Гражданский процессуальный кодекс Украины установил, что предметом судебного обжалования, согласно ст. 2483, могут быть как коллегиальные, так и единоличные решения, действия или бездеятельность субъектов обжалования, акты как нормативного, так и индивидуального характера, в связи с которыми гражданин считает, что: нарушено или нарушаются его права и свободы; созданы или создаются препятствия для реализации им своих конституционных прав или свобод (или принятых мерах по их реализации недоступны), на него возложены обязанности, не предусмотренные законодательством, или предусмотренные без учета конкретных обстоятельств, при которых эти обязанности должны возлагаться, или они положены не уполномоченными на это лицом или органом; он привлечен к ответственности, не предусмотренной законом; к нему применено взыскание при отсутствии предусмотренных законом оснований или неправомочной должностным лицом (органом).

Конституция Украины, принятая 28 июня 1996, установила принципы разделения государственной власти Украины на законодательную, исполнительную и судебную. Основной Закон гарантирует широкую систему правовой защиты от любых действий или бездеятельности органов управления. В ст. 55 Конституции провозглашено: «Каждому гарантируется право на обжалование в суд решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц». В Основной Закон как одно из основных прав граждан были включены всеобъемлющую гарантию права обращаться в суд. В повседневной жизни эта конституционная гарантия осуществляется через систему судов и инстанций апелляционного и кассационного уровней.

В Украине, по мере осуществления изменений в экономике, социальной сфере, в государственных структурах, особенно в исполнительной звене, гражданин постепенно выдвигается на одно из первых мест среди субъектов административного права. Право граждан на судебную защиту своих прав и свобод, совершенных субъектами обжалования в сфере управленческой деятельности, предусмотренное целым рядом законов Украины.

В частности, по ст. 22 Закона Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты» гражданин может обжаловать в суде решения предприятий, учреждений и организаций, предоставляющих льготы ветеранам войны и лицам, на которых распространяется этот закон, по вопросам предоставления льгот.¹

Статья 49 Закона Украины «Об основных мероприятиях социальной защиты ветеранов труда и других граждан преклонного возраста в Украине» предусматривает право на обжалование в суде решений, действий и бездеятельности органов государственной власти, юридических и должностных лиц, которыми нарушаются права, свободы и законные интересы граждан преклонного возраста.²

Статья 11 Закона Украины «О беженцах» устанавливает, что решения органов миграционной службы Министерства Украины по делам национальностей и миграции о лишении статуса беженца может быть обжаловано в недельный срок с указанным выше Министерства или в суд.³

Закон Украины «О связи» предусматривает право граждан на обжалование в суд отказа в предоставлении услуг местных сетей телефонной связи. ⁴

Этот перечень не является исчерпывающим. Анализ судебной практики показывает, что чаще всего граждане обращаются в суд за защитой своих прав и свобод, определенных именно в этих законах.

Значительный объем нормативного материала, изменения в законодательстве, которым к компетенции суда было отнесено рассмотрение всех дел данной категории, разнобой в практике разрешения их судами, отсутствие соответствующих руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда Украины обусловили принятие им 3 декабря 1997 года постановления № 13 « О практике рассмотрения судами дел по жалобам на решения, действия или бездеятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических, должностных и служебных лиц в сфере управленческой деятельности, нарушающих права и свободы граждан»

Однако юрисдикционный контроль за деятельностью аппарата управления осуществляется довольно робко, несмотря на то, что этот аппарат постоянно расширяет влияние на сферы экономической и социальной жизни.

Итак, можно сделать вывод о том, что Украина вплотную приблизилась к созданию полноценной модели административной юстиции.

Два обстоятельства обусловливают необходимость высокого уровня украинского права по защите прав и свобод граждан: особое подчеркивание принципов разделения властей и приоритета прав гражданина является реакцией на государственную тирании в годы расцвета первой фазы коммунизма. В 1980-е годы в Украине вступила в силу течение, которое требовало участия граждан в осуществлении государственной власти, чтобы обеспечить ее контроль и одновременно достичь широкого признания государственных решений.

Оба эти обстоятельства значительно повлияли на Основной Закон, прежде всего на его толкование Конституционным Судом Украины, которое, в свою очередь, влияло на правосознание как населения, так и субъектов государственной власти. Открываются реальные возможности для создания специализированных судов, в том числе и таких, которые наделены компетенцией рассматривать административные конфликты.