1.4. Нормы и принципы деятельности международных институтов

Как уже говорилось, международный институт - это инстру­мент совместного решения международных проблем, затрагиваю­щих интересы нескольких государств или групп их граждан. Со­ответственно и субъектами этих институтов являются государства, их институты или объединения граждан. В уставах институтов эти субъекты именуются членами. Формально члены международного института считаются равноправными. Так, согласно ст. 3 Устава ООН, эта организация «основана на принципе суверенного равен­ства всех ее членов». Уставы и уставные цели всех современных международных институтов должны соответствовать Уставу и целям ООН, а следовательно, и членство в них основано на равенстве.

Резолюция ГА ООН 53/101 «Принципы и установки для веде­ния международных переговоров» от 8 декабря 1998 г. подтвержда­ет следующие принципы международного права, регулирующие ве­дение международных переговоров:

а) все государства обладают суверенным равенством независи­мо от различий экономического, социального, политического или иного характера;

б) государства в соответствии с Уставом Организации Объеди­ненных Наций не должны вмешиваться в дела, входящие во внут­реннюю компетенцию любого другого государства;

в) государства обязаны добросовестно выполнять свои обяза­тельства по международному праву;

г) государства обязаны воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения против террито­риальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, а также других средств, несовместимых с це­лями Организации Объединенных Наций;

д) всякое соглашение является ничтожным, если его заключе­ние явилось результатом угрозы силой или ее применения в нару­шение принципов международного права, воплощенных в Уставе;

е) государства обязаны, независимо от различий в их полити­ческих, экономических и социальных системах, сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с це­лью поддержания международного мира и безопасности и содей­ствия международной экономической стабильности и прогрессу, общему благосостоянию народов и международному сотрудниче­ству, свободному от дискриминации, основанной на таких разли­чиях;

ж) государства регулируют свои международные споры мирны­ми средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе между­народный мир, безопасность и справедливость.

Нормы принятия решений. Первоначально решения всех меж­дународных институтов принимались единогласно. Принцип кон­сенсуса в деятельности этих институтов был продемонстрирован Гаагской конференцией 1899 г. Все ее решения приняты едино­гласно при некотором числе воздержавшихся. Воздержание от го­лосования считалось частичным согласием с принимаемым реше­нием, свидетельствующим об уважительном отношении к нему и в будущем. Но принцип консенсуса, который, говоря словами одного из политических деятелей XX в., «все поддерживают хором, но с которым никто не соглашается в отдельности»¹³, оказался неработающим.

Особенно негативно это сказалось в деятельности Лиги Наций, Устав которой определил принцип единогласия при принятии ее решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. устанавливает принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьируется от простого большинства до трех четвертей в зависи­мости от важности принимаемых решений. Эти нормы закрепле­ны в Уставе ООН, после чего к ним перешли и другие междуна­родные институты. Наиболее ответственные решения и до сих пор принимаются путем консенсуса, правда, с несколько иным содер­жанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности тре­буется консенсус пяти его постоянных членов. Почти во всех по­стоянных комиссиях решения могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов. Консенсус необходим и для принятия решений руководящими органами ряда региональных институтов.

Консенсус означает равноправие и равный вес голосующих. В действительности же никакого фактического равенства не суще­ствует. На самом деле, можно ли говорить о равенстве, если, к примеру, одни из государств-членов ООН заседают во всех ее ру­ководящих органах, имеют возможность влиять на все принимае­мые решения или инициировать принятие решений, а голос мно­гих других государств может быть поднят только на Генеральной Ассамблее, решения которой носят лишь рекомендательный харак­тер! Каждый из пяти постоянных членов Совета Безопасности обладает при вынесении им решений, а иногда и в работе других руководящих органов ООН большим весом, чем все остальные государства-члены ООН, вместе взятые, поскольку они вправе на­ложить вето на волю всего остального мира.

Уставы многих международных институтов, провозглашая пра­во их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, вес членов МВФ при принятии решений определяется раз­мерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государства-члены имеют право вносить максимальную сумму, им это не запрещено, но их реальный вес в институте будет опреде­ляться фактическим взносом. Эти взносы, а соответственно и вес голоса ведущих пяти членов института серьезно отличаются друг от друга (табл. 2). В то же время 43 государства-члена ВМФ вме­сте имеют около 1% голосов (от 0,01 до 0,05% голосов каждое), что позволяет пятерке ведущих стран определять всю политику орга­низации.

Таблица 2. Доля во вкладах и в голосах в МВФ десяти ведущих его членов, %

Страны	Доля в активах	Доля голосов
США	17, 46	17,14
Япония	6,50	6,15
Германия	6,11	6,01
Франция	5,10	4,95
Великобритания	5,05	4,95
Италия	3,32	3,26
Саудовская Аравия	3,28	3,23
Канада	2,99	2,95
Китай	2,99	2,94
Российская Федерация	2,79	2,75

Согласно Уставу Международной морской консультативной организации, в ее Совете существуют четыре категории членства. Одну треть его членов представляют страны, в наибольшей степени заинтересованные в международных морских перевозках, столько же — страны, в наибольшей степени заинтересованные в морской торговле. В 1982 г. Организация получила статус института специ­альной компетенции, и слово «консультативная» исчезло из ее названия. Ее функции расширились, число членов руководящего органа увеличилось (40 в 2002 г.), однако категории членства и пропорции представительства не претерпели существенных изме- пений. Совет Международной организации гражданской авиации (ИКАО) состоит из трех категорий членов: государств особой важ­ности в организации воздушных полетов, государств, участвующих и организации полетов, и остальных. Устав ЮНЕСКО не делит своих членов на какие-либо категории или группы.

Другим проявлением неравноправия членов международных институтов могут служить разные категории членства. Так, в Меж­дународном институте сельского хозяйства существуют пять клас­сов денежных вложений, в зависимости от которых государства могут иметь от одного до пяти голосов. Каждое государство-член само решает, по какому классу ему вносить взносы, а соответ­ственно и иметь голоса. В Международной финансовой корпора­ции (МФК) каждый участник имеет по 250 голосов плюс по од­ному голосу за каждые 5 тыс. долл. сверх установленной суммы взноса, в Международной ассоциации развития — по 500 голосов плюс по одному дополнительному голосу за каждые 5 тыс. долл. сверх установленной суммы и т.д.

Определителями веса голоса могут стать и другие, неподдаю­щиеся точному взвешиванию, факторы. Так, в Совете Междуна­родной организации экспортеров и импортеров пшеницы все уча­стники имеют суммарно по одной тысяче голосов, но распределя­ются они между государствами-членами в зависимости от количества экспортируемой или импортируемой ими пшеницы. Примерно так же обстоит дело и в Международной организации экспортеров и импортеров сахара.

Иногда число голосов для каждой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕЭС каждый пред­ставитель имел один голос, но число представителей от различных государств-членов было неодинаково. Крупные страны (Франция, Германия, Италия, Великобритания) имели по тридцать два пред­ставителя, а малые страны (например, Люксембург) — только по шесть представителей. В Совете ЕЭС число их варьировалось от одного до четырех, в результате чего меньшинство государств мог­ло навязывать решения большинству. И здесь в качестве нагляд­ного примера «веса голоса» может быть назван Совет Безопаснос­ти ООН с его пятью постоянными и десятью непостоянными чле­нами. Для принятия решений требуется его одобрение девятью членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже четырнадцать членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из постоянных членов, решение не может считаться принятым.

Правовая основа деятельности международного института оп­ределяется государствами-учредителями еще до создания самого института. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требу­ют приведения ее в соответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или приня­тия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки или ее формулировка, вопрос этот может быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН¹⁴, в ст. 236 ЕЭС, в ст. 18 МАГАТЭ и т.д. Другие институты (Всемирный почтовый союз) пересматривают свои уставы или вносят поправки к ним лишь на очередных конференциях членов института. Как правило, поправка обсуждается и принимается в качестве проекта большинством голосов в руководящем органе международного института и утверждается на конференции в со­ответствии с его уставными нормами. Согласно Уставу Совета Ев­ропы (ст. 41), поправки к нему вступают в силу после ратифика­ции их двумя третями членов, да и то при условии, что первый этап принятия их Комитетом министров был единогласным. Но даже в этом случае, гласят ст. 23—35, 38 и 39 Устава Совета Европы, по­правки вступают в силу, если все члены организации согласны с ними. Иными словами, здесь действует принцип консенсуса. Со­гласно Уставу ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассам­блеи и ратифицированы двумя третями членов ООН в соответствии с их конституционной процедурой, включая всех постоянных чле­нов Совета Безопасности. Это так называемый законодательный принцип, или принцип конституционного большинства.

Многие международные институты в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимае­мых поправок: накладывают они обязательства на государства-чле­ны или же не накладывают. Если поправки не связывают государ­ства новыми обязательствами, то вступают в силу после одобрения их двумя третями членов. А если связывают, то после одобрения таким соотношением голосов на конференции (иногда требуется одобрение пяти шестых или трех четвертей членов института) по­правки должны быть еще ратифицированы законодательными органами оговоренным в самих договорах числом государств-чле­нов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифицировал, в других — для всех членов международного института.

В конце XX в. появились новые критерии вступления в силу международных соглашений и поправок к ним. В 1992 г. ГА ООН приняла «Рамочную конвенцию об изменении климата»¹⁵. Конвен­ция исходит из признания того, что глобальный климат должен быть защищен для пользы ныне живущих и будущих поколений людей. На развитые страны возлагается обязанность предпринять все необходимые шаги для предотвращения негативного влияния на климат, поскольку большинство вредных для экологии газов поступает в атмосферу из этих стран. Первое пятилетие реализа­ции Конвенции показало ее неэффективность. Поэтому в конце 1997 г. на третьей конференции государств-участников Конвенции в г. Киото (Япония) был принят Протокол к ней («Киотский про­токол»), который установил количественные обязательства стран по ограничению поступления парниковых газов в атмосферу¹⁶. Протокол мог вступить в силу только после ратификации его 55 странами, в том числе и теми, которые ответственны за 55% выб­росов в 1990 г. То есть критерием вступления соглашения в силу становится не только число ратифицировавших государств, но И объем загрязняющих атмосферу выбросов. Это привело к тому, что без ратификации Протокола США и Россией или США и Китаем он не может вступить в силу.

Государства-члены международных институтов часто выступа­ют против принятия тех или иных поправок и отказываются ра­тифицировать принятые поправки. В принципе каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой стороны, не может считаться нормальным положение, когда одно или несколь­ко государств встают на пути абсолютного большинства государств при решении глобальных проблем и получают возможность навя­зывать им свою волю¹⁷. Поэтому практика международных инсти­тутов выработала разные варианты выхода из таких положений. На сегодняшний день их три.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного боль­шинства государств решать те или иные проблемы посредством международного института должны или могут добровольно вый­ти из этих институтов.

Во-вторых, государства-члены института делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же вре­мя не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

И, в-третьих, государства могут быть исключены из междуна­родной организации за систематическое невыполнение своих ус­тавных обязательств.

Дело в том, что существуют обязательства, несоблюдения ко­торых никак не допустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует единогласия при принятии поправок и обяза­тельного исключения государств, не ратифицировавших принятых таким путем поправок.

Финансирование деятельности международных институтов. Де­ятельность любого института требует определенных расходов, а деятельность международных институтов — крупных расходов (оп­лата труда работников исполнительных органов, печатание доку­ментов института, проведение международных встреч, финансовая поддержка международных программ и многое другое). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждает­ся конференцией или ассамблеей государств-членов. В нем учиты­ваются все требуемые расходы на оплату труда штата сотрудников международного института и создание необходимых условий тру­да (помещения, оборудование, связь), а также на подготовку и проведение предусмотренных на предстоящий год мероприятий. В ООН эти подсчеты ведутся Консультативным комитетом по адми­нистративным и бюджетным вопросам, состоящим из представи­телей девяти государств, Пятым комитетом Генеральной Ассамб­леи и утверждаются Генеральной Ассамблеей большинством в две трети голосов. В других институтах и специальных агентствах под­счет расходов доверяется руководителю исполнительного органа и утверждается на заседании руководящего органа.

Расходы распределяются между всеми членами международно­го института в виде взносов. Поскольку финансовые возможнос­ти государств не одинаковы, то они классифицируются по их пла­тежеспособности. Для каждого класса устанавливается свой размер взносов. Причем само государство информирует институт о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к нему. Однако многие институты устанавливают фиксированные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее материальных воз­можностей.

При определении суммы взноса государства ООН в начале своей деятельности исходили из ВНП страны. При учреждении ООН США взяли на себя обязательство нести основную часть рас­ходов Всемирной организации. После США крупнейшими пла­тельщиками в фонды ООН являлись СССР, Англия и другие бо­гатые в то время страны. Остальным государствам-членам ООН был установлен годовой взнос в размере 0,04% стоимости их ва­лового общественного продукта. США, исходя из своего финансо­вого вклада в деятельность Организации, пытались определить и ее политику. Поэтому в 1954 г. ГА ООН принимает правило, со­гласно которому одно государство не может нести более одной трети расходов этой Организации. Согласно п. 161 Правил про­цедур ООН, размеры взносов для каждой страны устанавливают еже­годно на Генеральной Ассамблее, беря за основу годовой бюджет самой Организации¹⁸. Член ООН, за которым числится задолжен­ность по уплате денежных взносов, лишается права голоса в Ге­неральной Ассамблее, если сумма задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ассамблея может, однако, разре­шить такому члену участвовать в голосовании, если она призна­ет, что просрочка платежа произошла по независящим от него обстоятельствам.

Расходы международных институтов делятся на ординарные и экстраординарные. Первые возлагались вначале на всех членов международных институтов, а вторые — лишь на участников орга­низуемых ими встреч, конференций и симпозиумов, которые тре­бовали дополнительных расходов. Однако в 1959 г. «активисты» международных институтов потребовали пересмотра этой нормы, заявив, что они пекутся не только о себе, организуя незапланиро­ванные встречи и обсуждая на них мировые проблемы.

В ООН есть также программы и расходы по ним, называемые «экстрабюджетными». Они формируются за счет добровольных взносов. Например, фонды в помощь детям, беженцам, жертвам стихийных бедствий и др. Сейчас добровольные пожертвования приветствуются многими международными институтами. Особую статью расходов ООН составляют расходы на «операции ООН по поддержанию мира» в различных странах. Поскольку не всегда подобные операции поддерживаются всеми членами ООН, неко­торые государства отказываются нести соответствующие расходы. Например, СССР в свое время отказался нести расходы по опе­рациям ООН в Конго, но Международный Суд вынес решение о том, что участвовать в возмещении этих расходов обязаны все го­сударства-члены ООН.

Таким образом, хотя уже и сложились правовые нормы жиз­недеятельности международных институтов, считать их основан­ными на равноправии и взаимной выгоде пока еще рано. Но тен­денции к усилению равноправия государств очевидны. Должно пройти еще немало времени, чтобы международные институты на деле превратились в поле совместной и взаимовыгодной деятель­ности подлинно суверенных и равноправных партнеров.

Вопросы для самопроверки

В чем состоят основные отличия международных институтов от на­циональных?

Чем обусловлено многообразие политических институтов?

Назовите основные критерии классификации международных инсти­тутов.

В соответствии с какими нормами права функционируют междуна­родные институты?

Какие нормы права международного института могут действовать на территории государств-членов?

Принцип суверенного равенства членов и реальная действительность.

Как принимаются решения международных институтов?

Из каких источников международные институты изыскивают сред­ства для своей деятельности?

Литература

Батырь В.А. Имплантация норм международного гуманитарного права в законодательстве Российской Федерации. М., 2000.

Венская Конвенция о праве договоров между государствами и меж­дународными организациями или между международными организация­ми (23 мая 1969 г.).

Верещагин B.C., Мюллерсон Р.А. Примат международного права в мировой политике // Советское государство и право. 1989, № 7.

Зайцева О.Г. Международные организации: принятие решений. М., 1989.

Каламкарян Р.А. Концепция господства права в международном пра­ве // Государство и право. 2003. № 6. С. 50—57.

Кривчикова Э.С. Основы теории международных организаций. М., 1979.

Крылов И.Б. Правотворческая деятельность международных органи­заций. М., 1988.

Лукашук И.И., Лукашук О.И. Толкование норм международного пра­ва. М., 2002.

Михайленко К.Е. Участие России в международных соглашениях по вопросам оказания международной правовой помощи // Государство и право. 2003. № 5. С. 96-100.

Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального пра­ва. М., 1982 .

Нешатаева Т.Н. Международные организации и право: Новые тен­денции в международно-правовом регулировании. М., 1999.

Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1987.

Шреплер X. Международные организации: Справочник. М., 1995.

Энциклопедия международных организаций: Международные меж­правительственные организации. СПб., 2003.

Archer С. International Organisations. London, 1992.

Bowett D. W. The law of international institutions. London, 1975.

Encyclopedia of Associations. Interyational Organizations: A Guide tj over 11 000 International Nonprofit membership Organizations. Detroit, 1992.

Piano J., Riggs R. Forgin World Order. The Politic of International Organisations. New York, 1967.

Political handbook of the World: 1989. Governments and international organizations as of March 1989. New York, 1990.

Riggs R.E., Piano J.C. The United Nations: International Organizations and World Politics. Belmont, 1994.

Singh Nagendra. Termination of Membership of International Organisation. Dehli, 1957.

Taylor P. International Organisation in the Modem World. London, 1993.

Waltz K.N. Theory of international politics. Addison, 1979.

г 3

шш

Глава 2

УНИВЕРСАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ.

ЛИГА НАЦИЙ

Универсальными или глобальными называются такие междуна­родные институты общей компетенции, в которых представлены интересы всех или большинства стран и народов мира. Универ­сальными являются всемирные организации, призванные содей­ствовать экономическому, культурному, политическому сотрудни­честву народов и обеспечивать мир между ними. До сих пор мир знал только два таких института — Лигу Наций и Организацию Объединенных Наций. Безусловно, глобальными являются также институты, в которых представлены интересы всех или большин­ства государств мира в какой-то отдельной области человеческой жизни: ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Меж­дународная организация труда, Интерпол и другие специализиро­ванные учреждения ООН, деятельность которых охватывает весь мир. Все без исключения международные институты работают либо в системе, либо под эгидой ООН¹⁹ (раньше — Лиги Наций) — уни­версальной организации по обеспечению международного мира, безопасности и сотрудничества.